协同推进减碳和共富的一个基准政策框架_刘培林.pdf

CHINA REFORM 中国改革 2023年3月 45 在人口规模巨大的国家实现全体人民共同富裕的、人与自然和谐共生的中国式现代化，需要守正创新，探索有效途径。2022年12月召开的中央经济工作会议在安排2023年经济工作时提出，要“谋划新一轮全面深化改革”。新一轮全面深化改革须围绕推进中国式现代化加以系统谋划。本文综合福利经济学第一第二定律，提出一个兼顾减碳和共富目标的崭新的基准政策框架。这个框架该有助于我们清晰地分析中国乃至全球实现绿色发展、共享发展。在这个基准框架的基础上，可以结合现实条件设计其他更具体的操作性安排。中国式现代化需协同推进减碳和共富全体人民共同富裕、人与自然和谐共生，是中国式现代化的两个重要特征。碳达峰、碳中和是人与自然和谐共生的主要内容之一。为应对气候变化，许多国家也把碳达峰、碳中和作为重要目标。同时，国际社会也提出了碳正义、公正转型（Just Transition）的主张，目的是在推进碳达峰、碳中和的绿色转型过程中，兼顾各方面特别是低收入弱势群体的利益，减缓绿色转型对他们带来的冲击，虽然共同富裕尚未成为这些国家的普遍目标。由此可见，设计出能够兼顾碳达峰、碳中和目标与共同富裕目标的政策框架，对于实现公正转型，将起到重要的引领示范作用。中国现行政策尚不能很好地 减排放、促共富这体现在几个方面。第一，目前尚无全覆盖的碳排放定价机制。减排的核心动力是通过定价让所有主体承担排放的代价，从而激励所有主体的减排动力。但是，迄今还没有普遍的排放税。目前开展的排放交易，只限于少数高排放行业，比如电力行业，而且其排放配额免费发放。这种排放配额分配和交易办法，能够在电力行业内部提供有限的减排激励。之所以说有限的减排激励，是因为电力行业内部的交易安排只能在该行业内促进企业间竞争，从而形成“电力行业内碳排放价格”，但是，由于其他国民经济行业没有被交易覆盖，电力行业本身和其他行业之间围绕减排的竞争效应，就发挥不出来，从而这个“电力行业内的碳排放价格”就不能形成“全社会碳排放价格”。比如，对欧洲排放交易系统实际运行情况的研协同推进减碳和共富的一个基准政策框架这一框架包括排放权的使用端和来源端的综合性安排。排放权使用端采取“配额+交易”而非碳税，来源端是公平界定到个人的排放权刘培林|国家高端智库浙江大学区域协调发展研究中心首席专家、研究员，浙江大学共享与发展研究院副院长张自斌|浙江大学经济学院副教授申广军|中山大学岭南学院副教授董丰|清华大学经济管理学院副教授孟东军|浙江大学区域协调发展研究中心副研究员46 CHINA REFORM 中国改革 2023年3月2022年8月16日，贵州毕节玉龙镇田坝村，村民们在光伏板下采收花椒。不少水力、风能、太阳能资源分布在相对落后的内陆地区和农村地区，大量中西部地区和农村地区具备发展碳汇产业的条件比较优越。究就发现，由于大部分排放配额免费分配且对部分企业甚至超额分配，企业减排积极性不足，实际的减排并非以技术进步、提高能效来实现，而主要依靠能源结构变化。第二，在一定意义上讲，碳排放权往往也意味着发展权。因此，这种稀缺的发展权应该公平地分配给所有人，否则就违背了共同富裕的宗旨。也就是说，决定所有人发展空间的稀缺的排放配额，如果免费发放给特定行业，却让全体社会成员承担减排代价，这是不符合气候正义原则的。第三，目前减排措施主要针对的是电力等上游行业。这些措施在整个经济体系中产生普遍的涨价效应。这个效应对中高收入群体而言负担相对不重，但是，对低收入群体而言，负担就比较重。协同推进减碳和共富的包容性 低碳转型基准政策框架这包括排放权的使用端和来源端的综合性安排。（一）排放权使用端采取“配额+交易”而非碳税促进减排有两种基本手段，一是碳税，二是“配额+交易”。在一系列假定条件下，两种手段是等价的。前者相当于确定一个碳排放价格，然后诱导出相应的排放量（从而也是减排量）；后者则是直接规定排放量（从而也是减排量），然后让市场决定其价格。但是，由于一系列假定条件在现实中较难满足，这两种手段的减排效果会有较大差异。与碳税相比，“配额+交易”最大的优越性在CHINA REFORM 中国改革 2023年3月 47 于，能够保证实际排放量不高于合意的排放水平。而在碳税的制度安排之下，事先给定的税率未必能够保证诱导出来的排放量不高于合意的排放水平。如果考虑到通货膨胀等因素，就更不能保证。所以，如果对二氧化碳排放导致气候变化这一点有把握，而且，气候变化必须要加以应对，那么，“配额+交易”在保证排放量不超过合意水平方面，就有着碳税无可比拟的优越性。所以，在排放权使用端应采用“配额+交易”的安排。（二）排放权来源端是公平界定到个人的排放权排放空间是发展空间。把这个有限而稀缺的排放空间平均界定到个人，是实现共同富裕，贯彻气候正义、公正转型原则的最彻底的措施。比如，根据把温升控制在2摄氏度之内的要求，确定剩余排放空间并分解到每个年度，然后把每个年度的排放空间平均分配给所有国民。接下来，排放权使用端的任何排放配额，均需要从个人手中购买，而不是按照“祖父原则”“先到先得原则”免费发放。这样一来，排放权来源端的稀缺的排放权，售卖给排放权使用端（即生产端）之后，经过生产体系的作用，将体现在产品和服务售价中，水、电、油、建材、食物、家具、机票、酒店等的价格，都将包含排放权对应的成本。也就是说，碳排放的外部性被完全内部化了。这种情况下，个人的任何消费行为无须额外为碳排放付费和付税，因为个人为产品和服务支付的价格中已经包含了排放权成本。（三）排放权由来源端的个人向使用端的厂商拍卖的两种安排可考虑的一种安排是，国家建立排放权一级市场，如股票集合竞价那样，每年或每季度直接在个人排放权卖出报价和企业买入报价进行撮合，随后厂商获得排放权，个人获得拍卖收入。另一种可考虑的安排是，国家作为全民代表从而作为单一的（从而是垄断的）卖家，和企业买入报价进行撮合；随后把交易所得公平分配给个人。第二种可选的安排之下，政府可以通过适当的机制设计，避免出现当年拍卖价格畸高或畸低的情形。图表中，理想的总配额是分配给每年的可用排放额，厂商的排放需求和这个理想总配额的交叉点决定了排放权的价格。如果由于厂商需求过高或过低，导致排放需求和理想的总配额这条垂线的交叉点过高或过低，则适用封顶价或底价，以使得拍卖价格处于一个合理的空间之内。由于适用封顶价或底价导致当年实际排放与合意排放的缺口，可考虑类似于宏观经济中跨周期调节的办法，在保证一定周期（比如五年）总排放配额不突破的前提下，通过排放权配额年际间调整，予以弥合。当某年拍卖价格高于某个水平时，比如累计上涨幅度达到多少时，增加下年度的配额投放；当某年拍卖价格低于某个水平时，减少下年度配额投放。具体机制如图表所示。第二种可选安排之下，政府在向个人分配排放拍卖收入时，还可以结合个人收入和财富状况，出台规则实施差别化分配。比如，相对发达地区人口可以适当少分配、相对落后地区可以适当多分配，原因是相对发达地区之所以发达，是因为已经提前消耗了相对落后地区人口的排放空间。这种安排之下，也鼓励高收入群体等主动捐赠排放权而发生的转移分配。（四）按实际税负中性原则核减对收入和其他经营活动的税收避免出现畸高畸低拍卖价格的安排资料来源：本模型由作者构建拍卖价格理想的总配额为控制企业负担而增大了的配额结转下年使用企业的排放需求现预支下年配额或动用历史结余封顶价中间价1中间价2底价企业排污需求不足时缩减了的配额拍卖的总配额48 CHINA REFORM 中国改革 2023年3月排放权使用端的厂商购入排放权，等价于对“有害产出”即碳排放加征了碳税。这样一来，整个社会的总税负水平会增加。为抵消这个影响，可按照实际税负中性原则，在国家财政承受能力许可的条件下，减少对“有益产出”如收入的征税，或减少增值税等流转税。基本原理是，排放权拍卖收入有多高，就对其他税收做等额的核减。可行的实施办法与相关问题上述框架是概念性的，付诸实施需要一些相应的配套措施。（一）高排放行业的过渡性安排目前，各行各业碳排放强度不同。高排放强度行业是在碳排放免费的时代形成的技术和生产结构。这些行业和低排放强度行业同步承受一样的排放权成本，可以通过两种途径予以消化，一是通过自身技术进步降低排放强度，二是将排放成本的上升传导到销售价格上。可以想象，在这种情况下，即使考虑到按照税负中性原则核减“有益产出”的税收，至少在短期内由于技术进步步伐有限而导致高排放行业如电力价格将有较大幅度上涨。为减少对低收入群体的冲击，应该把相关补贴直接发放给低收入者，同时允许高排放行业将新增的排放权要素成本全部纳入产品和服务售价中，只要能在和同行的竞争中存续下去。不应该从生产端对高排放行业如电力行业给予补贴，因为这将不利于企业的技术进步，使企业以表面上看起来低的价格继续销售高排放强度的产品或维持高排放强度的生产工艺。补贴直接发给消费者之后，消费者的购买行为将充分激发企业之间的竞争，从而有效推动企业技术进步。此外，该补贴的来源原则上应另外筹集。当然，也可以考虑从相对高收入人群的排放权拍卖收入中筹集一部分，以转移支付方式补贴给低收入人群。（二）国际减排政策协调各国为实现减排采取的措施不同。有的国家采取碳税的措施，并以此为据对进口产品征收碳关税。中国如果采取上述综合性安排之后，应与其他国家协调，免征中国出口产品的碳关税。总结上述原则性框架可协同推进减排和共富，在人口规模堪比大洲的中国一体化推进全体人民共同富裕的、人与自然和谐共生的中国式现代化。出于可行性等方面考虑而设计的政策，应该以上述框架的原理作为基准。比如，如果认为直接为个人发放配额操作难度大，而要给地区发放配额，那么，应该基于人口规模来实施。这样一来，将有助于发达地区和城市吸纳外来人口，推动区域协调发展和城市化。上述原则性框架由于彻底内部化了碳排放外部性，所以，将改变整个社会的生产和消费结构，碳排放强度相对较低行业的产销比重将上升。由于施加了碳排放成本，短期看全社会总体经济规模是否萎缩、萎缩程度有多大，取决于其他行业的相对萎缩和减碳固碳等行业的相对壮大，哪个效应更大；但长期看，随着新的低碳技术和产业的发展，总体经济规模会反弹。该框架也可以成为引领全球各国按气候正义原则推进公正转型的中国方案。当然，也需要指出，上述基准方案主要着力点是减排，虽然能够协同推进共同富裕，但是，并不能从根本上保证实现共同富裕。这也就意味着，其他有利于减碳和共富协同推进的措施，也应该加以考虑。比如，不少水力、风能、太阳能资源分布在相对落后的内陆地区和农村地区；大量中西部地区和农村地区具备发展碳汇产业的条件比较优越。在这些地区发展低碳能源和碳汇产业，显然有助于缩小区域和城乡差距，带动这些地方人口增收，协同推进减碳和共富。本文提出的框架，可推广到其他公共资源和要素的权利界定上，在更大范围内促进做大蛋糕和分好蛋糕。本报告是国家社科基金重大项目（22ZDA029）、国家自然科学基金面上项目（72273157）和浙大项目（2021QDJF01）的成果；感谢国务院发展研究中心原副主任、中国环境与发展国际合作委员会中方首席顾问刘世锦研究员的指导