政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思_陈荣.pdf

乡村教师队伍高质量发展是推动教育公平、落实教育现代化、实现乡村振兴、推进共同富裕的重要举措。改革开放以来，政府高度重视乡村教师队伍建设，逐步建构“多渠道扩充优质教师来源，改善乡村教师资源配置，提升教育教学能力水平，依法保障各方面合理待遇”，具有中国特色的乡村教师支持政策体系，形成了精准培养、待遇编制、县管校聘等有效的本土化政策举措，乡村教师队伍建设取得了历史性成效，缓解了乡村教师数量不足、学历不达标、年龄老化等问题。进入新时代，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，乡村教师队伍建设已经从数量问题转变为留任、质量、发展、生态的问题，全面梳理乡村教师支持政策，审思乡村教师政策现代化进程，对于突破政策瓶颈，解决乡村教师队伍建设现实问题具有重要意义。一、问题的提出学界对乡村教师支持政策的研究主要聚焦于政策梳理、对比研究及现状分析。一是多维度解读政策文本，梳理乡村教师队伍建设政策演进脉络。赵垣可等（2019）采用内容分析法将新中国成立70年来的乡村教师政策划分为三阶段；何茜等（2022）基于政策逻辑对建党百年乡村教师队伍政摘要：乡村教师支持政策优化程度决定着乡村教育质量高度。本研究以政策工具为视角，运用Nvivo22质性分析软件，对2006-2022年出台的36份乡村教师支持政策从工具类型、政策目标、时间维度进行关联性文本分析。研究发现：自颁布针对性的乡村教师支持政策以来，政府综合运用五种政策工具全面提高乡村教师队伍建设水平，形成了中国特色的乡村教师支持政策演化阶段。进入乡村振兴新阶段，为规避现代性带来的新困境，在教育公平与高质量发展背景下，提出建议：乡村教师政策制定与实施应扎牢公平价值、协调政策工具配置、建立现代化协同机制、构建教师赋权增能模式、完善科学评估体系，切实提高乡村教师队伍质量。关键词：乡村教师；教育政策；政策目标；政策工具基金项目：国家社科基金重大项目“推进义务教育均衡发展与城乡一体化研究”；教育部人文社会科学研究2021年度规划基金项目“乡村振兴背景下的农村教师工资成本补偿机制研究”（编号：21YJA880045）；湖北省高校省级教学研究项目（编号：20211454）中图分类号：G40-058文献标志码：A文章编号：1674-2311（2023）01-0079-10作者简介：陈荣，女，湖北第二师范学院教育科学学院副院长，副教授，华中师范大学访问学者（湖北武汉430205）；雷万鹏，男，华中师范大学教育学院院长，教授（湖北武汉 430079）；李清宇，女，湖北师范大学硕士生；任冬冬，女，湖北师范大学硕士生（湖北黄石 435002）。教育学术月刊2023年第1期EDUCATION RESEARCH MONTHLY政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思陈荣雷万鹏李清宇任冬冬79DOI:10.16477/ki.issn1674-2311.2023.01.014教育学术月刊 2023年第1期策进行阶段性分析；石娟（2022）对新世纪以来我国乡村教师队伍建设政策进行梳理、分析和展望。二是通过教育比较，提出促进我国乡村教师队伍建设的政策建议。付卫东等（2019）通过比较美国、澳洲和印度的乡村教师建设政策,提出促进我国乡村教师专业发展的政策建议；孔令帅（2022）比较分析美国乡村教师培训政策，提出我国乡村教师培训多方协作的新路径。三是通过实证研究，结合政策落实分析政策实施现状提出改进建议。李玲等（2020）依据政策协同理论，对改革开放以来我国乡村教师政策设计进行分析；刘善槐（2019）等基于“事实价值”的评估理论框架，对乡村教师生活补助政策进行评价。关于乡村教师支持政策的研究既有宏观角度的演进逻辑分析，也有微观角度的政策措施分析。同时，现有关于乡村教师队伍建设政策的研究往往把政策和问题割裂开，就政策谈政策，就问题谈问题，缺乏对多变现实问题的解释力。政策工具又称政府工具，是达成政策目标采用的手段，是政策的具体体现，为政策面对现实问题提供了新的理论视角，近年政策工具理论多运用于我国教育政策领域。几乎涉及我国教育体系的所有学段，包括学前教育、义务教育、职业教育及高等教育等，也涉及随迁子女政策、幼小衔接政策、教师专业发展政策和少数民族双语政策等主题，体系全面，内容广泛。关于乡村教师政策工具研究也逐渐兴起，王艳玲(2018)以云南省为例分型检视乡村教师支持政策工具的运用情况，发现政府制定政策时虽综合使用政策工具，但仍存在“系统变革工具”使用不足的问题；姜金秋等(2020)分析了我国31个省级乡村教师支持计划中政策工具使用情况，发现命令型工具过度使用，激励型工具省际差异大，并提出省级政府文本优化的政策工具建议。以上研究从工具理论视角关照了目前政策工具的实用情况。同时，政策工具的选择是政府行为的映射，不同时期，政府行为目标差异必然会导致政策工具选择的偏好。因此，研究还需要从政策工具视角出发审视乡村教师支持政策的演变，把政策工具、政策目标与政策时间进行关联研究，系统的整体关照支持政策，根据时代发展需要提供更优的政策工具组合及实施建议。二、数据与方法（一）样本选择新中国成立以来，关于乡村教师队伍建设的政策主要嵌套在其他相关教育政策中，2005年是农村义务教育新政元年，随着农村义务教育经费保障新机制的实施，真正实现了“人民教育人民办”转变为“人民教育政府办”的历史转折10。在此背景下，中共中央国务院、教育部于2006年颁布了专项性政策，如 农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案教育部办公厅关于做好2006年为农村学校培养教育硕士师资工作的通知 等，2006年成为乡村教师队伍建设政策聚焦发展启动期。因此，本文通过“北大法宝”和教育部官网两个检索平台，以“乡村教师”为关键词进行选择，选取 农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案 以来国家层面出台的乡村教师队伍建设的专门性政策文本和教育改革与发展政策中涉及乡村教师队伍建设的政策文本，共计36份。本文将36份乡村教师政策文本内容与三维分析框架中的分析类目相匹配，运用NVivo22对政策文本内容按照“政策编号章节具体条款/句子”规则进行编码，以相关语句、具体条款为本研究中政策文本内容分析的基本单元，进行全面的开放编码，对编码的单元分析框架进行归类统计，最终形成三级编码（如表1）。编码工作由三位编码者同时进行，事后进行内容一致性检测，肯德尔和谐系数W0.82，编码内容结构具有较高的可信度。（二）政策文本三维分析框架构建以政策工具视角考察乡村教师政策，政策工具与政策目标是关键。政策工具的选择与优化配置对于政策目标的达成至关重要，不同的政策类型因选取不同的政策工具，而对政策目标的影响存在着显著的差异11。而政策工具作为各政策主体特别是政府为了满足公众需求而进行的一系列制度安排，它们不是价值中立的，而是负荷或承载价值的12，这种价值体现了政策目标。分析不同时期乡村教师支持政策所使用的政策工具，及其工具承载的政策80目标，可以揭示政策演变过程。因此，本研究选择从政策工具、政策目标及政策时间三个维度，分析乡村教师支持政策演变及组合方式（如图1）。Y政策目标表彰物质奖励等职后培训职前培养教师教育改革试区教师准入专项计划模范学习师德教育思想政学习新乡贤教师配置倾斜教师收入社会保障生活补助未来发展学费贷款偿等X政策工具留得住下得去教的好有发展（2018-2022）（2012-2018）（2006-2012）Z时间维度符号及劝说工具能力型工具权威型工具学习型工具诱因型工具图1乡村教师支持政策三维分析框架图1.X轴：政策工具维度。基于治理资源、工具用途、政府干预程度等不同分类标准，各学者对政策工具的分类也不尽相同。Schneider和Ingram对政策工具的分类聚焦于政策目标的实现，将政策工具分为权威型工具、诱因型工具、能力型工具、符号及劝说型工具及学习型工具五类，多用于教育政策文本分析，对教育政策有较强的解释力，符合本研究需求。权威型工具指政府用强制性的手段规范目标群体行为，如规定性的服务年限，师德考评等；诱因型工具指政府诱导、激励目标群体落实政策，如提供周转房、发放住房补贴等；能力型工具指政府通过给予目标群体必要的信息、培训等资源，提升行为主体的可行能力，如教师培训、联校走教等；劝说型工具指政府通过价值观的引导，目标群体与政府导向达成价值观一致，如颁发荣誉、媒体宣传、树立典型等。学习型工具指目标群体通过长时间学习，进而获得的对政策的判断和理解能力,如模范学习，师德教育等。2.Y轴：政策目标维度。政策目标是政策理性取向的具体表现形式。2015年 乡村教师支持计划 提出要逐步形成乡村教师“下的去、留得住、教的好”的有利局面。2018年，教育部等五个部门联合发布 教师教育振兴行动计划(2018-2022年)，要求为乡村学校培养“下得去、留得住、教得好、有发展”的合格教师，“下得去、留得住、教得好、有发展”成为乡村教师队伍建设目标。根据以上政策表述，参照相关学者基于人力资政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思一级节点符号及劝说型工具能力型工具权威型工具学习型工具诱因型工具参考点数值1340261555二级子节点表彰物质奖励职后培训职前培训教师教育改革试验区教师准入专项计划模范学习师德教育思想政治学习新乡贤教师配置倾斜教师收入社会保障生活补助未来发展学费贷款补偿参考点数值10332813222643141312871三级子节点颁发荣誉证书；完善荣誉制度；加大表彰力度等建立专项基金；长期任教的教师给予物质奖励等网络研修；送教下乡；乡村教师访名校；校园长培训；城乡交流培训等推动研究生层次教师培养；鼓励特岗教师攻读教育硕士；培养“一专多能”的乡村教师等建设国家师范教育基地和教师教育改革实验区等规范乡村学校人员管理；改善农村教师队伍结构等乡村青教培奖励计划；三支一扶；西部计划；三区人才计划；公费师范生；优师计划；免费师范生等开展寻找最美教师活动；广泛宣传农村教师优秀先进事迹；深入宣传道德模范等提升教师思想政治素质和职业道德水平；增强思想政治工作的时效性和针对性；加强师德师风建设等提升乡村教师思想政治素质和职业道德水平；建立健全乡村教师政治理论学习制度；师德教育等在乡村优秀青年教师中发展党员；发挥乡村教师新乡贤示范引领作用；提升乡村教师社会声望等制定实施优惠倾斜政策；改善乡村教师的工作生活条件；拓展乡村教师补充渠道；提高乡村教师生活待遇；统一城乡教职工编制标准；职称（职务）评聘向乡村学校倾斜等强化教师工资保障机制；健全教师社会保障制度；完善教师表彰奖励制度；提高乡村教师生活待遇；障特岗教师工资待遇，并按时发放工资等加强乡村地区优质教师资源配置；提升质量；提高地位待遇；改善乡村教师的工作生活条件等按时发放教师生活补助；中央财政奖补；制定各地补助标准；地方自主实施补助政策等攻读硕士；优先聘用；建立各类人才定期服务乡村制度等按规定享受学费补偿和国家助学贷款代偿政策等表1乡村教师支持政策文本分析编码81教育学术月刊 2023年第1期源管理对乡村教师政策目标定位于“选”“育”“用”“留”四维目标13，本文将政策目标确定为“留住（留得住）”“选拔（下得去）”“使用（教的好）”“培育（有发展）”四个维度。其中，留住指通过职称评定、编制数量向乡村教师倾斜，完善津贴补贴标准；选拔指通过颁布引导性政策文件，拓宽乡村教师的来源，为乡村地区提供师资保障；使用指规范乡村教师的任用，严格教师资格和准入制度，通过培训机制的完善挖掘乡村教师的潜力；培育指教师配置向农村倾斜，建设乡村教师培训资源，提升乡村教师队伍的整体素质，使乡村教师有更好的发展。3.Z轴：政策时间维度。时间维度是动态观察政策变化及发展趋势的要素。本研究将政策文本颁布时间设置为时间维度，重点关注2006年颁布农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案、2012年出台 国务院办公厅关于加强教师队伍建设的意见、2018年出台 中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见教师教育振兴行动计划(20182022 年)三个时间节点。通过统计不同阶段教师支持政策目标、政策工具配置，分析乡村教师支持政策现代化演变过程。三、乡村教师支持政策文本分析（一）乡村教师支持政策三维特征1.乡村教师支持政策工具特征：重诱导建设，轻激发持续。如图2所示，乡村教师支持政策，在政策工具配置上，诱因型工具占主导，总占比分别为40.56%；其次是能力型工具和权威型工具分别占比27.98%和18.18%；符号及劝说型工具、学习型工具较少，总占比分别为9.10%和4.20%，在结构方面呈现金字塔型结构。政策工具二级编码数据显示，诱因型工具中使用最为频繁的子工具是“教师配置倾斜”“教师收入”和“社会保障”，分别占比9.80%、9.10%、8.40%；在能力型工具中，“职后培训”举措使用频次最高，占比22.38%；在权威型工具中，“专项计划”使用频次最高，达15.38%；符号及劝说型工具中，“表彰”使用较多，占比为6.99%；学习型工具主要以师德教育为主，占比为4.20%。图2乡村教师支持政策工具特征分析图从以上数据可见，我国乡村教师支持政策工具较丰富。政府对乡村教师建设高度重视，在财政上给予了大力倾斜，由诱因型工具占主导可见一斑。同时，政府也重视乡村教师的能力支持，能力型工具也使用频繁，相对而言对激发教师内在动力和精神信仰的学习型工具、符号及劝说型工具较少。金字塔型的工具配置结构，体现了我国在乡村教师政策中“重诱导建设，轻激发持续”的选择逻辑。2.乡村教师支持政策目标特征：培育选拔留住并重，缺乏使用维度关照。从政策目标来看，政策目标“留住”最多，总计达到116次，占比达39.73%，政策目标指向上，“选拔”“培育”“使用”占比分别为29.11%、26.03%和5.14%。对政策目标维度的分析可揭示政策取向，“留住”目标占主导的政策走向体现了“数量不足”是乡村教师队伍建设的主要矛盾；“使用”目标使用频次最少，显示出对教师在“教得好”方面的支持不够重视。3.乡村教师支持政策发文时间特征：波动频率与农村事业发展紧密相关。总的来说，从2006年-2012年，政策文件的颁布数量呈现出先下降后上升的趋势，在2010年有小的波动，并在2012年到达峰值；2012年-2018年颁布的政策文件数量呈现出先下降再平稳上升的趋势，在2018年达到第二个峰值；2018年-2022年颁布政策文件数量的趋势较为波动，具体表现为在2018年-2019年文件数量大幅减少，在2019年-2021年缓慢上升，并在2021年呈现出第三个峰值（如图3）。82图3 乡村教师支持政策发文时间趋势图从发文时间维度来看，政策颁布数量在2006年、2012年、2018年和2021年出现高峰，时间波动频率与国家对新农村建设，城乡发展一体化，乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果等政策部署紧密相关，乡村教师政策是我国农业农村现代化的重要组成部分。（二）乡村教师支持政策三维相关特征分析1.政策工具与政策目标关联特征：政策工具符合政策目标要求。对政策工具与政策目标进行关联性分析，可了解政策工具与政策目标的适配程度。根据政策工具与政策目标的关联进行交叉分析，得到政策目标维度工具使用情况二维交叉表（见表2）。表2乡村教师支持政策目标与政策工具关联表政策目标政策工具留住（留得住）培育（有发展）使用（教得好）选拔（下得去）总计符号及劝说型工具15911035能力型工具253382288权威性工具291122264学习型工具891523诱因型工具391432682总计116761585292从以上数据可见，诱因型工具是落实“留住”和“选拔”目标的主要政策工具，其中，指向“留住”目标的诱因型工具就有39次。其次，能力型工具是落实“培育”与“使用”的主要工具。从政策颁布的合理性、迫切性和必要性而言，符合政策工具服务政策目标要求，五类政策工具在设计上兼顾乡村教师队伍发展目标需求，并指向政策发布时期需要解决的主要矛盾。2.政策工具与发文时间关联：阶段性政策工具偏好。根据政策工具与发文时间的关联进行交叉分析，得到发文时间维度政策工具总体使用情况。总的来看，在2006年权威型工具使用的次数最多，其次是诱因型工具；随后在2010年和2014年对于诱因型工具的使用最多；到了2015年-2020年，能力型工具使用次数较多，在2018年能力型工具的使用呈现出一个峰值；在2021年诱因型工具、能力型工具的组合使用相较于其他政策工具的使用次数较多。由此可见，不同时期乡村教师政策工具偏好明显。2006年主要以“自上而下”的权威型工具为主，权威型工具可以高效率低成本实现政策目标，符合乡村教师队伍建设初期需求；2010至2014年间，诱因型政策工具成为主导，这一现象与社会经济快速发展以及政府加大农村现代化建设紧密相关；2015年至今，能力型政策工具成为主导，符合该阶段政府重视教师队伍质量提高的时代背景。近20年的政策变迁可见，我国乡村教师支持政策从命令型向温和型转变，从管理向治理转变，形成了一定的路径依赖性，同时在政策工具配置上容易出现失衡现象。3.政策目标与发文时间关联：政策目标经历“留住选拔培育发展”转变。根据政策目标与发文时间的关联进行分析，得到政策目标与发文时间的关联分析（见图4）。图4政策目标与发文时间的关联分析从政策目标总体来看，如图 4 所示，通过对2006-2022年政策目标中四个维度数量的计数统计来看：“留住”在近12年里占的比例最大，为34；其次是“培育”，占总数的32；接着是“选拔”，占总数的26；“使用”是12年间出现次数最少的，仅出现了10次，占总数的8。教育政策是时代的产物，是政府用以解决主要矛盾的举措。政策工具的选择不仅需要考虑工具政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思83教育学术月刊 2023年第1期本身的特点，还应考虑时代背景和制度环境14。2006年以来，我国乡村教师队伍建设主要经历了“数量稳定”到“专业合格”，再到“高素质发展”三个阶段。2006年-2011年，我国进入全面推进素质教育阶段，基础教师队伍建设定位于“建设一支数量充足、结构合理的高素质教师队伍”，相较而言，这一时期乡村教师队伍建设还在解决“充足”的问题。经历 教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见教育部、财政部、人事部、中央编办关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知国务院办公厅转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知 等系列针对教师补充的政策后，至2011年底两基目标实现，乡村教师队伍建设重点从“数量补充”转向“提升质量”。政策文件提出以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质，同时，将“努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍”作为工作目标。2020年出台 关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见，再一次对农村教师队伍建设的目标进行长远规划，提出“努力造就一支热爱乡村、数量充足、素质优良、充满活力的乡村教师队伍”，完成了农村教师队伍建设目标的有序衔接15。在此过程中，政策主要目标也经历了“留住选拔培育发展”的转变。四、政策工具视角下乡村教师支持政策演变在教育现代化发展过程中，为达成教育治理现代化，提高教育质量，推进教育公平，优化教育结构，乡村教师支持政策会根据政策目标进行调整。这便形成了如前文所述，政策颁布指向时代主要矛盾，政策工具从命令型向温和型转变，以及政策目标经历“留住选拔培育发展”的演变，以政策工具为视角，基于政策特征，对乡村教师政策进行全面的梳理，有利于更好地促进教育现代化。（一）乡村教师支持政策探索初期（2006-2012）党的十六届五中全会提出，建设“社会主义新农村”，大力发展乡村教育是新农村建设的重要举措。在此背景下，2006年至2012年出台了一系列乡村教师支持政策，重点是积极探索建立提高农村教师队伍整体水平的新机制、新办法，解决农村教师队伍建设面临的突出问题，逐步缩小城乡教师队伍差距。先后实施特岗计划、免费师范生计划，提出对于乡村教师的待遇和编制要切实保障等建议。该阶段政策目标重点关注教师“留得住”，对于“下得去”和“有发展”关注较少，仅有一项文件中提到“教得好”。为实现“留得住”目标，实施了“教师配置倾斜”“工资、职称以及津贴补助倾斜”等诱因型工具和权威型工具，系列政策组合拳的实施，阶段性地有效解决了乡村教师数量不足问题。这一时期是乡村教师支持政策探索初期，关于乡村教育的信息是自上而下传递，政策的制定也是以集中决策的形式实现，在政策落实方面遵循“管理”逻辑而非“治理”逻辑，政策目标指向于单一的促使教师投身于乡村教育。该阶段政策的核心在于综合考虑各类工具所带来的收益及其付出的成本大小，实现效益最大化，快速解决乡村教师数量不足的问题。不仅如此，政策也缺乏对乡村教育价值及乡村教师发展价值的关照，教师服务乡村教育的行动动机被忽略化或简单化。乡村教师理性行为越来越呈现形式化和工具化的特质，理性的价值关怀被完全抽离，出现了免费师范生“违约”现象，乡村培养的教师流向城市等情况，这是社会价值观和个体理性选择撕裂的结果。（二）乡村教师支持政策优化初期（2012-2018）2012年，党的十八大提出要“努力办好人民满意的教育”，对于教育公平有了更具体的要求，在教育资源上重点向农村、边缘、贫困、民族地区倾斜，政策对于农村义务教师工资待遇的保障做出明确规定。此后5年，国家先后出台了一系列建设性、指导性和支持性的政策措施。尤其是2015出台的 乡村教师支持计划（2015-2020年），作为我国首部聚焦乡村教师队伍建设的专门性政策，提出发展乡村教育，教师是关键，必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位，明确了提升乡村教师队伍建设质量八大政策举措。该阶段政策持续关注“留得住”目标，诱因型工具依然是落实“留得住”目标的重要手段，在补充渠道、编制配置、待遇体系、发展机会、荣誉制度等方面有具体指标和落实办法，释84放了各地乡村教育改革的活力和积极性，实现了乡村教师支持政策效率的更大化，效率、利益和社会影响力进一步得到彰显。同时，政策关注教师的师德培养和教育环境改善，能力型工具数量大幅度提高，学习型工具和符号及劝说型工具也有零星出现：教师培训、信息技术培养、顶岗置换、校本研修、乡村教师荣誉性制度，凸显了“教得好”和“有发展”目标，初步培育了乡村教师支持政策公益、志愿服务与社会责任的价值。政策的触发并不是单一因素影响下的产物，而是由公共问题的出现、问题被识别并得到关注、政府部门的执政理念所综合作用的结果，经历社会主义新农村建设阶段，乡村教师队伍数量有了较大的提高，与人民对高质量教育日益增长的需求而言，公平和质量成为乡村教育矛盾的主要面。在此背景下，政策一方面需要使用诱因型工具留住乡村教师，另一方面也要以人为本，兼顾乡村教师的专业发展，全面提高教师的素质，提升乡村教育的质量，以达到每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育目标。丰富的政策工具组合激发了地方政府及教师个体的活力，但随着城乡差距的不断扩大，相对滞后的乡村发展环境为乡村教师队伍建设带来了新的挑战，带来了优秀青年人才难留下，难以真正扎根农村教育的新问题。（三）乡村教师支持政策深化改革期（2018-2022）在新时代背景下，2018年全国教育大会上，习近平总书记作出了“优先发展教育事业、加快教育现代化、建设教育强国”的重大部署。对照教育现代化及教育强国标准，我国乡村教师队伍建设主要矛盾已经从总体数量短缺和学历达标，转向结构性缺员、素质能力不高、缺乏活力等矛盾。在此背景下乡村教师支持政策形成了高频发布期，既有符合普遍教师队伍建设特征的 教师教育振兴行动计划(2018-2022 年)，也有针对乡村教师的 银龄讲学计划实施方案关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见，这些政策致力于促进高质量教育追求下的均衡发展，为切实解决结构性失衡和整体素质偏低、职业吸引力不强等问题提供了保障。该阶段政策重点凸显了“有发展”“留得住”“下得去”目标。中国教育现代化2035加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)提出，全面加强新时代教师队伍建设，对教育现代化背景下乡村教师队伍建设提出了新的要求，都特别强调加强师德建设工作。其次，在“有发展”方面针对发展通道相对偏窄的问题，提出了更多具体措施，如鼓励优秀的“特岗教师”攻读教育硕士等。同时，与西方国家多用诱因型工具来稳定乡村教师队伍相比，学习型工具、符号及劝说型工具使用比重逐渐上升是我国乡村教师政策体系的重要特色。为回应新时代教师发展要求，乡村教师队伍支持政策强调乡村教师的师德师风建设，学习型工具比重提高、类型多样。在政策文本中多次提到“四有好老师”标准、“四个引路人”，通过“中华优秀文化涵养师德”“把师德培训放在培训的第一位”等方式助力乡村教师师德养成。从政策工具来看，从诱因型工具的主导转变为多工具全面引导，既重视高效率的解决数量问题，也关注教师作为教育主体，重视发挥乡村教师的主体性、能动性与发展性，强调“人本质上是目的而不是手段”，人是各种努力的终极关怀。2020年 教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见 提出：“实施教育系统 鹊桥工程 解决两地分居问题”“关心乡村青年教师婚恋问题帮助乡村教师幸福成家、美满生活”，鼓励广大群众参与乡村教师队伍建设，用实际行动营造关心乡村教师发展，且充满人文关怀的社会氛围，留住优秀的年轻教师。近年来，随着城镇化步伐的进一步加快，乡村教师留在基层任教的外部环境不断改善。相较薪资待遇、工作条件，新一代教师面临更多的是教育理念的冲突、管理模式的滞后、部分家长对学校教育的不配合等新问题。同时，乡村教师不仅仅是理性人，更是社会人。在社会中，人和人是通过千丝万缕的纽带紧密连接，不断地进行社会交流与互动。但是随着“学在城市，教在农村，住在城镇，工作在农村”的老师越来越多，他们就像跨在门槛上的人，既融不进城市生活也难以融入农村文化，容易成为文化空心人。如何在城乡一体化背景下，发政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思85教育学术月刊 2023年第1期挥乡村教师文化优势，成为文化的“摆渡人”，需要在政策工具组合和实施路径上深入改革。五、乡村教师支持政策优化建议乡村振兴战略充分体现了现代化进程中，既重视效率，优先发展农村农业、补齐乡村发展的短板，又坚持公平发展，发挥农村独特价值与功能、实现城乡融合发展的特点。在此背景下，乡村教师支持政策如何实现政策工具动态平衡，需要我们进一步优化乡村教师政策体系。（一）融入乡村振兴，扎牢“公平”价值中国式现代化以生产资料社会主义公有制为基础，是以人民为中心的现代化，是不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，坚定不移推进全体人民共同富裕的社会主义现代化16。党中央在当前提出扎实推进共同富裕，旨在强调在现代化国家建设新征程中更加注重发展成果，更多更公平地惠及大多数人，强调全人类的终极关怀。公平如同正义一样，是人类文明和社会进步追求的首要价值、最高理想和永恒目标17。习总书记指出：教育公平是社会公平的重要基础，教育的质量关乎教育公平的实现。中国教育最大的分母在农村，最薄弱的环节也在农村，农村师生是否享受教育公平决定了我国教育公平的程度。在“公平”价值的指导下，首先，要关注城乡教师的差异，真正形成教育部八部门联合印发的 新时代基础教育强师计划 所提“学校越边远、条件越艰苦、从教时间越长、教师待遇越高”的格局。其次，关注地方政策差异，地方政策是对中央政策内容的延续和执行，但各省经济发展水平，地域环境差异明显，加剧了政策子系统的复杂性，从政策视角应完善中央政策文本的顶层设计，同时兼顾地方政策执行中的差异性和自主空间。最后，将教师支持政策融入到乡村振兴战略中，从价值立场、待遇立场、文化立场、专业立场全面推动教师所处公平教育空间的打造。（二）动态协调政策工具配置，彰显政策韧性通过前文政策文本分析可见，不同类型政策工具与政策目标存在着内在的、有规律性的非线性联系。政策工具结构复杂性强，在应对不同具体情况时，政策主体会根据事态的发展变化而对政策工具发挥作用的功能和结构进行调整，这对于政策工具本身提出了较高的要求，即政策工具需要与复杂多变的政策目标相适应，实现动态协调政策工具配置。首先，政策制定者要明晰不同时期乡村教师面临的主要矛盾，把握矛盾的主要方面，不断调整政策工具的选择组合，考虑政策工具之间的“互补性”，避免工具使用“冗余”“对立”，削弱政策的实施效果18，有针对性地从“工具箱”中选择适切的工具。其次，在调整过程中丰富“工具箱”，根据现代化进程，既从上向下进行政策的颁布，也从下向上，在充分调研的基础上，更新政策“工具箱”。再次，在政策工具的使用过程中出现目标与工具偏好冲突之时，能够通过优化政策工具结构，及时调整政策工具的使用顺序和强度，维持工具结构中理性逻辑的稳定性，运用政策张力，为政策理性动态平衡打下良好的工具结构基础。最后，要警惕工具使用中的“路径依赖”，政策工具对于政策目标的实现具有强有力的促进作用，多个政策工具可以指向同一政策目标，一种政策工具也可指向多个政策目标。但通过梳理不同阶段的政策工具使用情况，不难发现，工具的使用较为单一，且一段时间内同一工具使用偏好明显，这种“路径依赖”现象不利于全方面多角度建立完善的政策体系。（三）建立现代化协同机制，落实齐抓共管传统“自上而下”的政府治理体系中，中央政府掌握着政策的制定权，地方政府是中央政府的代理人，中央政府通过财政分权和行政分权对地方政府向下授权，政策的民间主体主动性很难激发。在当前国家治理体系现代化的背景下，多层次、多领域、多主体的共责共担的复合治理机制为政策落实提供了有力保障19。政策不再是独立主体，而是实现了多方主体共同参与、上下联动的关系。同时，乡村教师支持政策涉及到教育、财政、住房、编制等方面，应建设多部门协同、多主体参与的现代化协同机制。首先，乡村教师支持政策需要多部门全方面协同。已有的数据证明，参与乡村教师支持政策制定的部门逐年增加，但在具体的政策落实，监督管理86方面，仍存在“想管的没权，有权的不想管”问题，有齐抓而无共管的现象。教育部部长怀进鹏指出：“要跳出教育看教育”。教师幸福感的增强、乡村教育事业的发展、政府公信力的提升不能只停留在教育内部思考，要立足全局，建立健全监督机制，呼吁更多职能部门参与政策的制定、颁布、执行与监督，全面加强财政、审计监督和教育内部审计监督，开展跨部门联合抽查，确保乡村教育专项资金的使用，保障乡村教育政策落实落地落细。同时，要注重原则性和灵活性统一，既要与中央政策精神保持高度一致，又要在落实过程中发挥地方与中央部门的联动关系，创造性地运用政策工具，解决实际问题。（四）以人为本，为教师增权赋能目前我国乡村教师政策体现更多的是一种“输血型”政策，或称为“补偿性”政策导向，解决的仅是面上的问题，容易滋生乡村教师“等、靠、要”的惰性思想20。要转化“输血型”政策，就需要造就具有自主造血功能的教师队伍，需要充分考虑乡村教育场域，发挥教师自主性，实现教师的个人价值。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 关于加强和改进乡村治理的指导意见 指出：实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。其中就提出在组织实施上，各级党委和政府要加强乡村治理人才队伍建设，要聚合各类人才资源在乡村治理中发挥积极作用，推进乡村治理体系和治理能力现代化。乡村教师不仅是乡村教育的主体，也是乡村治理的参与者，在推进教育助力乡村振兴、乡村振兴服务教育振兴的良性循环中发挥着关键作用。一方面，政府在设计使用激励型工具稳定教师队伍时，不应仅把乡村教师看作“理性经济人”，还应把教师视为有专业发展需求的人，给予物质奖励和荣誉表彰的同时给予专业发展和人文关怀。另一方面，要增强乡村教师的主体性，确立新时代乡村教师新乡贤的地位。改革“官本位”的治理方式，杜绝管理中出现“管事不管人”的现象，推动多主体参与到乡村治理和教师队伍建设政策制定过程中，激发乡村教师参与乡村治理的积极性和主动性，使其获得乡土社会中的实质自由，担负起为乡村培养人才的责任，成为传承传播中外、城乡文化的“摆渡人”。（五）完善科学评价体系，健全评估反馈机制随着乡村教师支持政策的不断推进，各级政府已有基本的评价体系，包括详细的落实办法、落实情况专项督导方案及自查数据，但受制于结构化与非结构化数据并存，且区域间缺乏对接，使得数据处理工作量和难度较大，“数据孤岛”现象明显，信息反馈渠道单一、单项，数据容易以偏概全。为实现全面、及时的评价反馈机制，政府可依托大数据智能技术，建立具备数据整合、关键信息提取、规律挖掘等功能的“乡村教师支持政策及教师发展系统”，切实落实“县管校聘”等相关的政策。同时，在已有大数据平台基础上，建立包含乡村教师队伍建设智能分析和反馈功能的“乡村教育支持政策反馈系统”，将学生、家长、教师纳入反馈体系，实时了解政策与乡村教育发展现实需求之间的契合情况，为及时调整和完善政策提供依据。在政策工具视角下，乡村教师支持政策近二十年，经历了三个发展阶段，我国探索了一条富有中国特色的乡村教师队伍建设之路，它充分体现了“以人民为中心”“办人民满意的教育”“让每个孩子都享有公平教育”的价值追求。进入“十四五”时期，在全面振兴乡村的战略布局下，面对仍然存在的经济发展中的公平与效率失衡，城乡、区域教育资源的不均衡、不充分，政策权责边界不清，政策空转等问题，需要继续从政策工具、目标、时间的关联思路出发，推进乡村教育政策现代化发展。参考文献120赵垣可,刘善槐.新中国70年农村教师政策的演变与审思基于1949-2019年农村教师政策文本的分析J.西南大学学报：社会科学版,2019,45(5):10-22.2何茜,顾静.建党百年乡村教师队伍政策演进的逻辑与启示J.教育研究,2022,43(2):13.3石娟.新世纪以来我国乡村教师政策的审思J教师教育学报,2022，(2):39-45.4付卫东,刘源.农村教师招募与保留政策的国际比较及启示以美国,澳大利亚和印度为例J.教师教育论坛,2019，(3):8.5孔令帅,王楠楠.多方协作:美国乡村教师培训的经验与启示J.教师教育研究,2022，(1):7.6李玲，李伟.乡村教师队伍建设政策协同性评价研究J.南京师大学报：社会科学版,2020，(1):12.7王爽,刘善槐.乡村教师生活补助政策评估与优化基政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思87教育学术月刊 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