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政府间规范秩序:一个扩展的政策过程理论陈玲孙晋*【摘要】论文通过分析碳排放权交易计划政策过程中的国际、国内和地方政府互动，提出了政府间规范秩序(Trans-governmental Normative Orders，TNO)理论和共识治理模型。TNO 理论揭示了全球治理背景下中国政策过程的新特征，即将政策目标背后的价值理念和规范作为共识目标，将复合治理机制作为共识机制，将多重规范性秩序作为共识体系。基于对地方和全国两级碳市场试点计划的详细考察，论文总结了共识治理模型三个层面的演进与发展:(1)共识目标从国内改革攻坚演进为统筹全球治理和本国治理秩序;(2)在共识机制层面发展出动员 赋权、试验 反馈、推广 扩散等多类型的政策创新机制;(3)在共识体系层面，以制度建设规范来兼容政策方案多样性、以国家治理规范来调适政策目标多元性、以社会治理规范来消纳政策风险不确定性，最终推动形成国际国内间、央地政府间以及政府与市场间的规范性秩序体系。【关键词】政策过程共识决策中央与地方关系政府间规范秩序【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674 2486(2023)01 0144 17一、问题的提出改革开放以来，对中央与地方关系及与之相伴的政府与市场关系的持续深化改革，始终是中国经济发展的重要命题(朱旭峰、吴冠生，2018)。改革者通过对央地两级政府主体与国有非国有两类市场主体的改革，构建了具有全球竞争力的开放型经济体系，形成中央深化改革与地方政策创新双轮驱动的新局面。441公共行政评论20231*陈玲，清华大学公共管理学院副教授、清华大学产业发展与环境治理研究中心主任、博士生导师;孙晋，香港中文大学社会学系助理教授。感谢匿名评审专家和编辑部对本文提供的帮助。基金项目:国家社会科学基金重大项目“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制优势的实现机制研究”(20ZDA042)，清华大学文科建设“双高”计划项目“中国特色公共政策基本理论”(2021TSG08101)。中国改革开放的丰富实践与独特魅力引发了国内外经济学、政治学、公共管理学、社会学等不同学科的广泛讨论。其中，有代表性的一类观点是“自下而上”的分析范式，其理论的出发点是地方政府主体和市场经济主体。从这两类地方主体的自主性和能动性出发，这类理论提出了财政联邦制(Qian Weingast，1996)、地方分权(Cai Treisman，2006)、地 方 试 点(Heilmann，2008)和地方试验主义(Zhu Zhao，2021)等学术假说。这类学术假说与中国在 1980 年代以来从农村到城市的承包制改革高度相关，继承和发展了现代经济学理论(钱颖一，2017)，特别是发展经济学和比较经济学的经济增长理论、机制设计理论和激励理论(肖瑞等，2007)。即便在承包制改革浪潮后，依旧在社会保障、医疗保险、环境治理等重点改革攻坚领域以地方试点改革的经验范式呈现，体现了中国体制转型与改革的韧性，从而延续了这类学术观点从经济学进入公共管理和公共政策学的学术讨论。另一类有代表性的观点是“自上而下”的分析范式，其理论出发点是中央政府主体及其对地方政府和市场经济主体的体制化动员和机制性激励能力。从中国体制自上而下的社会组织动员与官员铨选考核出发，这类理论受益于韦伯官僚体系论(Shih，Adolph Liu，2012)、威权政治论及精英官僚、派系官僚等政治学学术假说，回避了历史学(Chen Zelin，2015)、社会学(Chu，1962)和法学(Zhang，2019)对中国行政体制与法律体系儒学化传统(Chu，1979)的研究路径，故而得出晋升锦标赛(Li Zhou，2004)、地方分权的威权体制(Xu，2011)等观察。这类学术假说与 1990 年代以来财权事权监管权人事权和立法权等方面的改革相关，其核心主张是认为鼓励地方经济发展、激发市场主体面向全球经济竞争活力、从事经济体制改革等积极行为会在上级主持的铨选考核中获得肯定、激励或回报。这两类学术理论假说的共同之处是设若中国中央或地方行政体制与法律体系的特殊性或非中性，由经济学的理性人假设或政治学的韦伯理性假设出发，设若两类政府或官员主体需要充分激励才能调动能动性与积极性，进而构建了中央或地方政府主体政策行为与经济发展之间的逻辑关系。与前述两类学术理论不同，政策过程论(Sabatier Weible，2014)、政府间关系论(景跃进，2015，2022)或跨国法律秩序论(Halliday Shaffer，2015)强调的视角是“上下互动”或“内外互动”的过程分析范式。政策过程论着眼于中央政府政策过程的共识决策模式(陈玲、赵静、薛澜，2010)、地方政府政策行为过程的角色原型(赵静、陈玲、薛澜，2013)和专家群体作为政策顾问参与经济体制和公共政策改革过程的社会行为模式(薛澜、朱旭峰，2009)。政府间关系论的出发点是公共政策制定(朱旭峰、赵慧，2016)、政策创新(朱541政府间规范秩序:一个扩展的政策过程理论旭峰、张友浪，2015)与政策扩散(Berry Berry，2014)的过程。跨国法律秩序论着眼于国际组织、区域联盟等全球机制，以及全球标准、全球规范等全球软法，考察国际社会中政府间和各国政府、跨国公司与国际组织等主体之间推动全球公共政策形成、政策创新与扩散的过程(Kingsbury，Krisch Stewart，2005)。总体而言，以上三类学说提供了理解中国改革发展和央地关系的不同视角，提出了丰富的理论创见。然而，随着经济全球化的加深和第四次工业革命的冲击，各国的国内市场、国内政策更加深刻地受到全球市场和国际治理的影响;不仅如此，一些全球尺度的公共政策问题如气候变化、数字治理等也需要各国决策者进行共同的、协调的努力。如何从全球尺度理解中国改革发展和央地关系，如何将多元治理主体和复杂治理机制纳入分析框架，这就是本文提出的研究问题。为了回答上述问题，就需要对现有理论进行“升级”。本文试图做这样一个理论尝试。本文选择碳排放权交易市场建设为理论构建的案例素材。应对气候变化的战略和政策制定既是一项全球议程，也是我国中央和地方政府互动的重要领域。近年来，以习近平总书记在 2020 年第七十五届联合国大会上的庄严承诺为标志，中央和地方各级政府积极推动“碳达峰、碳中和”的政策创新和治理变革。全球规范秩序转化为国家战略目标，继而国家战略目标激励地方政策创新，构成了国际国内秩序规范和中国政策过程创新的新范式。本文通过对碳排放权交易市场中央和地方两个层面政策创新的实证分析，对新时代全球治理、中央与地方关系和共识决策进行了理论探讨，提出一个扩展的政策过程理论，即政府间规范秩序理论。二、概念框架与研究设计(一)从政策过程理论到政府间规范秩序理论政策过程理论从 1950 年代开始发展，经过半个世纪的努力，已经形成三代政策过程理论(王亚华、陈相凝，2020)。第二代政策过程理论关注立法机关、官僚层级和游说集团，在中国本土化的过程中较多地受到碎片化威权理论的掣肘。第三代政策过程理论吸收了政治学、社会学等基础理论创新，关注多元主体的治理理论。如制度分析框架受益于新制度主义、集体行动、社会运动和历史社会学的启发，生态博弈框架吸收了生态社会学理论，而居于核心地位的政策创新扩散理论离不开政治学、社会学扩散理论的发展。在这一背景下，中国政策过程理论学者将目光投向治理理论，通过融合前沿治理理论，推动政策过641公共行政评论20231程理论创新。与此同时，政府间关系论(景跃 进，2015，2022)、跨 国 间 法 律 秩 序 论(Halliday Shaffer，2015)“超越和重构民主威权二分法”(景跃进，2022)，将“概念诸要素之间的关系”(景跃进，2022)建构在国内外政府主体、上下级政府主体及政府主体及其他利益相关方之间，观察这些主体之间参与政策过程的政治秩序、法律秩序和社会秩序。该三类秩序称之为规范秩序。本文正是在政策过程论、政府间关系论和跨国间法律秩序论的基础上，提出政府间规范秩序理论这一扩展的中国政策过程理论。政府间规范秩序(Trans-governmental Normative Orders，TNO)是指国内外政府之间、上下级政府之间以及政府主体与利益相关方主体之间，在承认多元目标、利益差异和价值分歧的基础上，构建共同认可的、相互协调的规范性秩序，形成多种复合治理机制共存的治理体系。基于一系列政府间规范性秩序所建构出来的政策过程、治理机制及其演变过程，即为政府间规范秩序理论研究的核心内容。与政策过程理论相比，政府间规范秩序理论有如下三个区别:(1)兼容多元目标。政策过程理论通常针对特定政策问题或议题，有较为明确的、在较长时期内相对稳定的政策目标;而政府间规范秩序理论则兼容多元目标，求同存异，将凝练政策目标背后的价值理论和规范作为重要的共识基础。(2)政策过程理论关注不同的政策选项如何通过竞争、收敛并形成最终方案的过程，在该过程中，决策权力是集中的，决策方案通常是唯一的;而政府间规范秩序理论则关注多个政策团体、政策方案或治理机制并存的复杂治理机制，权力是分散且有区别的，治理机制亦是多样化且动态演进的，政策结果也具有不确定性。(3)政策过程理论遵循阶段论或类型论的分析范式，将议程设置、方案形成、决策和反馈、创新和扩散作为研究的细分领域进行动力学研究，或从能力、激励、偏好、信念等角度对政策主体或议题进行类型学研究;而政府间规范秩序理论则关注形成上述政策过程的阶段动力或类型特征的底层规范和秩序，研究上述规范如何形成、如何影响和约束政策过程的阶段动力和类型特征。因此，这一理论对“超越和重构民主威权二分法”(景跃进，2022)的贡献之一是扬弃了西方传统政策过程论基于“政策立法 政策行政 政策司法”三权分立的架构，而具体观察到了中国政策过程形成中的制度逻辑，即中国议事民主的代议制过程发生在各级政府主体及其各自利益相关方之间，并且延伸到中国参与和领导全球治理、缔造人类命运共同体的国际实践。从政策过程理论到政府间规范秩序理论，理论空间变得“豁然开朗”:一方面，研究者得以将跨政体的政策主体、复杂并存的治理机制等新要素纳入政策741政府间规范秩序:一个扩展的政策过程理论过程分析的范式，为日渐走入“精细化、微雕式”境地的公共政策过程理论带来了全新的视角和贡献;另一方面，从公共政策角度审视全球治理中出现的新模式新问题，能够突破传统国际关系视角的权力僵局，提出更为务实和创新的治理之道。当前，我国面向国际社会倡导“人类命运共同体”理念，承担“负责任大国”责任，政府间规范秩序理论能够为此提供来自中国本土的理论基础，在包容互谅、求同存异的基础上进行更好的全球治理、推进协调的国内改革。(二)从共识决策模型到共识治理模型根据埃里诺奥斯特罗姆(2004)对理论和模型的界定，理论特指各个变量之间逻辑关系的推理或命题，模型是对一组有限的参数和变量做出相对精确的假设，把变量安排在特定的环境中，考察其结果，从而对理论进行验证。同一个理论，由于其变量选择和参数设定的差异，可以发展出不同的模型。政策过程理论中有很多决策模型，本文是在其中一个有代表性的共识决策模型(陈玲，赵静，薛澜，2010;陈玲，2011)的基础上加以发展。中国政策过程理论中的共识决策模型，将中国经济体制改革和政府间互动关系抽象为共识目标、共识机制和共识体系之间上下互动的过程，其中共识目标、共识机制和共识体系分别对应着决策层、酝酿层和影响层的行动主体(如图 1 所示)。图 1中国政策过程理论中的共识决策模型资料来源:作者自制。而在政府间规范秩序理论中，共识决策模型扩展为共识治理模型。从“决策”到“治理”，模型在共识目标、共识机制和共识体系三个层面的行为主体都有所扩展，并且纳入了国际国内多主体的治理机制，进而形成专家与智库、政府与公共部门、经济与社会等三个场域，分别致力于建构制度建设规范、国家治理规范和社会治理规范(如图 2 所示)。这一系列规范体系的总和，即为政府841公共行政评论20231间规范秩序。不同场域中的多元行为主体建构规范体系，并就该规范体系寻求共识、构建复合治理机制的过程，即为共识治理模型。图 2政府间规范秩序理论中的共识治理模型资料来源:作者自制。与共识决策模型相比，共识治理模型的三个层次具有如下新的内涵。第一，共识目标从国内改革攻坚演进为统筹全球治理和本国治理。该过程发生在中央政府与国际组织之间:一方面，中央政府通过与本国政府部门、核心智库和行业主体的纵向互动过程，形成本国的国家治理共识目标;另一方面，国际组织与各国中央政府、全球专家和国际智库，以及跨国企业和国际协会等的横向互动过程，形成全球治理共识目标。中央政府既要对国内治理共识目标负责，又要兼顾全球层面上的治理目标，因而需要在国际、国内目标层面上进行协同和筹划。政策过程理论曾以医改为例阐述共识决策模型(陈玲，赵静，薛澜，2010)，当时中国医改在政策目标共识上以本国治理为主，既不从属于或受制于全球治理目标，也不需要考虑中国方案与全球目标的协同性。随着中国经济的持续高速成长和中国政策的全球影响力不断扩大，中国的政策过程开始获得国际层面的广泛关注，而诸如可持续发展目标等全球治理目标也开始高度依赖中国政府、智库和市场主体的参与。由此，中国政策目标共识过程发生变化，以本国为主的共识目标迈向兼顾国内外治理的新共识目标。第二，共识机制在政策酝酿和部门协调的基础上发展出动员赋权、试验反馈、推广扩散等政策创新机制。以集成电路产业政策制定过程为例(陈玲，2011)，会议、圈阅、领导小组、部际协调、动员模式等集中体现了共识决策的达成机制。而政策创新机制带来多种共识方案并存的治理局面，创新机制也不941政府间规范秩序:一个扩展的政策过程理论一而足，例如动员型政策创新(Hall Wayman，1990)、试验型政策创新(石晋昕、杨 宏 山，2019)、赋 权 型 政 策 创 新(Fung，2004)、扩 散 型 政 策 创 新(Walker，1969)、学习型政策创新(Fung Wright，2001)等。这一过程发生在中央部委与地方政府之间的纵向互动中，并且调动了公共智库、资深专家、领先企业等主体的积极参与，激发公共政策问题解决方案的有效创新(朱旭峰，2015)。第三，共识体系从平衡各地方、部门、智库和利益相关者的政策结果，转变为建构一整套协同制度建设、国家治理和社会治理的规范性秩序体系。具体而言，通过制度建设方面的规范性秩序，来兼容政策方案的多样性;通过国家治理方面的规范性秩序，来调适政策目标的多元性;通过社会治理方面的规范性秩序，来消纳政策结果对市场产生的不确定性。政策过程的理论视角(如图 2纵轴所示)转化为政府间规范性秩序的理论视角(如图 2 横轴所示)，有助于我们寻找 政 策 问 题 和 方 案 的 多 重 最 优 解，即 复 合 治 理 机 制(regime complex)(austiala Victor，2004)。规范性秩序体系的建立意味着更高的制度化水平，从而确保具有广泛公共利益的良策善政尽量少受到部门利益、行为因素或市场外部性影响，得到各类政府主体和市场主体的积极响应和认真执行。(三)案例选择和资料来源本研究以中国碳交易市场建立过程作为理论阐述的实证材料。作为世界第一大碳排放来源国，中国的碳减排与应对气候变化的全球治理过程密切相关，同时国内层面上也经历了地方和中央的两级试点互动过程。第一级是地方试点过程。国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要确定了逐步建立全国性的碳排放权交易市场、控制温室气体排放的国家战略方向。国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)在 2011 年批准了北京、上海、天津、重庆、深圳、广东及湖北等 7 个省市探索碳排放权交易地方试点工作。20132014 年间，深圳等地陆续启动地方碳市场。2016 年，福建成为第 8个试点地区(各地试点方案见表 1)。表 1全国及地方碳排放配额交易试点计划方案区域工业/非工业配额分配机制惩罚监督机制政府调控机制深圳4/2免费/标杆/历史/拍卖3 倍/补缴储备配额/干预交易北京4/3免费/标杆/历史/强度/拍卖5 倍/影响补贴储备配额/干预交易上海10/8免费/标杆/历史/强度/拍卖微罚/影响补贴储备配额/交易限制广东5/1(航空)免费/标杆/历史/强度/拍卖微罚/核减/补贴储备配额/交易限制051公共行政评论20231区域工业/非工业配额分配机制惩罚监督机制政府调控机制天津8/1(航空)免费/标杆/历史/强度/拍卖扣除 2 倍/补贴干预交易湖北重庆福建15/0免费/标杆/历史/强度1 3 倍/双倍扣除储备配额/干预交易7/08/1(航空)免费/历史免费/标杆/历史/拍卖3 倍双倍扣除/微罚交易限制储备配额/干预价格全国1/0免费/历史强度微罚/核减下年不再参与地方试点注:全国首个试点行业为电力。深圳工业覆盖电力、燃气、供水和制造业，北京覆盖电力、热力、水泥、石化和其他工业，8 个地方试点覆盖行业大体均包括电力、钢铁、石化、水泥。资料来源:作者综合各试点方案自制。第二级是全国试点过程。在地方试点的基础上，以 2017 年 12 月国家发改委颁布 全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)为标志，中央开始着手进行全国性碳排放权交易市场试点计划的顶层设计。经过 4 年的反复讨论、修改和酝酿，全国碳排放权交易市场试点计划在 2021 年形成体系性方案。2021 年7 月 16 日，全国碳排放权交易市场正式开始上线交易，试点只覆盖电力这一个行业。本文的实证研究数据部分得到了相关部委和地方单位的支持。同时，为了解中央和地方两级试点工作的经验和问题，作者还访谈了能源、电力、民航等领域的专家和国内外行业分析师。本文采取案例深描和比较的研究方法，通过分析 9 组试点样本数据和方案，总结碳市场的建设经验和实证发现，以此来检验理论假说。三、案例分析本节在政府间规范秩序理论视角下，分析全球气候治理和我国碳交易市场在共识目标、共识机制和共识体系三个层面的演进与发展。(一)共识目标:统筹全球治理和本国治理目标首先，通过碳交易市场来应对全球气候变化问题，是一个逐渐浮现的全球共识。针对 全 球 变 暖 的 问 题，国 际 社 会 达 成 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约(1992 年)、京都议定书(1997 年)、巴黎协定(2015 年)等一系列治理协议。欧盟率先借鉴大气排污权交易制度设立了碳排放权交易体系，以履行碳151政府间规范秩序:一个扩展的政策过程理论(续上表)减排承诺。欧盟分四个阶段来探索建立欧盟碳排放交易计划。总体来看，欧盟碳排放交易的市 场 设 计 一 直 采 取 追 求 共 识 最 大 化 的 政 策 过 程。其 一，试 点 阶 段(20052007 年)采用共识最大、反对最小的祖父法方案。祖父法是指各市场主体以其历史最高排放水平为基准计算其可以免费获得的配额总量。其突出优点是最大程度上削弱了成员国政府和排放企业抵制碳交易计划的意愿，同时也刺激了市场主体出售配额的积极性。其二，通过共识过程形成对试点政策缺陷的共同判断和修正。为了解决碳价低迷的问题，欧盟在第二阶段(20082012年)形成了两个共识:一是调整配额分配机制，将原来的 100%免费分配调整为90%继续免费分配和 10%通过拍卖进行分配;二是将配额计算基础从祖父法调整为祖父法加标杆法，其中标杆法的意思是对标行业内标杆企业的碳排放标准发放配额，从而避免免费配额的过多发放，并激励企业向标杆企业看齐，引进节能环保技术，提高能源利用效率。其三，通过共识形成欧盟内外统一的碳减排落实节奏安排。在前两个阶段先让各主体逐步适应政策框架，第三阶段(20132020 年)和第四阶段(20212030 年)才真正落实碳减排:先启动对欧盟碳排放配额总量的控制，将欧盟碳排放配额总量从 20 亿吨/年削减到 16 亿吨/年，第三阶段和第四阶段按照每年削减 1.74%和 2.20%配额的速度进行退坡，再继续调整配额分配机制，将免费分配和拍卖分配的比重各自调整为 43%和 57%(European Union，2021)。经过十余年努力，欧盟碳排放配额的交易价格逐年上升，最终成为一个让排放主体必须在乎碳排放成本的全球标杆。此后，碳排放配额交易机制成为欧盟应对气候变化的核心举措，并逐渐形成国际共识。多个国家和地区借鉴欧盟的做法，纷纷建立碳排放权交易体系(张希良等，2021)。其次，全球治理的共识目标也需要中国的参与。在 2011 年德班会议和 2012年多哈会议上，各缔约方通过艰苦谈判，同意开始履行 京都议定书第二期承诺。不过，美国始终没有真正履行议定书的减排义务，2011 年，加拿大步美国后尘退出议定书。随后，俄罗斯、新西兰和日本等国相继声明不再履行第二承诺期的减排义务。在 京都议定书第二阶段面临重大挫败的情况下，欧盟寻求与中国达成战略共识，完成 巴黎协定谈判，最终达成第二份有法律约束力的气候协议。碳中和、碳达峰目标成为全球和中国的政策目标共识(张希良等，2022)。最后，在上述背景下，中国的气候变化政策目标出现了重要转折。在早期，我国主要通过“节能降耗”来应对气候问题，最大限度争取发展空间。由于中国积极参与巴黎会议等全球治理多边机制，以及中欧中美领导人峰会等双边机251公共行政评论20231制，努力形成全球和中国在政策目标上的共识，中国最终将“碳中和、碳达峰”目标纳入本国生态文明建设顶层设计。以习近平在联合国大会上宣布“碳达峰、碳中和”目标为标志，中国决策层在如何平衡经济发展任务和碳减排生态任务两个目标上已经形成了重要决策共识。总而言之，以上全球气候治理的共识目标与国内政策目标协同发展和演进的过程，较好地诠释了政府间规范秩序理论的第一个层面，即共识目标层面。(二)共识机制:达成复合治理体系的政策创新1在“领导 协调”基础上进行“动员 赋权”型政策创新“领导 协调”是共识决策模型的经典模式。在应对气候变化和碳排放领域，由于“工作覆盖面广、涉及领域众多”(中华人民共和国国务院新闻办，2021)，领导协调机制一直是达成共识的重要机制。例如，1990 年，国务院环境保护委员会下设的国家气候变化协调小组，组长为国务委员，协调小组办公室设在国家气象局;1998 年设立的国家气候变化对策协调小组，组长由国家发展计划委员会主任担任;2007 年成立的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，也称为国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组，由总理任组长，办公室设在国家发改委;2017 年，为加强协调、形成合力，中国成立由总理任组长，30 个相关部委为成员的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，各省均成立了省级应对气候变化及节能减排工作领导小组;2021 年，国家碳达峰、碳中和工作领导小组召开第一次全体会议，随后各省各部委均成立碳达峰、碳中和工作领导小组。“动员 赋权”型政策创新则是共识治理模型中的共识机制。共识治理涉及多元的治理主体，且需要给多元主体以广泛的赋权。首先是多元的社会动员。在碳交易地方试点阶段，深圳和湖北通过动员达成共识的做法具有代表性。深圳是第一个启动试点的地区，为此动员了 635 家工业企业和 197 栋大型公共建筑开展碳排放权交易试点计划。深圳还率先实现向境外投资者开放，并率先达成首例跨境碳金融创新交易，协同人民银行推动我国首个地方绿色金融立法、建立绿色信贷专项统计制度、开展绿色信贷业绩评价、建立绿色金融标准体系。湖北是中西部首个碳交易试点地区，也承担了中部地区唯一的试点工作。由于广泛动员社会参与，湖北碳市场交易规模、连续性、引进社会资金量、纳入企业参与度等指标均居全国首位，总交易量占全国五成左右。湖北还动员中国领先的金融交易系统开发商恒生电子，共同开发设计碳排放权注册登记系统和交易系统，随后动员各类市场主体积极参与和完善该系统，奠定了日后全国碳排放市场注册登记运营中心在武汉的格局地位。351政府间规范秩序:一个扩展的政策过程理论其次是广泛的赋权。各地试点的碳交易方案由分散到统一，体现了赋权型政策创新的共识形成过程。例如，中央并没有规定碳交易试点的温室气体种类，而是放手赋权给地方试点探索。重庆试点方案覆盖了 京都议定书全部六种温室气体，但是其余各试点方案只包括了二氧化碳。最终全国试点先以共识性最高的二氧化碳先行先试。碳交易试点覆盖行业也是类似，表 1 中的 8 个地方试点方案显示，各地均覆盖了 4 个以上的工业行业，并结合本地情况试点覆盖了部分服务业。在试点过程中，各地形成了类似欧盟的行业覆盖共识:一是先覆盖易于率先达到可监测、可报告、可核查(MV)规范标准的电力行业;二是逐步覆盖钢铁、石化化工、水泥和冶金行业等重要碳排放来源，这样才能将覆盖排放比例提高到 40%70%。最终全国试点从共识性最高的电力行业开始。2在“试点 调研”基础上完善“试验 反馈”型政策创新试点和调研是共识决策模型的重要基础。试点和调研既构成了重大决策会议前准备书面材料的一部分，也构成了在决策会议上相关部门提议政策方案建议的论证基础(胡乔木，2012)。与传统试点机制不同，碳交易机制试验的目标不是为重大决策会议准备，而是通过试验为决策层反馈政策创新复合型方案。二者达成共识机制的层级不同，传统试点机制在基层调研基础上通过上级会议达成决策共识，其能动性和积极性在上，而创新试验机制是在地方或行业持续试验和反馈中达成共识，其自主性和积极性在下。碳交易机制地方试验起步于深圳、北京、上海、广东和天津，在地方或行业持续试验中达成共识，随后将这些成套共识方案集中反馈给决策层。以配额分配机制的共识形成过程为例，湖北在最初印发的 湖北省 2020 年度碳排放权配额分配方案中试点配额免费分配，不同行业根据各自碳排放数据基础采用标杆法、历史强度法或历史法中的一种方法进行配额分配。原则上，水泥采用标杆法，热力、造纸、玻璃及其他建材、供水、设备制造采用历史强度法，其余行业采用历史法。调研显示，湖北以及与同一批试点的重庆，在制度设计上是根据地方陆续试点中与早期第一批 5 个城市的方案达成的地方性共识，形成自己的试点方案。随后，这些地方性共识作为一个整体集中反馈给中央部委，用于后者设计制定全国性碳交易市场方案和配套政策。与此同时，除了地方的横向试验，在行业条线维度也推进了相关试验，并在行业持续试验中达成共识。如各地先后在能源、工业、建筑、交通等领域开展绿色低碳相关试验示范，形成了全方位多层次的低碳试验体系。统计来看，累计有 10 个省(市)和 77 个城市参与低碳试验工作，在组织领导、配套政策、市场机制、统计体系、评价考核、协同示范和合作交流等方面探索低碳经济模式和政策创新，形成了一整套行业性共识。基于地方性和行业性共识方案的集中反馈，全国碳市场方案按451公共行政评论20231照历史强度测算和分配碳排放额度从电力行业开始展开。3在“会议 圈阅”等基础上孕育“推广 扩散”型政策创新会议和圈阅制度是共识决策模型的典型做法。除了以决策性会议推动达成共识，许多会议也担负着推广、扩散改革经验的任务。然而更多的政策创新并不需要高层会议或圈阅机制，就由于其自身优越性而得以在地方政府间形成扩散，从而形成地方政府间对具体政策问题的共识。从这个意义上来说，推广扩散政策创新这一新共识机制是会议 圈阅共识机制的延伸，区别在于达成共识机制的方式和范围不同。传统机制在调研材料或方案建议基础上通过上级见面会议或书面圈阅方式达成决策共识，其达成决策共识的范围是相对封闭的有资格圈阅材料或出席会议的决策层群体，而创新机制是在地方政策创新基础上地方之间和地方政府与市场主体之间形成推广 扩散型政策创新的新共识机制，其达成决策共识的范围是相对开放的利益相关者，由地方政府和市场主体共同参与政策创新。在碳交易地方试点计划中，不同地方在市场调控机制和碳价格发现机制上相互模仿借鉴，形成扩散型政策创新。在早期试点中，一些地方规定了政府可回购配额的比例上限，还有一些地方设计明确了当碳价出现何种波动时政府可以干预市场。在早期的 5 个地方试点中，典型的机制设计安排是地方政府提前储备配额并视情况进行拍卖。但是在政策试点实践过程中，通常安排在季末或年末的拍卖机制等调节机制可能加大了市场的不确定性，反而可能加剧价格异常波动，并在客观上导致碳排放交易集中在季末和年底，重现了欧盟碳交易计划早期碳价低迷的失败境遇。随后的 3 个地方试点和全国试点中，拍卖机制失去魅力，而各级政府失去了对这一具体机制政策扩散的积极性。最终在地方层面政策扩散中体现的共识，深刻影响了中央层面推进全国试点的闭门会议和高层圈阅。全国试点方案设计、讨论和修改过程一再体现了明显的折中而非择优的共识性决策机制，其实施时间一再推后，只为通过反复修改来形成政府间和政府市场间的共识最大化。(三)共识体系:提高包容和韧性的规范性秩序体系1以制度建设方面的规范体系来兼容政策方案多样性由于各地经济结构高度差异、参与试点计划的地方主体动机各异，中央部委和决策层需要用一把尺子横向比较各地方案，并对各地方各行业试点工作和推广政策进行统一规范指导。在这方面，碳交易机制试点体现为以制度建设规范体系督导地方政府、行业专家和市场主体，规范政策方案的设计、参与和建议过程。551政府间规范秩序:一个扩展的政策过程理论在地方试点阶段早期，深圳、北京采取地方人大立法策略，而上海、广东和天津通过政府令形式发布管理办法。对这两种地方治理规范模式，中央部委和决策层没有进行干预，而是引导后续试点地方结合本地情况自行做出选择，要求地方在碳交易机制试点中按照全面依法治国原则对相关地方立法、配套制度方案和规范性文件进行公示公开，广泛听取社会各界的建议和意见。随后，湖北和重庆采用了以地方行政规章为主的立法策略，后续各地和全国陆续试点工作也采取了这一路径。深圳也通过地方行政规章和规范性文件等方式，持续完善政策法规规范体系。近年来，深圳市生态环境局相继发布 碳排放权交易管理暂行办法 碳普惠管理办法 碳排放交易基金管理办法等文件修订稿、征求意见稿或送审稿，公开召开修订工作推进会，通过征集碳普惠专家库人选等方式广泛征求专家建议和社会意见，邀请市场主体和社会公众广泛参与，以规范制度建设提高政策方案的兼容性。2以国家治理方面的规范体系来调适政策目标多元性在中国碳交易机制试点中，本应在不同政府部门之间或政府和市场之间的政策目标多元博弈，重构为地方政府代理市场部门通过地方试点方案与中央部委和决策层进行谈判，从而体现了中国国家治理的规范性秩序。具体而言，规范了政府与市场主体在产业政策、环境治理秩序、环境监管秩序上的相互关系。重庆和湖北试点方案分别是政策共识过程中杂糅与妥协的代表。湖北广泛听取各行业意见，在不同行业采取标杆法、历史强度法、历史法，最终形成了一个高度杂糅的政策方案。与湖北不同，重庆方案的核心特征在于配额免费足额发放，以碳排放强度而不是碳排放总量控制作为政策目标基础，并简化配额分配机制的设计方案和测算方法。因此，重庆采取了一个高度简化的配额份额机制即历史法。在后续的福建试点方案和全国试点方案中，重庆方案获得了广泛认可。这样，重庆试点方案构成了配额分配机制设计的分水岭(见表 1)，帮助中国机制设计者理解了为何欧盟一开始采取了看似简单的祖父法方案。从实际情况来看，在试点过程中越晚参与的地方，越倾向于给本地参与主体多发放配额。由于过多发放配额将导致碳价低迷、交易冷清，实证证据也支撑了这一判断(如图 3 所示)。这也再次说明地方政府代理市场部门通过妥协式试点方案与中央部委和决策层进行谈判博弈。从地方走向全国性试点的政策过程结果是，一旦确定一个具体行业进入全国性试点，就会终止其地方层面试点，从而对地方政府和市场主体均最终形成强制性规范。这样，这些主体最终要回到中国国家治理的体系，接受相应的政府间和政府市场间的规范秩序。651公共行政评论20231图 3地方试点的碳交易价格(20132021 年)资料来源:万得资讯数据库(WIND，2022)。3以社会治理方面的规范体系消纳政策风险的不确定性碳交易试点计划也面临政策风险的高度不确定性，其中关键风险包括:碳减排是否会妨碍经济增长?地方经济主体是否会抵制碳交易试点计划?中国碳价是否能像欧盟碳价一样逐步涨到一个合理水平?为了消纳政策风险的不确定性，在中国碳交易机制试点中，通过规范和推进社会治理能力建设，推进市场主体和政府主体形成广泛政策共识，来保证政策试点的有序渐进展开。各地和全国试点过程是一个寻求社会共识最大公约数的政策过程。试点方案显示，只在早期阶段有两个地方试点方案包含了对市场主体的严厉惩罚措施。在深圳，违规主体须补缴等于超额排放量的配额，但无须对超额排放量缴纳罚款，只有对于虚构、捏造碳排放或者统计指标数据的管控主体，由主管部门责令限期改正，并对与实际碳排放量的差额部分按市场均价 3 倍罚款。在北京，碳市场罚款力度最大，对其未缴纳的差额按照市场均价的 5 倍予以处罚。同一时间出台的上海、广东和天津试点方案都没有严厉处罚措施，其中在上海和广东只是 5 万元左右的轻微处罚，加上信用记录和补贴会受到影响;而在天津，处罚形式改为在下一年度配额中扣除未足额清缴部分 2 倍配额，但是由于配额751政府间规范秩序:一个扩展的政策过程理论本来就是免费发放的，所以这等于没有罚金。在后续地方试点过程中，湖北和福建大体采纳了天津方案。重庆方案虽表面上看类似北京方案，但将处罚降为 3倍。不过，由于重庆方案的配额分配机制采取非常宽松的历史法而且配额发放充足，所以处罚机制形同虚设。最终，在全国试点方案中，惩罚机制比任何地方试点都宽松:对于未足额清缴碳排放配额的单位，由地方生态环境主管部门责令限期改正，处 2 万元以上 3 万元以下的罚款;逾期未改正的，对欠缴部分，由省级生态环境主管部门等量核减其下一年度碳排放配额。专家普遍认为，稍后会在地方政府和市场主体形成参与性共识的基础上，中央部委再逐步完善惩罚监督机制。这说明，中国政策过程其显著特征是首先通过对试点共识的观察，初步确认形成政府间规范秩序，再通过不断扩大共识和调整目标，引导政府间规范秩序的不断完善。四、结论和启示以“碳中和、碳达峰”为战略目标的全国和地方碳交易试点计划，是全球治理与国内政策、中央与地方互动关系的生动实践。这既是中央发挥政策战略目标激励积极性，基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求作出的重大战略决策，也是地方发挥政策创新的积极性，全面落实生态文明建设和碳达峰、碳中和行动的具体响应。碳交易计划在我国的两级试点过程，既是政策过程和政府间关系的重要学术问题，也是积极推动全球治理、深化改革和政策创新的重大理论问题。本文构建了一个全球治理背景下扩展的政策过程理论，即政府间规范秩序理论。与传统的政策过程理论相比，政府间规范秩序理论有三个主要发展:一是兼容多元目标，将凝练政策目标背后的价值理念与规范作为共识的基础;二是不追求唯一的最终决策方案，而是形成多主体、多类型的复合治理机制;三是跳出类型学或阶段论的政策过程分析范式，关注体系性制度和规范性秩序如何形成、如何影响和约束具体的政策创新过程。对我国碳交易试点计划的过程追踪研究表明，中央和地方互动关系既推进了中央共识目标，也丰富了地方政策创新，在制度建设规范、国家治理规范和社会治理规范等三个方面达成全社会广泛认可的规范性秩序。从共识决策模型到共识治理模型，主要有以下三个层次的演进:首先，政策共识目标从国内改革攻坚演进为统筹全球治理和本国治理目标。其次，达成共识机制从领导协调等传统机制，发展出动员 赋权、试验 反馈、推广 扩散等多类型政策创新过程，形成多样化的政策方案或复合治理机制。最后，共识体系兼容制度建设、国家治理和社会治理等三类规范性秩序:制度建设的规范性秩序鼓励专家智库和市场主体建言献策，从而兼容政策方案多样性;国家851公共行政评论20231治理的规范性秩序调适政策目标多元性;社会治理的规范性秩序强化对市场主体的监督规范引导，消纳政策风险的不确定性。共识治理模型推动形成政府间规范性秩序体系，实现政策过程的多重最优解。本文的研究有三点局限性:(1)由于碳交易实证样本集中在中央和地方的两级试点，所以本文对碳减排目标及部委缺少分析;(2)从碳价指标来看，中