政党下乡、角色建构与乡村振...基于驻村第一书记制度的考察_何阳.pdf

作者简介:何阳，云南大学民族政治研究院。基金项目:国家社会科学基金青年项目“数字乡村建设中村民自治的空间转向及实现路径研究”(22CZZ034)。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，http:cpc people com cn/20th/n1/2022/1025/c448334 32551580 html，最后访问日期:2022 年 11 月 11 日。辛璄怡、于水:主体多元、权力交织与乡村适应性治理 ，求实 2020 年第 2 期。政党下乡、角色建构与乡村振兴 基于驻村第一书记制度的考察何阳摘要驻村第一书记是实施乡村振兴战略的重要主体，构建科学合理的制度激发驻村第一书记内生动力、规范驻村第一书记行为活动是实现乡村振兴的题中之义。文章以角色理论为基础，提炼角色认知、角色职责、角色转换、角色激励和角色退出分析框架，立足多案例对乡村振兴中驻村第一书记制度展开探讨，发现乡村振兴中驻村第一书记制度是对脱贫攻坚中驻村第一书记制度的延续、变革与发展，旨在继续弥补农村社会领导力不足问题，通过外部嵌入、党建引领和资源整合等方式维护村民利益，从而更好地促进乡村振兴，但在适用情境转换过程中存在着角色认知不清、角色职责过载、角色转换困难、角色激励模糊、角色退出不畅等制度性障碍。倘要在乡村振兴中更好地将驻村第一书记制度优势转换为治理效能，需要在适应情境转换基础上，明确驻村第一书记角色定位，调适驻村第一书记权责清单，保障驻村第一书记角色转换，细化驻村第一书记激励机制，健全驻村第一书记退出通道。关键词乡村振兴;驻村第一书记;角色建构;政党下乡中图分类号D262.3文献标识码A文章编号1000 5072(2022)12 0037 12DOI:10 11778/j jnxb 20221459一、问题提出与文献回顾党的二十大报告针对乡村振兴指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”，这说明乡村振兴是全面建设社会主义现代化国家的必由之路，而乡村人才等振兴是全面推进乡村振兴的重要方式。近年来，政党下乡成为国家力量嵌入乡村建设的路向，驻村第一书记制度是政党下乡的实践形式，一定程度上助力了乡村人才振兴。鉴于驻村第一书记制度在助力乡村人才振兴方面具有积极效应，国家决定在乡村振兴中继续使用驻村第一书记制度，将驻村第一书记、村干部、基层公务人员等治理主体联系起来，在基层村治空间中形成多主体的共同在场，引导乡政村治朝着乡村治理转型，以期更好地实现脱73何阳政党下乡、角色建构与乡村振兴贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，为全面推进乡村振兴、全面建设社会主义现代化国家奠定基础。自脱贫攻坚中建立驻村第一书记制度以来，学术界围绕驻村第一书记的研究主要集中在作用与影响因素、行动逻辑、制度设计、实践困境及解决策略等领域。第一，作用与影响因素研究，王亚华、舒全峰等基于领导力角度，认为驻村第一书记对于增加农村领导力供给和保障精准扶贫具有重大意义，他们主要通过在村庄社会重建信任和再造权威，建立起集体行动的基础，继而借助国家资源的输入，通过资源整合与策略化动员，促成村庄集体行动达成;王卓等主要从个体性因素和环境性因素方面探讨驻村第一书记发挥作用的影响因素;倪大钊等从个人特征、人力资本、派出单位层级、村庄资源禀赋以及贫困户属性等因素入手对贫困治理绩效展开研究。第二，行动逻辑研究，张国磊认为驻村第一书记在行动中主要遵循了科层权威和资源吸纳相互交叉的行动逻辑;李亚雄等认为驻村第一书记填补了政府与贫困村、弱势农户之间的“结构洞”;杨晓婷等提出第一书记在参与贫困村的扶贫开发治理中形成了“资本资源制度激励”四维治理的行动逻辑;钟海将驻村工作队的运作逻辑归纳为“超常轨化运行”。第三，制度设计研究，娄成武等认为驻村第一书记在制度设计上存在权责冲突问题，需要从制度上对驻村第一书记的权责展开调适10;赵绪生认为需要从厘清第一书记制度与乡村基层社会治理关系，准确界定第一书记的角色定位及其工作职责，解决第一书记制度运行中的体制机制问题来完善驻村第一书记制度11。第四，实践困境及解决策略研究，张登国认为第一书记受到结构要素的“反嵌”性制约产生了结构性紧张和悬浮性游离问题，弱化了第一书记“嵌入式”治理成效，需要加强第一书记与乡村社会内在机制的融合12;徐原认为驻村第一书记面临农村内生发展动力难以有效提升的治理困境13;曲延春发现驻村第一书记在作为国家权力代理人和驻村村民代理人之间存在角色冲突，应当推进驻村第一书记角色融合14。梳理既有文献发现，当前以驻村第一书记展开研究的成果相对丰富，为正确认识驻村第一书记现象奠定了基础。既有研究成果更多着眼于驻村第一书记实践问题，无论是驻村第一书记的作用与影响因素、行动逻辑，还是实践困境及解决策略等均是对驻村第一书记实践问题的回应。有少数学者从权责体系、角色认知等方面回应了制度问题，但这些研究不足以全面检视驻村第一书记制度，而且绝大多数研究成果是以脱贫攻坚中的驻村第一书记为研究对象，以乡村振兴中驻村第一书记为研究对象的成果尚付阙如，这里面涉及制度适用情境的转换、变化，理应有所区别，才能更有针对性地指导实践活动。因此，站在党的二十大新的历史起点上，回归到驻村第一书记83暨南学报(哲学社会科学版)Jinan Journal(Philosophy Social Sciences)2022 年 12 月No.122022总第 287 期Sum No.2871011121314韩广富、辛远:2020 年后高质量减贫何以实现 兼论与乡村振兴的有效衔接 ，贵州师范大学学报(社会科学版)2022 年第 3 期。王亚华、舒全峰:第一书记扶贫与农村领导力供给 ，国家行政学院学报 2017 年第 1 期。舒全峰、苏毅清、张明慧、王亚华:第一书记、公共领导力与村庄集体行动 基于 CIS“百村调查”数据的实证分析，公共管理学报 2018 年第 3 期。王卓、罗江月:扶贫治理视野下“驻村第一书记”研究 ，农村经济 2018 年第 2 期。倪大钊、徐志毅、钟超、宫钰:“先锋”与“后盾”:个体资本、单位层级与第一书记贫困治理绩效 基于陕甘宁深度贫困地区 72 个贫困村的实证分析 ，公共管理学报 2020 年第 4 期。张国磊:科层权威、资源吸纳与基层社会治理 基于“联镇包村”第一书记的行动逻辑考察 ，中国行政管理 2019 年第11 期。李壮、李亚雄:论精准扶贫中驻村工作队的双重联结与双轨治理 鄂西 L 镇的个案研究 ，社会主义研究 2020 年第 2 期。杨晓婷、陆镜名、刘奕辰、于滨铜:“资本下沉”赋能“资源释放”:第一书记带动贫困村脱贫的行动逻辑与高效机制 ，中国农村观察 2020 年第 6 期。钟海:超常轨化运行:驻村工作队的角色塑造与运作逻辑 基于陕南 L 村的田野调查 ，求实 2020 年第 3 期。何阳、娄成武:精准扶贫中驻村“第一书记”的权责匹配冲突及耦合 ，西南民族大学学报(人文社会科学版)2019 年第4 期。赵绪生:论乡村基层社会治理视角下的第一书记制度 ，理论视野 2020 年第 10 期。张登国:第一书记“嵌入式”乡村治理的行动范式与优化策略 ，山东社会科学 2020 年第 11 期。徐原:驻村“第一书记”治理困境和效能提升 ，人民论坛 2020 年第 23 期。曲延春:这支队伍为何不能撤:第一书记制度的逻辑理路与优化对策 ，行政论坛 2021 年第 4 期。制度，对乡村振兴中驻村第一书记制度的科学性、合理性展开全方位检视具有重要现实意义。基于此，本文从角色理论出发提炼分析框架，立足多案例对乡村振兴中驻村第一书记制度展开探讨，以期着眼于制度本身，在对比脱贫攻坚中驻村第一书记制度和乡村振兴中驻村第一书记制度基础上，及时发现、消除乡村振兴中驻村第一书记的制度性障碍，从而提升驻村第一书记制度的科学性、合理性，促使驻村第一书记制度更好地赋能乡村振兴。二、理论基础与分析框架“角色”一词源于戏剧，原意指在戏剧舞台上，每个演员根据剧本要求所扮演的剧中人物。在戏剧中，角色是一种超越演员本人的抽象存在，演员对角色的诠释需要符合导演安排和剧本情节，表现出“他我”，而非以“真我”回应戏剧中的角色。缘于戏剧舞台中的“角色”启发，有学者认为人类社会就是一个天然的戏剧舞台，处于社会之中的人类行为就是一场戏剧，每个人都在其中扮演着特定角色，于是，他们将戏剧中的角色概念引入到了社会学研究之中，逐渐发展出了角色理论。角色理论在发展演进过程中，日渐形成了两种不同的研究范式，一是结构角色论，二是过程角色论。结构角色论的代表人物为林顿，他认为角色理论以个体在社会组织中所处的位置为主要依据，研究个体行为方式、社会对个体的角色期望、个体所面临的角色冲突等内容;过程角色论的代表人物为特纳，他认为角色理论是将社会中个体互动作为出发点，针对角色扮演过程中出现的角色冲突、角色紧张、角色期望等问题形成的理论体系。本文不区分结构角色论和过程角色论，将两者统称为角色理论，充分吸收结构角色论和过程角色论的核心要素对乡村振兴中驻村第一书记制度展开探讨。选择角色理论作为审视乡村振兴中驻村第一书记制度的理论视角主要缘于驻村第一书记是当代乡村社会的一种重要角色，是国家为了增强乡村领导资源而建构的工作岗位，具有特定的社会价值和社会意义，符合角色理论适用情境。图 1驻村第一书记制度的分析框架本文认为角色理论主要包括角色认知、角色职责、角色转换、角色激励及角色退出五个维度的内容，从上述五个维度出发对驻村第一书记制度展开剖析(详情见图 1)。角色认知是行为起点，指对角色的社会地位、价值、权责规范以及行为方式等的认识、定位，回应社会对行动者个体的角色期望问题。角色职责、角色转换和角色激励是行为过程，角色职责指个体在社会中扮演各种角色时对应承担的责任与任务，角色转换指脱离原来的角色并进入一个新角色的过程，角色激励指采用一定方式使行为主体更好地扮演角色，完成角色任务，分别回应行为主体在实践活动中应93何阳政党下乡、角色建构与乡村振兴奚从清:角色论 个人与社会的互动，杭州:浙江大学出版社 2010 年版，第 5 页。周立、庞欣、马荟、王晓飞:乡村建设中的农民主体性提升 基于角色互动理论的 Y 村案例分析 ，行政管理改革 2021年第 4 期。Dukerich，J M，“ole Transitions in Organizational Life:An Identity-Based Perspective”，Academy of Management eview，No.4，2000，pp.670 672当承担哪些任务，如何实现行为主体在不同角色之间的转换以及如何激励行为主体更好地完成任务等问题。角色退出是行为的终止，指行为主体不再扮演某一社会角色，不再肩负特定角色赋予的社会价值和社会意义，回应行为主体在哪些条件下退出角色问题。只有从上述五个维度做好驻村第一书记的制度安排，才能更好地处理驻村第一书记这一社会角色的相关工作，将驻村第一书记的制度优势转化为治理效能。三、案例引介:乡村振兴中驻村第一书记制度的多案例展示(一)案例介绍与资料获取本文选取 G 乡、T 乡和 W 镇三个案例地，其中 G 乡和 T 乡位于 Y 省，W 镇位于 H 省，详情如表 1 所示。案例素材来自笔者的实地调研、电话访谈及在基层政府工作人员处获得的资料文件等。选择 G 乡、T 乡、W 镇作为案例地主要基于以下因素考虑:第一，三个地区均是脱贫攻坚主战场，各级政府高度重视脱贫攻坚工作，从各部门选派工作人员驻村担任第一书记，带领贫困村脱贫致富，最终助力 G 乡、T 乡、W 镇在脱贫攻坚战中取得全面胜利。在这一工作过程中，各级政府围绕驻村第一书记工作制定了系列政策，可为审视驻村第一书记从脱贫攻坚向乡村振兴转换中的制度变迁提供重要素材。第二，G 乡当地政府尚未针对乡村振兴中的驻村第一书记群体出台详细制度，以省里文件为指导，当前执行的主要制度为 关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的实施意见。T 乡与 G 乡虽然位于同一省份，但 T 乡所属县在省委政策关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的实施意见 指导下，制定了更为详细的驻村第一书记制度 关于印发 2021 年驻村工作重点任务清单的通知。因此，G 乡和 T 乡使用的驻村第一书记制度存在着一些差异，G 乡的驻村第一书记制度是省级层面出台的制度，反映着省级层面对乡村振兴中驻村第一书记制度的统筹情形，而 T 乡的驻村第一书记制度是在省级政策指导下县级政府根据区域情况进一步细化的结果，反映着县级层面对乡村振兴中驻村第一书记制度的安排情形。W 镇所在市针对驻村第一书记群体出台了较为详细的制度，主要为 关于做好全市第四批驻村第一书记和第二批乡村振兴工作队员选派交接工作的通知 和关于做好全市第四批驻村第一书记和第二批乡村振兴工作队员选派工作的通知，反映着市级层面对乡村振兴中驻村第一书记制度的设计情况。因此，本文选择案例呈现出的制度文本具有多层级特征，横跨省级、市级和县级，相对于单案例研究，跨越不同层级的多案例研究更具典型性和说服力。表 1案例地基本概况省份案例地基本概况Y 省G 乡位于 F 县西南部，距县城 80 公里。辖域面积 175 656 平方公里，包含 11 个行政村，71 个自然村，145 个村民小组，有农户 5127 户，人口 21659 人。境内居住着彝、白、布朗、汉等 9个民族，彝族、白族、布朗族三种民族占全乡总人口的 46 1%。农民收入以种植业为主。T 乡位于 L 县西北部，地处“两省、三县”交界处，乡人民政府驻地距离县城 119 公里。全乡面积 210 16 平方公里，辖 9 个村民委员会，90 个村民小组，有农户 4236 户，人口 14202 人，主要居住着汉、彝、傣、傈僳等多种民族，少数民族 7019 人，占总人口的 49.4%。农民收入以种植业为主。H 省W 镇位于 W 市东北部，镇人民政府距市区 31 2 千米，行政区域面积 152 平方公里，辖 17 个行政村，另辖 1 个村级行政单位，适宜种植菠萝、橡胶等。农民收入以种植业、畜牧业为主。(二)乡村振兴中驻村第一书记制度的多维梳理梳理乡村振兴中驻村第一书记制度文本，发现乡村振兴中驻村第一书记制度在角色认知、角04暨南学报(哲学社会科学版)Jinan Journal(Philosophy Social Sciences)2022 年 12 月No.122022总第 287 期Sum No.287色职责、角色转换、角色激励和角色退出方面的相关规定如表 2所示。表 2乡村振兴中驻村第一书记制度详情梳理维度G 乡(省级制度)T 乡(县级制度)W 镇(市级制度)角色认知巩固拓展脱贫攻坚成果，推进乡村产业、人才、文化、生态、组织全面振兴的“外部帮扶力量”巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴的坚强组织保证和干部人才支持推动乡村振兴、适合镇村发展需要的干部角色职责建强村党组织;巩固脱贫成果;推进强村富民;提升治理水平;为民办事服务持续加强村党组织建设;落实巩固拓展脱贫攻坚成果工作要求;积极参与“干部规划家乡行动”;完成好当地党委政府赋予的各项工作任务大力夯实乡村振兴的组织基础;抓好巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴的有效衔接;扎实开展乡村产业发展行动;大力实施乡村建设行动;发展壮大新型农村集体经济;加强新时代农村精神文明建设;加强和改进乡村治理角色转换第一书记和工作队员主要从省、州(市)、县(市、区)机关优秀干部、年轻干部，国有企业、事业单位优秀人员中选派;第一书记和工作队员必须吃住在村、工作在村，服从县乡党委工作安排，每天利用“云岭先锋”APP 定点签到，除周末和法定节假日外，每季度可安排驻村干部轮休 1 次，时间不超过 1 周，每批轮休人员不超过三分之一第一书记必须是中共正式党员，具有 1 年以上党龄和 2 年以上工作经历，优先从符合条件的党政机关优秀年轻干部、科技特派员和“万名人才兴万村”服务基层人才中任命;必须吃住在村，外出前严格执行请销假制度注重从优秀年轻干部和有“三农”工作经验的干部中选派;实行在镇、村工作制度，每月工作时间不少于 20 天，吃住在镇、村，其日常考勤工作按照所驻镇、村的管理制度执行角色激励考核结果作为评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称的重要依据强化考评结果运用，对干出成绩、群众认可的，在提拔任用、职级晋升、公务员遴选、职称评聘、表彰奖励时，同等条件下优先考虑考核结果作为评选先进、提拔使用、晋升职级的重要依据角色退出对存在下列情形之一的给予召回撤换:违纪违法受到处理的;无正当理由长期不在岗的;能力素质不高，作风不实，不能胜任本职工作的;民主评议满意度较低的;因其他不良原因，相关主管部门认为不适宜继续留任的。召回工作由县级驻村工作领导协调机构负责，派出单位要视情况对被召回人员给予组织处理，当年不得评先评优对存在下列情形之一的给予召回:能力素质不高，不能胜任本职工作的;作风不实，履职不力，造成不良影响，干部群众意见大的;无正当理由长期不在岗的;违纪违法受到处罚的;各级主管部门认为不适宜继续留任的;民主评议满意度较低的;其他原因需要召回的工作队员任期内原则上保持稳定，不得随意更换，如有特殊原因需要中途调整的，由派出单位提出申请、说明原因，报市乡村振兴办审核批准后方可调整通过对乡村振兴中驻村第一书记制度的梳理，发现乡村振兴中驻村第一书记制度是对脱贫攻坚中驻村第一书记制度的延续、变革与发展，旨在继续弥补农村社会领导力不足问题，形成“治理14何阳政党下乡、角色建构与乡村振兴表 2 对乡村振兴中驻村第一书记制度详情的呈现来自制度文本原文，不是对既有制度的归纳总结。有效”的乡村秩序，从而更好地促进乡村振兴。制度延续主要表现为均是国家通过派遣工作人员嵌入乡村方式实现驻村干部和村干部的协作共治。从本质上看，人员派遣方式和协作共治方式尚未发生根本性变化，驻村第一书记均是从党政机关的优秀工作人员中选拔，由组织部门和派出机构共同管理，在与村干部共治过程中更多发挥协助性作用，配合村干部完成上级政府安排的任务。从形式上看，在角色转换、角色激励和角色退出方面的规定大同小异，仅仅对驻村工作时间和休假时间作出微调，在角色激励和角色退出方面的制度设计完全相同，驻村期间如果表现优异，在评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称时优先考虑，反之，则会被通报批评，甚至被召回，而在角色职责上均要求加强基层党组织建设。制度变革与发展主要表现为角色认知存差异、角色职责设置不同等，在角色认知上，驻村第一书记制度设计经历了从打赢脱贫攻坚战到巩固脱贫攻坚成果、助推乡村振兴的转变，实现了制度适用场景的变化。适应角色认知差异，角色职责设置上除了延续以往的加强村党组织建设外，将帮助贫困人口脱贫致富转变为了巩固脱贫攻坚成果、促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接、实施乡村振兴战略等。相对于脱贫攻坚时期将驻村第一书记的注意力聚焦在帮助贫困人口脱贫致富上，乡村振兴时期对驻村第一书记的职责设置更为多样化，不再局限于经济领域，而是将实现乡村振兴的重担全部放置在驻村第一书记身上，驻村第一书记需要在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”等方面有所作为，可以说，“与脱贫攻坚相比，乡村振兴战略涵盖了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴五大方面，任务更为复杂”。乡村振兴中驻村第一书记制度对脱贫攻坚中驻村第一书记制度的延续、变革与发展实则属于制度变迁范畴。诺斯认为，制度变迁“一般是对构成制度框架的规则、准则和实施组合的边际调整”，而拉坦、林毅夫进一步将制度变迁划分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁两种类型。根据上述制度变迁类型来看，脱贫攻坚中驻村第一书记制度向乡村振兴中驻村第一书记制度的转变属于强制性制度变迁。因为在中国共产党建党 100 周年之际，中国打赢了脱贫攻坚战，兑现了中国共产党向人民群众许下的第一个百年承诺，实现了全面建成小康社会目标，这意味着脱贫攻坚使命已经完成，而在中国全面建成小康社会后，需要继续朝着社会主义现代化国家的更高目标迈进，这时国家提出了实施乡村振兴战略，以期在脱贫攻坚基础上进一步解放乡村生产力，发展乡村生产力。从农村社会领导力层面看，正是驻村第一书记群体的外部嵌入，与村干部共同将政府资源和乡村资源整合，才取得了脱贫攻坚的伟大成绩，鉴于驻村第一书记群体在脱贫攻坚中发挥着重要作用，国家决定在乡村振兴中继续使用驻村第一书记制度，以期驻村第一书记群体在乡村振兴中发挥更大作用，从而推动了驻村第一书记制度变迁。此外，从当前制度变迁内容看，更多是适应不同制度情境在角色认知和角色职责层面的变迁，在角色转换、角色激励和角色退出层面的变迁不明显，这与制度变迁时间点高度相关，当前尚处于脱贫攻坚和乡村振兴衔接阶段，政府尚未将注意力高度投放到制度问题领域。四、乡村振兴中驻村第一书记制度性障碍的现实表征虽然国家层面作出了实施乡村振兴战略的顶层设计，但囿于多方面因素影响，当前尚未建立24暨南学报(哲学社会科学版)Jinan Journal(Philosophy Social Sciences)2022 年 12 月No.122022总第 287 期Sum No.287何阳、高小平:村民委员会选举中的选民结构:特征、形成与回归 ，求实 2022 年第 4 期。王晓宾、马华:全面推进乡村振兴背景下组团帮扶机制研究 以粤东 J 县驻镇帮扶工作队为例 ，暨南学报(哲学社会科学版)2022 年第 8 期。美 道格拉斯C.诺斯著，刘守英译:制度、制度变迁与经济绩效，上海:上海三联书店 1995 年版，第 111 页。Justin，Yifu Lin，“An Economic Theory of Institutional Change:Induced and Imposed Change”，Cato Journal，No.9，1989，pp.1 34科学的考评标准和有效的监测机制，以致地方政府从制度层面推进乡村振兴战略在时间点上存有差异。针对乡村振兴中驻村第一书记制度问题，有的地方政府在省级制度指导下出台了更为详细的制度，例如案例地 T 乡所在的 L 县和 W 镇所在的 W 市，而有的地方政府尚处于制度讨论阶段，仅仅将省级制度作为指导行为实践的依据，例如案例地 G 乡所在的 F 县。但无论是省级有关驻村第一书记的制度设计还是市县等围绕驻村第一书记制定的制度均在角色认知、角色职责、角色转换、角色激励和角色退出等方面存在着一些障碍，而这些障碍影响着驻村第一书记制度优势向治理效能的转换，不利于从政党下乡、协作共治视角全面助力乡村治理现代化，掀起乡村振兴热潮。(一)角色认知不清地方政府普遍认为驻村第一书记是全面推动乡村振兴的人才力量，偏好采用笼统方式对驻村第一书记提出角色期望，存在对驻村第一书记角色认知不清问题，主要表现为各地制度尚未结合驻村第一书记自身情况和派驻村具体弱势情形对驻村第一书记的角色认知展开安排，以派驻村的弱势情形为基础突显出驻村第一书记的工作重点，而是片面地要求驻村第一书记在乡村振兴的诸多方面狠下功夫，全面承担起乡村发展职责，在乡村振兴的各个领域中均有所建树，这是不合乎情理的。其中，以 G 乡最为典型，G 乡直接采用省里文件 关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的实施意见，对驻村第一书记角色认知展开认定，将驻村第一书记定位为“巩固拓展脱贫攻坚成果，推进乡村产业、人才、文化、生态、组织全面振兴的外部帮扶力量”，要求驻村第一书记从产业、人才、文化、生态和组织等诸多领域出发对派驻村开展帮扶活动，可以说驻村第一书记的工作内容涵盖了派驻村绝大部分公共事务，未能勾画出驻村第一书记工作内容的重点，此举不仅会造成“胡子眉毛一把抓”的混乱局面，而且会因驻村工作的层层加码而影响到工作质量。相较于 G 乡，同属 H 省的 T 乡所在县则在省里文件的基础上给予了驻村第一书记重新定位，将驻村第一书记群体的角色认知从“外部帮扶力量”转换为坚强组织保证和干部人才支持，如果说H 省文件是从驻村第一书记来源渠道对其角色展开认知，T 乡所在的县则是从作用上对角色展开认知。相较于 Y 省的两个乡，H 省的 W 镇在驻村第一书记的角色认知上相对合理，虽然也存在将驻村第一书记视为推动乡村振兴全能型人才的认知偏差，但强调了驻村第一书记与镇村发展之间的契合性，坚持了因地制宜、因人制宜的科学原则。(二)角色职责过载政策层面赋予第一书记的角色期望，最终都将转化为第一书记身上的工作责任，成为其驻村实践需要完成的繁重任务。乡村振兴中驻村第一书记制度由于尚存对驻村第一书记角色认知不清的问题，采用笼统方式对驻村第一书记的角色定位展开认知，导致在驻村第一书记的职责认定方面出现了过载障碍。驻村第一书记的职责过载情形可以从纵向和横向两个维度展开审视，纵向维度是历史职责的延续，横向维度是职责范围的拓展。从纵向维度上看，G 乡、T 乡和 W 镇在驻村第一书记的职责设置上均需要持续关注低收入群体，开展返贫监测，防止脱贫攻坚中被认定的绝对贫困人群返贫，G 乡要求“巩固脱贫成果”，T 乡要求“落实巩固拓展脱贫攻坚成果工作要求”，W 镇要求“抓好巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴的有效衔接”，与此同时，还需要进一步推进基层党组织建设，G 乡、T 乡和 W 镇在角色职责上均将基层党组织建设放在首位，而驻村第一书记制度的设计初衷是整顿基层党组织涣散现象，增强基层党组织组织力，因此，推进基层党组织建设贯穿于驻村第一书记制度的职责设计中;从横向上看，乡村振兴中需要驻村第一书记在产业、34何阳政党下乡、角色建构与乡村振兴周振超、张金城:职责同构下的层层加码 形式主义长期存在的一个解释框架 ，理论探讨 2018 年第 4 期。李胜蓝、江立华:基于角色理论的驻村“第一书记”扶贫实践困境分析 ，中国特色社会主义研究 2018 年第 6 期。生态、乡风、治理和生活方面积极作为，从而使乡村建设取得质的飞跃，例如 G 乡在角色职责设置中增加了“推进强村富民;提升治理水平;为民办事服务”，W 镇在角色职责设置中增加了“扎实开展乡村产业发展行动;大力实施乡村建设行动;发展壮大新型农村集体经济;加强新时代农村精神文明建设;加强和改进乡村治理”，不难发现这些制度内容与乡村振兴的“二十字”方针高度契合，故乡村振兴中驻村第一书记制度要求驻村第一书记从乡村经济发展、生态环境保护、精神文明建设、治理水平提升等多领域出发推动乡村发展。(三)角色转换困难驻村第一书记角色转换困难贯穿于由“机关部门工作者”到“基层工作者”和“单位人”到“社会人”的转换过程。乡村振兴中驻村第一书记制度规定驻村第一书记必须来源于省、州(市)、县(市、区)机关优秀干部、年轻干部以及国有企业、事业单位优秀人员，这说明驻村第一书记的来源途径宽泛，这些人员在工作内容上可能与基层工作者不尽相同，尤其是国有企业和事业单位工作人员。如果出现驻村第一书记驻村前从事工作内容与基层工作事务不尽相同现象，被派驻到村的驻村第一书记面对陌生的乡村工作事务，由于对基层工作缺乏敏锐的判断力和精准的方向感，则容易出现难以厘清头绪现象，导致日常工作不能顺利开展，无法尽快实现从“机关部门工作者”到“基层工作者”的角色转换，例如 G 乡出现过选派优秀教师驻村无法适应驻村工作而被召回现象。此外，驻村第一书记制度均对驻村方式和考勤作出了明确规定，G 乡要求“第一书记和工作队员必须吃住在村、工作在村，服从县乡党委工作安排，每天利用“云岭先锋”APP 定点签到，除周末和法定节假日外，每季度可安排驻村干部轮休 1 次，时间不超过 1 周，每批轮休人员不超过三分之一”，T 乡在 G 乡基础上增加了一条“外出前严格执行请销假制度”，而 W 镇要求“实行在镇、村工作制度，每月工作时间不少于 20 天，吃住在镇、村，其日常考勤工作按照所驻镇、村的管理制度执行”，可以说驻村第一书记必须吃住、工作在村(镇)，上级对其实施了严格的考勤管理制度，每天需要定点签到，如要外出，必须严格执行请销假程序。但基层工作难度大、责任重，驻村第一书记往往难以在规定工作时间完成任务，尤其在遇到上级部门突击检查的时候，驻村第一书记通常需要牺牲自我休息时间投入工作，周末和节假日无保障，这在脱贫攻坚中表现得尤为突出，容易导致驻村第一书记与家人、朋友团聚时间短暂，阻碍驻村第一书记在“单位人”与“社会人”之间的角色转换。(四)角色激励模糊角色激励是激发驻村第一书记内生动力的重要方式，涉及驻村第一书记的职业生涯发展、个人价值实现等内容。G 乡、T 乡和 W 镇均意识到角色激励有利于发挥驻村第一书记主体性作用，纷纷在角色激励上设计驻村第一书记制度内容，G 乡在角色激励方面的规定为“考核结果作为评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称的重要依据”，T 乡在角色激励方面的规定为“强化考评结果运用，对干出成绩、群众认可的，在提拔任用、职级晋升、公务员遴选、职称评聘、表彰奖励时，同等条件下优先考虑”，而 W 镇在角色激励方面的规定为“考核结果作为评选先进、提拔使用、晋升职级的重要依据”，通过对这三地驻村第一书记制度文本的梳理，可以发现不同地区驻村第一书记制度在角色激励内容设计上大同小异。虽然从表述上看这些制度内容存在细微差异，两个乡镇将对驻村第一书记行为的考核结果作为表彰奖励的重要依据，一个乡明确在驻村工作中表现优秀的在表彰奖励时同等条件下优先考虑，但实质内容完全相同，主要从评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称等方面对驻村第一书记展开表彰奖励。如果驻村第一书记在工作中表现优秀，在评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称中将被予以重点考虑，同等条件下还将被优先考虑。遗憾的是，这一制度设计仅仅从宏观层面为激励驻村第一书记提供了保障，未能明晰驻村第一书44暨南学报(哲学社会科学版)Jinan Journal(Philosophy Social Sciences)2022 年 12 月No.122022总第 287 期Sum No.287记在这些领域获得激励的标准、流程和幅度以及何为优先考虑等，以致既有激励制度缺乏针对性和可操作性，而且案例地均存在上述情形，这足以说明乡村振兴中驻村第一书记制度设计在角色激励上普遍存在着模糊性问题。此现象不仅会降低角色激励在驻村第一书记中的吸引力，也容易导致驻村第一书记角色激励方面的制度在执行过程中出现偏差，从而影响到驻村第一书记的能动性和创新性。(五)角色退出不畅驻村第一书记角色退出不畅主要体现在缺乏退出驻村工作的主动选择权。当前乡村振兴中的驻村第一书记制度对角色退出均有明确规定，从总体上看，案例地相关制度文本的规定大致如下:首先，强调驻村第一书记队伍的稳定性，要求“原则上保持稳定，不得随意更换”;然后，从负面行为出发认定驻村第一书记角色退出的条件，认为“存在作风不实，履职不力，造成不良影响、无正当理由长期不在岗、民主评议满意度较低、违纪违法受到处罚等严重阻碍驻村工作顺利开展情况的驻村第一书记，有关部门要予以召回，并视情况轻重，给予其相应的组织处理，当年不得评优评先”;最后，采用“其他原因需要召回的”“如有特殊原因需要中途调整的，由派出单位提出申请、说明原因，报市乡村振兴办审核批准后方可调整”等表述对角色退出条件进行补充，但三地之间也存在着明显差异。相较于 T 乡和 W 镇，G 乡在角色退出方面的规定最为严格，仅仅从负面行为出发认定了驻村第一书记角色退出条件，这意味着其他原因导致的退出行为不在制度调整范围内，从制度设计上中断了驻村第一书记因其他原因退出角色的可能性，这显然有失偏颇。虽然 T乡和 W 镇在从负面行为出发认定驻村第一书记角色退出条件基础上增加了补充性说明，但是补充性说明的相关表述笼统、模糊，未能明确提及驻村第一书记退出工作的主动权问题，而从业者主动退出工作岗位受到劳动法保护，法律赋予了从业者自由选择离职、离岗权利。何况在实际工作中，并非所有驻村第一书记都适合基层工作，存在驻村第一书记因工作压力过大、身体状态不佳、家庭变故或者始终不能适应派驻村环境等而无法胜任驻村工作情形，如果制度上事先赋予了驻村第一书记主动申请退出的权利，做到及时止损，改变其长期因工作困扰而难以获得成就感、陷入自我否定的尴尬际遇，更利于驻村第一书记个人和乡村振兴长远发展。五、乡村振兴中驻村第一书记制度性障碍的回应方略倘要在新时代新征程更好地将驻村第一书记的制度优势转换为治理效能，必须消除驻村第一书记制度面临的障碍性问题，从角色认知、角色职责、角色转换、角色激励和角色退出等维度出发优化乡村振兴中的驻村第一书记制度。(一)明确驻村第一书记角色定位在明确驻村第一书记角色定位上，地方政府应当增强政策工具设计和使用的包容性、约束性、针对性、组合性与发展性，坚持问题导向、任务导向和个体导向原则作出制度安排。驻村第一书记是为了解决乡村振兴面临的问题而存在的，因而问题导向原则需要首先考虑。但乡村振兴中面临着诸多问题，并不是将所有问题交由驻村第一书记完成，应当从派驻村具体情形出发，确立派驻村亟须解决的问题清单，根据乡村问题轻重缓急，确定驻村第一书记优先解决的问题事项，而54何阳政党下乡、角色建构与乡村振兴姜庆志、王家合:适应性有为:脱贫地区乡村产业振兴的政策工具及其适用逻辑研究 ，广西师范大学学报(哲学社会科学版)2021 年第 6 期。非像当前案例地大包大揽地处理派驻村所有事项，这便是任务导向原则。最后，根据驻村第一书记的专业领域、个人特长，实现驻村第一书记与派驻村的有效衔接，践行个人导向原则。按照此逻辑理路，明确驻村第一书记角色定位需要构建“一人一事一议”的制度体系，在充分调研派驻村情形、了解派驻村亟须解决的现实问题基础上，根据派驻村需要选派适合解决派驻村问题的驻村干部。如果派驻村急需农业技术人员，则可将农业局的技术人员派驻到村庄从事第一书记工作，将“解决农业问题的专业技术人员”作为驻村第一书记的角色定位，改变当前笼统地将乡村振兴所有事项交由驻村第一书记的不精准现象。(二)调适驻村第一书记权责清单调适驻村第一书记权责清单应建立在明确驻村第一书记角色定位基础上，在“一人一事一议”的制度体系中，根据派驻村的问题导向和任务导向原则，善于抓重点，将驻村第一书记的责任认定在解决派驻村主要矛盾领域，而非“眉毛胡子一把抓”、将乡村振兴的所有事项交由驻村第一书记，从而使驻村第一书记能够集中精力帮扶派驻村解决核心难题，待核心难题解决后，再根据派驻村问题的轻重缓急，将新的问题纳入驻村第一书记职责范畴，在动态变化中实现对驻村第一书记职责的调适。将解决派驻村主要矛盾作为驻村第一书记的主要职责，并不意味着驻村第一书记只能处理派驻村主要矛盾方面的问题，驻村第一书记在其他领域应当被赋予建议权，可以针对村庄其他事项发表意见，但后者不纳入对驻村第一书记的考核范畴，上级政府对驻村第一书记的考核以是否妥善解决派驻村主要矛盾为准据。此外，上级政府在选派驻村第一书记的同时应结合实际情况，授予其适当的自由裁量权，不应将驻村第一书记完全视为政策的被动执行者，仅仅执行上级政府的决策，这样难以发挥驻村第一书记的主体性作用，而且上级决策、下级执行，但下级需要承担政策责任的“权责倒挂”现象对下级也欠缺公平。(三)保障驻村第一书记角色转换保障驻村第一书记角色转换应当从三个方面着手:一是在人才选拔上添加具有农村工作经历和热爱农村事业、愿意服务农村的准入条件，具有农村工作经历为驻村第一书记开展基层工作奠定了基础，有利于实现驻村第一书记由“机关部门工作者”到“基层工作者”的角色转换，而热爱农村事业、愿意服务农村是驻村第一书记的精神动力，可为实现角色转换提供支撑。二是各级党委组织部门、农办、农业农村部门及乡村振兴部门应当定期开展培训，夯实驻村第一书记的农业基础知识，筑牢理论根基，同时也要坚持需求导向，依据各个村庄的现实需求，安排专家对驻村第一书记进行技术指导，提高驻村工作的针对性和实效性。三是推行灵活的休假制度，鉴于各地具体情况和驻村第一书记综合能力等方面具有差异性，上级政府不应“一刀切”地制定驻村第一书记休假制度，而应提升休假制度的灵活性。对离家不远、派驻村交通便利的驻村第一书记，按照既有规定休假，而对离家较远、往返