新中国成立以来我国城乡关系的演进脉络及趋势展望_范根平.pdf

辽宁行政学院学报一、文献综述与问题提出城乡关系是一个国家迈向现代化过程中必然面对的重要问题。“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”1当前，国内学术界从多个角度对城乡关系展开了深入研究，取得了较为丰富的研究成果。一是关于城乡关系的学理分析。城乡关系是生产力发展和社会分工的产物，是在一定条件下政治、经济、文化等因素在城乡各领域的集中体现2。城乡关系可以理解为依托人的实践活动维系起来的城市与乡村两个客观实体之间的关系3。从深层次来看，城乡关系反映了某一国家发展水平的二元结构问题，也就是现代化工业与传统农业并存发展的问题4。在城市化背景下，城乡关系强调的是如何有效处理不同阶层或空间领域人的关系5。二是关于城乡关系的方法论探究。当下，对城乡关联水平进行测度与分析是学者们研究城乡关系的一个重要切入点。有学者通过构建指标体系，对国内某地区统筹城乡发展的工作进行了评估6。有学者采用综合指数法对所选地区的城乡一体化进程进行了测度与分类7。还有学者在“双向运动”理论基础上，探索了城市与乡村之间的内部运动规律，以便为推进城乡一体化建设提供智力支撑8。三是关于城乡发展的中国方位。随着中国发展进入新的历史方位，城乡关系也迎来了新的发展阶段，即城乡融合发展阶段9。城乡融合发展把城市和乡村看作两个平等的发展主体，以促进两者在要素配置、产业发展、空间布局、公共服务等方面相互融合和共同发展，最终推动城乡共同富裕10。就具体路径来说，要破除城乡二元结构，坚持新型城镇化与乡村振兴战略协同并进，推进城乡基本公共服务均等化，多管齐下，让农业、农村、农民充分享受现代化发展成果11。四是关于城乡发展的国际经验。在推进城乡一体化的过程中，很多西方发达国家通过发展都市农业、生态农业的方式来强化城乡产业联系12。有学者通过介绍法国、德国、美国等发达国家的乡村转型发展历史，希冀从中汲取好的做法以推动中国乡村振兴13。有学者详细列举了国外在实现城乡养老保险并轨方面的重要举措，认为其对我国城乡一体化建设有十分重要的借鉴意义14。新中国成立以来我国城乡关系的演进脉络及趋势展望范根平（江西师范大学，江西 南昌 330022）摘要城乡关系是影响一个国家现代化进程的重要因素。新中国成立以来，我国城乡关系实现了三个重大转变，从“以乡支城”到“城乡互补”，从“乡土中国”到“城乡中国”，从“城乡管理”到“城乡治理”，并由此开启了城乡融合发展的新征程。站在新的历史起点上，推进城乡融合发展，加快构建新发展格局，必须深入贯彻新发展理念、坚持以人民为中心、全面推进乡村振兴、创新基层治理、多措并举推动城乡关系朝着共同繁荣的方向砥砺奋进，奋力谱写新时代城乡高质量发展的新篇章。关键词城乡关系；城乡中国；城乡治理中图分类号F299.2；F323文献标识码A文章编号1008-4053（2023）01-0078-06作者简介范根平（1986），男，江西师范大学马克思主义学院讲师，博士。政府社会管理78DOI:10.13945/ki.jlac.2023.01.008辽宁行政学院学报综上所述，这些研究成果既为进一步深入探讨城乡关系提供了丰富的理论依据，也为解决当前我国存在的城乡发展不平衡问题提供了可资借鉴的经验。然而，学者们关于城乡关系的研究大多从理论和实践两个层面切入，缺乏对新中国成立以来我国城乡关系历史演进脉络的梳理，这样既不利于全面认识我国城乡关系发展的规律，也不利于把握城乡关系的未来走向。为此，本文对新中国成立 70 多年来的城乡关系进行历史考察，从中归纳出城乡关系的三大转变，并在此基础上探讨城乡关系未来发展趋势，以期为国家相关政策的制定和完善提供参考。二、新中国成立以来我国城乡关系的转变新中国成立以来，中国共产党在不同历史时期制定的纲领和目标，均注重发挥党对城乡建设工作的领导核心作用，实现了三个方面的重要转变，为全面建设社会主义现代化国家打下了坚实的基础。（一）从“以乡支城”到“城乡互补”新中国成立之初，中国共产党面临极其严峻的国内外形势，为增强国家的工业实力，被迫采取了集中主要力量优先发展重工业的方针。城市工业建设所需资金甚多，当时国家工业化建设的资金主要来源是农业。即是说，农业农村发展应服务于工业和城市的发展需要。如此一来，举全国全社会之力建设工业和城市，加速了人力、物力、财力等资源由农村向工业和城市的集聚，形成了“以农支工、以乡支城”的局面。发轫于农村地区的家庭联产承包制拉开了中国改革开放的序幕，农村经济活力的复苏，使农村的经济形势也发生了深刻的变化，这为以城市为重点的经济体制改革提供了有利的条件。改革开放以后，随着国家逐步放松了对生产要素流动的地区限制，市场化因素在促进城乡社会发展过程中所发挥的作用愈加突出。1984 年，党的十二届三中全会提出，“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起主导作用”15，凸显了“以城市为重点、工农互动”的发展思路。自 20 世纪 90 年代开始，城市的快速发展又从乡村获取了大量劳动力和土地红利，乡村则因现代化要素和政策资源的不足陷入了发展困境，处于一种“失血”状态。为扭转城乡差距持续扩大的趋势，党的十六届五中全会提出，“必须促进城乡区域协调发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设”16，多措并举加快农业农村发展。在这一政策的推动下，城乡差距扩大的趋势得到初步遏制。中国特色社会主义进入新时代，党的十八大报告明确指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决 三农 问题的根本途径。”17此后，党的十八届三中全会进一步提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”18，要加大制度供给力度，打破城乡二元壁垒，“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”19。此后，中央制定了多项政策，着力破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，统筹推进城乡产业、基础设施、公共服务、生态环保等一体化发展，加快形成互联互通、共同繁荣的城乡新形态。在不同时期、不同发展阶段，党和国家关于城市和乡村的发展定位、城乡关系的发展理念均不同。从公共政策视角来看，我国城乡关系经历了从新中国成立之初的“以农支工、以乡支城”，改革开放初期的“以城市为重点、工农互动”，21世纪以来的“以工促农、以城支乡”到新时代的“推进城乡发展一体化、城乡互补”，体现了公共政策在涉及工业与农业、城市与乡村等方面的制度变迁。当前，着眼于党和国家事业发展的战略全局，中央实施了乡村振兴战略，秉持新型城镇化与农业农村现代化协同发展的理念，特别突出城市对乡村的“辐射效应”，彰显城市和乡村利益攸关、责任共担、资源共享的主基调，积极打造城乡全域高质量发展的新格局。（二）从“乡土中国”到“城乡中国”我国著名学者费孝通曾在其代表作 乡土中国 中对近代中国社会进行了精辟剖析和详细论述。在他看来，传统意义上的中国基层社会是“乡土性”的，因为土地是最为关键的经济来源，是农政府社会管理79辽宁行政学院学报民安身立命的根本。没有土地，就没有“乡土社会”，更谈不上农民的生存与发展，这就造就了乡村社会孤立和分散的典型特征。在这种环境下，乡村地区人口流动缓慢，人际关系较为单一，每一个村落都是一个相对独立的“熟人”社会，人与人之间的交往范围仅限于“生于斯、长于斯”，同时维系这种关系网络主要依靠传统的“礼治”手段，而这也构成了“乡土中国”的基本特征。由于“乡土中国”主要以土地为生产对象，土地将各类社会关系串联起来，在国家没有放松对土地管制的情况下，整个社会结构的变迁可以分为三个阶段。第一个阶段：改革开放前的“乡土中国”。在这一时期，我国走的是一条重工业优先发展的赶超型道路，通过定期发布行政性指令如户籍制度、粮票制度等，人为地将城市与乡村分割开来，形成了城乡割裂发展的不利局面。对于大多数农民而言，他们依靠在田地上从事农业生产获取收入，长久以来，整个社会凸显鲜明的乡土特色。然而，由于农村资源有限以及体制机制等因素的制约，农民的生产积极性不高，通过耕地所创造的农业产值无法匹配全体农业从业者，农业效益每况愈下。总的来说，这一时期我国仍处于传统意义上的“乡土中国”，广大农民被束缚在土地上，“乡土性”的社会纹理十分清晰。第二个阶段：20 世纪 80 年代的“乡土中国”。20 世纪 80 年代，农村土地改革激发了农民勤劳致富的主动性和积极性，大大提高了农业生产效率和农民收益，使一部分农村剩余劳动力从土地的束缚中解放出来，客观上加速了农村剩余劳动力的增长，加之国家允许在农村集体建设用地投资建厂、鼓励人们开展形式多样的经营性活动，这些利好政策直接推动乡镇企业异军突起，越来越多的人加入乡镇企业行列，从而使乡村社会内部开始出现分化。当然，这时候只有少量农民前往东南沿海地区“淘金”，其余大部分农民并没有离开农村，他们要么继续从事农业活动，要么在周边的乡镇企业务工，要么留在本地自主创业，“乡土中国”的特征在这一时期并没有发生很大改变。不过，城乡地区正在酝酿新一轮的重大改革，为下一阶段城乡关系的发展走向埋下了伏笔。第三个阶段：20 世纪 90 年代以来的“乡土中国”。这一时期，我国许多城市的规模不断扩大，促进了城市经济的蓬勃发展，大量农村人口纷纷涌入城市，堪称是近几十年来中国规模最庞大的人员迁徙活动，随之而来的是整个社会结构发生了重大变化。第一代离土又离乡的农民（以下简称“农一代”）前往东部沿海地区谋生，为当地经济发展提供了大量的劳动力，带动了城市的繁荣兴盛。随着城市规模的不断扩大，城市原本有限的土地资源变得更为稀缺，促使城市向城乡结合部或城郊地区延伸。单就这点而言，乡村为城市发展提供了充沛的土地资源。从表面上来看，“农一代”貌似摆脱了“乡土中国”的羁束，实际上这些进入城市的农民被阻隔在城市“围墙”之外，无法享受与城市居民同等的落户机会、就业机会、教育机会等。并且，他们中的大部分在城市打拼了几十年后，陆续返回到原来熟悉的乡村。尽管“农一代”全程参与了工业化过程，但由于有着浓厚的“故土情结”，所以他们一直徘徊于城市与乡村之间，始终没有完成身份上的转变，最终不得不回到以前生活的乡村。但此时“乡土中国”已经进入一个转型发展期，它给中国社会带来了巨大的变化。随着改革的不断深入，过去的 10 年间，人口大量向大城市聚集，城市吸引了越来越多农村人口的迁入。在所有从乡村迁入城市的人口中，主要以“80 后”居多，他们正值人生发展的黄金年龄，每个人的心中都怀揣美好梦想，寄希望于能够在城市安家落户，我们通常称这批人为第二代离土又离乡的农民（以下简称“农二代”）。“农二代”外出务工已成为常态，有的甚至拖家带口到城市生活。这与 20 世纪 90 年代那批外出务工的农民有了非常大的变化，他们更认可城市的工作方式和生活方式，因为挣钱在城市，消费在城市，“农二代”们的社会交际圈大多集中在城市，他们对于城市生活的期待和乡土的情感与他们的父辈们不一样。近些年，随着农业现代化水平的提高以及农业经营模式的变化，不少农民将土地流转出去，致使农业剩余劳动力的队伍更加庞大。此外，农村人口的大规模迁出，直接导致村庄的“空心化”，久而久之，维系“乡土中国”的秩序趋于瓦解。近年来，我国城镇化速度明显加快。根据国家统计局公布的数据，2019 年我国常住人口城镇政府社会管理80辽宁行政学院学报化率首次突破 60%，达到 60.6%20，不过，需要引起注意的是，2019 年我国的户籍城镇化率仅为44.38%21，这意味着在中国仍有上亿农民由于种种影响因素成为游走于城市与乡村之间的“候鸟型”群体。按照目前城镇化的发展速度，在未来仍会有大量农村人口向城市流动，更多的农民愿意选择进城落户，城镇区域将进一步扩大。随着乡村振兴战略的实施，国家对乡村建设投入的资金不断增加，在中央多份文件中都把“推进城乡融合发展”作为重要发展战略，政策的支撑促进城乡资源双向流动，乡村的功能也逐渐多元化。这时候的乡村已不再是传统意义上的乡村，而是一个融入了更多城市元素的城乡混合经济体。从这层意义上说，我国已经步入“城乡中国”时代。（三）从“城乡管理”到“城乡治理”治理思想在中国源远流长，在漫长的历史进程中积累了丰富的治理智慧和治理经验。道德经 中有言：“治大国，若烹小鲜。”说明治理大国既不要操之过急，也不能懒散懈怠，而应遵循客观规律，做到科学施政、有效行政。战国时期荀子提出“治之经，礼与刑”，主张礼法并重，法以礼为本。儒家经典“四书五经”中的 大学 提出了“修身、齐家、治国、平天下”的治理理念，彰显了中国古代治国理政的思想精华。需要提及的是，中国传统的治理对象多为国家事务，而现代意义的治理对象日渐泛化，既有特定的国家事务，如国家治理、政府治理和政党治理，也有一般性的事务，如社会治理、公司治理、环境治理等，这可以从现代汉语词典 中得到确证。根据 现代汉语词典 对治理的诠释，一为统治、管理，二为整修22。前者泛指国家统治的事务或者一般性的行政事务，后者的范围更广，可以理解为处理、安排、解决、整顿等含义。从字面上看，“治理”与“管理”只有一字之差，经常容易被混淆使用。实际上，二者有着很大的区别，绝不是只有文字上的差异。从“管理”到“治理”，体现的不仅是一种理念升华，更是一种实践创新。“治理”是一个过程，而非一种活动、一套规则体系。相对“管理”所秉持的“单一主体”参与，“治理”要求政府和市场、公民共同参与进来，更加强调多元主体的功能互补与协同效应，改变了传统意义上的专断式、集权式、封闭式管理模式，最终致力于实现公共福利的最大化。学术界和各类新闻报道中大规模使用“治理”一词是在 2010 年以后。特别是在 2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是一个重大突破，是中国共产党治国理念的新变革。2019 年，党的十九届四中全会审议通过的 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 中，“治理”的使用频次位居前列。“治理”已成为“理解当代中国政治与学术不可或缺的关键词”23。从“政府管理”到“政府治理”的转变，是党在新时代作出的应然之举，一方面表明了党对当前世情国情党情的科学把握，另一方面也体现了中国特色社会主义的优势，彰显了党的执政能力。回看过往，我国在计划经济时代处理城乡关系主要依靠政府的行政手段，忽视了市场、企业、社会、个人等主体的需求，极易造成政府“一家独大”的局面。为了打破计划经济体制壁垒，进一步释放城乡经济发展动力，党中央加快完善社会主义市场经济体制，推动政府职能转变，合理界定政府与市场、政府与社会的关系，促进政府、社会、市场之间良性互动。正是在这种大背景下，2013年党中央成立全面深化改革领导小组（2018 年改为中央全面深化改革委员会），对我国现行管理体制进行了大刀阔斧的改革。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要突破体制机制瓶颈，党的十九大报告进一步提出，要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”24。从深层次来看，就是用“治理”取代“管理”，使政府、社会、市场三者处于最佳关系状态，改变长期以来政企不分、政事不分、政社不分的状况，更加强调多元主体的协同治理而不是单一主体的独立管理。推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，其中自然包含提升城乡社会治理的现代化水平。2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于加强和改进乡村治理的指导意见 中明确提出要“推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础”。党和政府出台的一系列关于加强和完善城乡社会治理的政策和方针，从多方面多角度重塑城乡关系的发展路径，充分说明以“治理”为主的创新模式成为破解城乡发展难题的关键抓手，有助于提升城市与乡村基层治理政府社会管理81辽宁行政学院学报水平和治理能力。以“治理”取代“管理”，体现了中国共产党对城乡关系演变内在规律和发展趋势的深刻洞察与准确把握，为指引我国在深化体制改革的基础上稳步推进城乡融合发展提供了有力支撑。三、结论与展望从新中国成立至今，我国城乡关系不断发展和变化。改革开放以来，我国城乡关系经历了一个从差距缩小到扩大再到统筹协调发展的过程。党的十八大以后，城乡之间的融合发展趋势显著增强。在此背景下，2019 年，中共中央、国务院印发的 关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见 提出了城乡关系发展的阶段性目标，力争“到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现”25。党的二十大报告进一步提出，“要坚持以推动高质量发展为主题着力推进城乡融合和区域协调发展”26，明确了未来一段时期城乡关系发展的总体要求、重点任务和政策措施。可以预见，在一系列利好政策的引领下，新时代的城乡关系必将朝着全体人民共同富裕的方向稳步前进。当然，城乡全面融合的实现并不是一蹴而就的，而是一个长期的渐进过程，需要久久为功、持续发力。就现阶段而言，需要做好三方面工作。首先，坚定不移贯彻新发展理念。习近平总书记多次强调，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”27。要想从源头上打破城乡发展不平衡、乡村发展不充分的困境，必须紧紧依靠发展，汇聚发展优势，增强发展动力。新发展理念是在深刻总结国内外发展经验的基础上，立足我国新发展阶段提出的引领经济高质量发展的科学指南，有助于加快转变发展方式，推动产业优化升级，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。因此，必须深入贯彻新发展理念，以新发展理念引领城乡建设事业迈向新台阶。其次，践行以人民为中心的发展思想。“人民是历史的创造者，是真正的英雄。”28不论是新中国成立以来取得的辉煌成就，还是全面建成小康社会的圆满收官，归根到底依靠的是人民的力量。从内在因素来说，人民不仅是城乡建设事业的参与主体，还是城乡建设成果的享有主体。只有每个人的脸上都洋溢着笑容，中国特色社会主义事业才更有盼头。当前，推动城乡融合发展，需要心系人民，想人民所想、急人民所急、解人民所忧，始终把增进民生福祉、促进公平正义和实现人的全面发展作为根本出发点和落脚点，使人民群众拥有更多获得感、幸福感、安全感。再次，全面推进乡村振兴。乡村振兴关乎党在农村的执政基础，关乎农村的改革与发展，关乎社会主义现代化建设全局。党的二十大吹响了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的奋进号角，在这一伟大征程中，乡村的广阔天地大有可为，有着巨大的发展潜力和后劲。因此，必须坚持农业农村优先发展，全面实施乡村振兴战略，着力补齐制约中华民族伟大复兴的短板。这就要求促进城乡资源双向对接，引导城市人才、信息、管理、技术等资源更多向乡村流动，推动城镇基础设施向乡村拓展、公共服务和社会事业向乡村覆盖，实现城乡优质资源共建共享。要特别指出的是，更好地推进乡村振兴，还需进一步深化户籍制度、土地制度改革，打破要素流通壁垒，加快推进城乡要素市场一体化，让乡村与城市融合共生。最后，不断创新基层治理模式。基层既是社会治理的基础，也是党和政府联系服务群众的“最后一公里”。近年来，人工智能、云计算、大数据等新兴技术的蓬勃发展，在深刻改变人们生产生活方式的同时，对基层治理水平也提出了更高要求。因此，需要顺应信息时代的发展要求，将数字技术应用于基层治理，切实提高基层治理的现代化水平。具体来说：一是构建联结城市与乡村、乡镇与街道、社区与行政村的一体化信息平台，让乡村居民特别是偏远山区的农民能够便利地表达自己的诉求，有效填补城乡“数字鸿沟”。二是探索实施“互联网+网格管理”服务管理模式，为基层治理精细化注入新动能。鉴于乡村在数字化建设中相对滞后，为有效回应民众关切，可以推广“数字乡村”App。这样一来，乡村居民便可通过 App 及时反馈问题，进而提升为民服务效率。三是加强数字城乡建设组织保障。要制定科学合理的总体规划，加快智慧城市各项功能向县城、政府社会管理82辽宁行政学院学报乡村延伸，助力数字城乡融合发展。参考文献：1 中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编 M.北京：中央文献出版社，2019：42.2 蔡云辉.城乡关系与近代中国的城市化问题 J.西南师范大学学报（人文社会科学版），2003（5）：117-121.3 叶超，陈明星.国外城乡关系理论的演变及其启示 J.中国人口 资源与环境，2008（1）：34-39.4 杜志雄，张兴华.世界农村发展与城乡关系演变趋势及政策分析 J.调研世界，2006（7）：7-8.5 张文明.新型城镇化：城乡关系发展中的“人本”回归J.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2014（5）：97-107.6 吴先华，王志燕，雷刚.城乡统筹发展水平评价以山东省为例 J.经济地理，2010（4）：596-601.7 修春亮，许大明，祝翔凌.东北地区城乡一体化进程评估 J.地理科学，2004（3）：320-325.8 颜昌武.中国现代国家建设中的城乡关系一个非对称双向运动的分析视角 J.南京社会科学，2020（1）：63-70.9 范根平.马克思恩格斯城乡融合思想与中国特色城乡融合发展道路 J.江西财经大学学报，2021（5）：84-95.10 刘合光.城乡融合发展的进展、障碍与突破口 J.人民论坛，2022（1）：46-49.11 桂华.论新型城镇化与乡村振兴战略的衔接 J.贵州社会科学，2020（9）：155-161.12 张永强，王珧，田媛.都市农业驱动城乡融合发展的国际镜鉴与启示 J.农林经济管理学报，2019（6）：760-767.13 茅锐，林显一.在乡村振兴中促进城乡融合发展来自主要发达国家的经验启示 J.国际经济评论，2022（1）：155-173.14 王晓东.国外养老保险城乡一体化发展的经验及启示J.西北人口，2014（1）：92-96.15 中共中央关于经济体制改革的决定（中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议一九八四年十月二十日通过）N.人民日报，1984-10-12（1）.16 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议2005 年 10 月 11 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