协同发展视野下我国粮食补贴政策实施的问题及对策_李兵园.pdf

-94 -【资源配置】农业经济 2023/2协同发展视野下我国粮食补贴政策实施的问题及对策李兵园 摘 要：我国粮食补贴政策对于促进资源公平分配、维护农村社会稳定、保障粮食生产安全具有重要意义。以协同发展理论为指导，我国粮食补贴政策应结合现实问题和农业发展的实际需要进行动态化调整。为提高粮食补贴政策的适用性，应增强粮食补贴政策内容的协同性和政策执行过程的协同性，也即在提高粮食补贴政策质量的同时保障政策的落地。关键词：粮食补贴；政策内容；政策实施；协同性粮食安全事关国家安全，一直以来，国家都非常注重粮食生产和粮食流通。我国粮食政策也围绕着维持粮食高产量和高自给率作为首要目标，通过政策调整进一步优化粮食市场价格，有效激励农民的生产积极性。我国粮食补贴政策已经实施多年，粮食补贴政策落实不仅增加了农民收入，调动了农民参与农业生产积极性，同时也让全体公民对粮食安全有了更高、更深层次的认识。可以说，粮食补贴政策符合国家农业发展实际，也是新时期面对内外部环境变化所采取的应对措施。新形势下，结合经济社会发展实际的变化，重新审视我国粮食补贴政策实施落实情况，从问题视角出发，有助于提出针对性对策和建议。一、我国粮食补贴政策内容与实施过程中存在的问题当前我国粮食补贴政策分为种粮直接补贴、农资增支综合直补、良种推广补贴、农机具购置补贴、粮食最低收购价政策等多种类别1。其中农资增支综合直补与粮食直接补贴属于综合性收入补贴；而农机具购置补贴和良种推广补贴属于生产性专项补贴，此外国家出台的粮食最低收购价格政策则属于价格支持补贴。具体而言，粮食直接补贴主要是按照粮食种植面积将粮食补贴直接补贴给种粮农户。粮食直接补贴政策是我国粮食改革的重要措施，对于实现国家粮食安全激发农民参与农业生产积极性起到了重要的促进作用。农资综合直补是指涉及因农业生产所购买的化肥、农药、柴油等生产资料进行的综合性直接补贴，这一补贴政策的落实有利于更好地维护农民收益，有效化解粮食领域的“剪刀差”问题。良种补贴是指部分粮食种植优势区域选用优秀良种并配套使用良法技术所进行的补贴，这一补贴政策的落实有利于鼓励农民使用更为优秀的品种，提升粮食产量和质量。农机具补贴是指符合相关资格购买农机具或更换大型农机具给予的相关政策补贴，这一政策补贴有利于提高农业生产机械化率。粮食最低收购价政策是指国家综合考量国内粮食供需情况、国际粮食价格以及粮食生产成本和生态成本多方面因素。从国家粮食安全和种粮者的利益角度出发，针对部分粮食制定的最低收购价格以及相关收购方案，当粮食销售低于市场价格时，政府会启动最低收购价，并依托市场对部分粮食进行收购。虽然我国粮食补贴政策落实对于推动农业现代化，维护农民合法权益，稳定国家粮食安全方面起到了重要作用，但现阶段我国粮食补贴政策在落实过程中还存在一些亟待解决的问题。首先，农业补贴对象范围相对较小。现行农业补贴主要遵循“绿箱”政策原则，补贴主体主要以国有经济和集体经济主体为主，针对农户和新型农业经营主体的补贴有限，加之补贴政策重点不突出，个别地方政府在落实农业补贴过程中资金相对分散。在补贴品种上虽然已经涉及优质良种，但在补贴稳定性和普遍性方面还缺乏政策支持。其次，粮食补贴政策体系不够完善。粮食补贴政策更多是以国家的通知或政策性文件为主，个别地方政府也是以政策文件的方式加以落实，政策文件与法律相比还缺少连续性和稳定性特征。加之很多政策文件过于宏观，缺少可操作性和指导性条文，在具体落实过程中还缺少有效的激励和问责配套机制，这一定程度上影响了粮食补贴政策落实2。再次，粮食补贴政策在落实过程中还存在不公平和效率损失问题，粮食补贴作为公共财政的重要组成部分，在实际落实过程中，往往难以同时兼顾公平和效率。加之部分地方政府在决策和执行方面并没有考虑实际情况，已经将土地流转给新型农业经营主体，但仍然享受国家各种粮食补贴，实际种植粮食的新型农业经营主体却没有获得直接的粮食补贴，在一定程度上弱化了新型农业经营主体参与粮食生产的积极性。还有个别地方政府在农机具购置补贴方面缺乏与实地情况结合的经验，采取“一刀切”的方式，忽略了市场主体之间的公平性，同时也难以发挥出政策的效用。二、基于协同发展理论优化我国粮食补贴政策的基本思路协同发展理论强调，政策的制定与执行需兼顾公平与效率。在宏观政策方面，既要考虑我国农业发展实际情况，也有遵循市场一般规律，制定更符合实际的粮食补贴政策，提-95 -【资源配置】农业经济 2023/2升粮食补贴的整体质量和水平。同时要充分发挥粮食补贴对现代农业的指导作用，推动农业可持续发展，将粮食补贴真正惠及至种粮者手中。（一）构建与市场规律相符合的粮食补贴政策一直以来，各国都非常注重粮食补贴作用和功能的发挥，并结合不同国家粮食生产的实际情况采取了不同形式的粮食补贴政策，在一定程度上提高了生产主体参与粮食生产的积极性，切实保障了粮食供给。从全球范围看，日本和韩国等农业发展水平较高，但限于土地面积有限的国家，在粮食补贴方面主要以价格补贴为主，通过国家行政手段来稳定粮食价格，减少粮食价格对国内经济发展的不稳定性，这种逆市场规律的政策使日本和韩国的粮食价格并没有遵循市场规律。近年来，日本和韩国政府试图通过粮食补贴价格缓和粮食价格扭曲现状，但这种以粮食高保护、高补贴政策来维护农民权益的方式，虽然短期内能够确保国家的粮食稳定，但从长远看并不利于粮食安全。作为东亚日韩近邻，我国在粮食补贴方面也应该借鉴日本和韩国粮食补贴经验，既要通过粮食补贴激发农民参与种粮的积极性，也要确保粮食产量平稳增长，通过粮食安全为经济发展保驾护航。从目前看，我国国内粮食市场很容易受到国际粮食市场价格波动的影响，粮食价格补贴也容易造成粮食价格扭曲，从而影响了我国粮食对外竞争力。在国外，美国粮食补贴政策与日韩国家的粮食补贴政策有所差异，美国在粮食补贴政策方面将农业保险和灾害补贴放在了重要位置，既能够减少市场粮食价格扭曲，使粮食价格回归市场规律，也能够降低农民种植粮食作物的风险，有效地保护了农民的实际收入，增强了农民参与粮食种植的积极性和主动性。为此，我国在未来粮食补贴政策制定过程中也应该借鉴这方面经验，加大对粮食作物保险推广力度，使粮食价格补贴更符合市场规律，避免直接补贴造成价格扭曲问题。（二）提高我国粮食补贴的整体质量和水平农业本身属于弱质产业，前期投入大，回报时间长，且具有高投入，高风险等诸多特征。政府为了更好地保障粮食安全，增加农民收入，会制定一系列的农业补贴政策，实质上是政府给予农民的利益补偿式，为农民增加收入提供了更为多元化路径，有助于维护农业和社会稳定。为确保粮食安全，农业补贴标准必须达到一定额度，否则农业补贴就难以实现其预期效果。从整体看，我国农业正处于传统农业向现代农业转型关键期，目前虽然呈现了农产品消费市场需求多样化趋势，但我国农业生产力水平还相对较低，生产效率还十分有限，为了更好地推动传统农业向现代农业转型，切实保障我国粮食安全，有必要采取更为积极稳妥的粮食补贴政策。通过提高我国粮食补贴的整体质量和水平，更好地满足农业发展的现实诉求3。从我国农业补贴的整体规模看，虽然国家在不断加大农业补贴的标准，但农业补贴只占到了农业增加值的 5%。与发达国家相比还存在着明显差距，我国农业补贴政策还有很多可完善之处。一方面，要提高我国政府财政对农业补贴的支持规模，特别是要制定更为系统完善的“绿箱”补贴政策，使我国农业补贴额度接近农业生产总值的 8.5%。这样既符合我国加入 WTO 时所作出的农业补贴额度相关承诺，也能够更好地发挥农业补贴政策的支农作用。另一方面，积极引导社会组织、社会力量参与到农业补贴机制之中，当前全球经济发展受挫，新冠肺炎疫情全球肆虐，在一定程度上影响了全球经济发展。而通过制定更为积极的农业补贴政策，能够有效提振经济发展效应和社会效果，国家应出台更为稳妥积极的政策，拓展农业补贴资金来源渠道，在财政补贴的基础之上，应增加政策性金融机构作用，拓展农民获得金融需求的渠道4。特别是地方政府在落实国家农业补贴政策过程中应充分认识到加强农业补贴是保证农业生产发展的重要基础，通过立法的形式，确保农业补贴的稳定性和持久性。适当的增加农业补贴在农民收入中的比重，确保农业补贴真正的惠及至农民身上，保证农业补贴政策的持续性。（三）发挥粮食补贴对现代农业的导向作用一方面，推进农业现代生产技术与农业现代化建设的有机结合。一直以来，我国粮食生产属于粗放类型，需要投入大量的土地资源、劳动力资源和水资源，才能够保证粮食的数量。为确保粮食安全和粮食充足供给，国家有必要从宏观层面，以粮食补贴的形式支持农业现代化发展。特别是农机购置补贴政策对农业领域的现代信息技术运用起到了巨大的推动作用，各种现代农机具的使用提升了农业机械化水平，提升了农业生产效率。但由于我国仍然以小农种植方式为主，难以进行大规模的机械化量生产。为此，国家要对粮食补贴政策进行优化，鼓励农村土地流转，加速粮食种植规模化、专业化，为更为现代化的机械生产运用创造有利条件。既要总结国内粮食生产经验，也要学习国外在粮食机械化方面的好经验、好做法，并将农业机械化作为主要突破口，通过农业机械化带动农业高发质量发展。另一方面，以生态补贴鼓励农业绿色化发展。当前西方欧美国家在粮食补贴政策方面给予了生态环境足够的重视，并建立起了粮食生产生态环境保护机制。欧盟将粮食生产过程中的环境保护作为政策制定的重要方面，通过制定农药标准、土地休耕补贴等相关政策，切实保护了粮食生产过程中的生态环境。而我国现行的粮食补贴对于粮食生产、生态环境方面的政策制定和有所欠缺，虽然国家近年在社会上推动了绿色经济和低碳经济发展，但具体到粮食补贴层面，环保和可持续指导思想并没有得到切实落实。为此，国家在粮食补贴政策制定过程中应从农业经济可持续发展的角度出发，积极运用协同发展理论，制定更符合我国经济和农业发展实际的粮食生产生态保护机制，积极落实退耕休耕政策，切实-96 -【资源配置】农业经济 2023/2保护粮食生产过程中的生态环境，积极推行农业绿色发展。三、基于协同发展理论优化我国粮食补贴政策的对策和建议协同发展理论背景下，我国粮食补贴政策在制定和落实过程中应坚持协同发展理论，增强粮食补贴政策内容的协同性，强化粮食补贴政策执行的协同性，充分发挥粮食补贴政策的宏观引导功能，更好地推动我国粮食生产，为农业现代化建设创造力条件。（一）增强粮食补贴政策内容协同性一方面，构建更为科学合理的粮食收购保护价政策体系。从世界范围看，西方国家在粮食补贴政策方面都经历了一系列的演变过程，由最早的价格支持到现在的直接补贴，并形成了一系列粮食补贴政策体系，当前欧美很多国家也并没有完全取消粮食价格支持措施，与我国相比，欧美发达国家的政策体系更为完善，美国和欧盟的粮食直接补贴以平民收入评价为原则，在粮食直接补贴政策的推动之下，使农民的收入与城镇居民收入大体相同5。为此，我国在粮食补贴政策方面应积极学习和借鉴国外粮食补贴政策优势，逐渐取消价格支持，加大粮食直接补贴力度。当前，虽然我国粮食收购已经逐步推向市场化，但粮食收购保护价政策一直没有取消。每年粮食收购季节，政府部门会根据粮食收购的具体情况出台不同的粮食收购指导价，这一指导价实际上就是在市场价的基础之上提出的保护价，切实保障农民种粮收益。未来随着国家粮食补贴政策落实力度的不断加大，国家在推动粮食市场化过程中应构建更为科学合理的粮食收购保护价政策，既能够有效控制粮食市场价格升降问题，还能够通过价格收购来调整农业种植结构，提升粮食品质和数量。粮食最低收购价对于下游产业有良好的促进作用，有利于激发市场活力。另一方面，建立因地制宜的多样化粮食补贴模式。由于我国幅员辽阔，各地区在农业种植结构、农业种植基础、经济发展环境、自然环境等方面存在较大差异。因此，在粮食补贴政策落实过程中要从本地实际出发，坚持实事求是原则6。东部地区经济发展基础好，土壤肥沃，地势平坦，适合农作物种植。而中部地区多以山地和丘陵为主，经济水平发展相对较低，粮食亩产水平不高。另外，同一省份内不同地区也存在着种植基础和发展环境不同，这就导致了农民即使种植一样的粮食作物，但是收益会存在着明显差距。如果采取同样的粮食补贴方式，会让农民在相同的补贴水平下选择更有经济效益的非粮食作物，这样就完全违背了国家粮食补贴的初衷。各级地方政府在落实粮食补贴政策过程中要制定更为多元化的配套措施，采取因地制宜的方式，分地块、分品种、分类的对待本地区的粮食补贴问题，切实提升粮食补贴的针对性，实现粮食补贴政策在内容和形式上协同推进。（二）强化粮食补贴政策执行的协同性为了更好地发挥粮食补贴政策的价值和作用，有必要建立更为完善的监督机制，确保粮食补贴政策真正落地。一方面，将粮食补贴政策落实作为地方政府主要领导考核内容。特别是县乡两级党政一把手要将粮食补贴政策落实作为当前工作重点，在粮食补贴政策落实过程中要抽调农业、财政、监察等部门组成联合督导小组，不定期地抽查各地粮食补贴政策落实情况。并设立县一级举报专线，建立网上评价反馈系统，为农民反映粮食补贴问题提供更为多元化渠道，通过有效的监督，确保粮食补贴政策真正地为农民谋福利。另一方面，对粮食补贴政策相关工作人员进行业务培训，提升相关工作人员的主体意识、服务意识、公仆意识。建立责任追究机制，对于在粮食补贴政策落实过程中存在过失行为或触犯相关法律违法人员，严格按照相关法律规定追究其具体责任。同时在具体政策落实过程中要对粮食补贴政策的相关文件、补偿标准、补偿金额、补偿流程等相关信息及时地向社会公布，接受媒体和人民群众的监督，切实保障广大人民群众的知情权。总之，粮食补贴政策对推动农业现代化，维护农民合法权益起着重要的保障作用。而粮食补贴政策离不开财政投入和制度保障，在粮食补贴政策制定和落实过程中，既要借鉴国外发达国家的粮食补贴经验，也要从我国农业发展和乡村振兴实际出发，对粮食补贴政策进行优化和完善，有效解决我国农业发展的各类问题，充分发挥粮食补贴政策的引导作用，推动我国农业现代化进程。参考文献1 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