乡村振兴背景下财政涉农扶贫...效衔接的关键环节和路径选择_于海龙.pdf

Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴72农村金融研究January 2023 我国脱贫攻坚战全面胜利，取得了举世瞩目的成就，财政在其中切实发挥了主体作用，为打赢脱贫攻坚战提供了强有力的资金保障。2020年底，中共中央、国务院印发了 关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见，对在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章提出了明确要求。2022年中央一号文件中进一步强调，要将牢牢守住不发生规模性返贫作为底线任务，做好全面推进乡村振兴重点工作。站在新的历史方位，如何更好地发挥涉农财政政策的有效作用，实现财政涉农扶贫资金政策与乡村振兴有效衔接，成为亟待解决的重大问题。一、国家财政扶贫投入及财政涉农扶贫资金政策概况（一）国家财政扶贫资金投入力度逐年增强近年来，受新冠肺炎疫情、复杂国际形势和减税降费等影响，财政收支矛盾日益突出，但农业农村仍作者简介：于海龙，财政部农业农村司；李成明，中央民族大学经济学院讲师、数字经济研究院研究员。本文观点不代表作者所在单位意见。基金项目：本文为国家自然科学基金面上项目“新时期的小额信贷与相对贫困治理：理论反思、机制分析及路径优化”（编号：72073151）、北京市社会科学基金 规划重点项目“缓解相对贫困的长效机制及其北京应用研究”（编号：21JJA002）的阶段性研究成果。然是重点保障的优先领域。2021年中国农村统计年鉴 的数据显示，2012到2020年间国家财政用于农林水等各项支出超过15万亿元。2020年，除去南水北调支出，国家对农林水的投入高达21536亿元，相比2012年的11508亿元，8年间增长了10028亿元，年均增长8.15%。其中，扶贫财政投入在2015年后增长迅猛，由2015年的1227亿元增长至2020年的5622亿元，年均增长35.58%（见图1）。仅就中央财政专项扶贫资金而言，资金规模由2012年的326亿元增长到2020年的1461亿元，到完成脱贫攻坚任务时达到顶峰；其中，2016年以来连续五年保持200亿元增量，资金投入力度空前（见图2）。大量涉农资金、扶贫政策和项目投向贫困地区，尤其是深度贫困地区，充分发挥了农业农村发展的高益贫性，显著推动了农村减贫工作，期间也创新形成了一系列超常规的扶持政策。在乡村振兴背景下，只有深入研究政策衔接的有效路径，减少“翻烧饼”现象，才能降低政策成本，提高资金使用效益，接续全面推摘要论文立足于脱贫攻坚取得全面胜利、接续推进乡村振兴的历史方位,通过对财政涉农扶贫资金政策的梳理和与乡村振兴有效衔接理论观点的综述,构建了资金政策有机衔接的路径、分析框架,在深入分析资金政策供给端和需求端关键环节的基础上,提出了政策建议。论文建议,总结借鉴我国扶贫经验,进一步科学评估财政涉农扶贫资金政策,根据乡村振兴战略调整目标,在资源配置、支持对象、支持重点、支持方式等方面做好衔接,坚持巩固与振兴并重,防止发生规模性返贫,支持乡村振兴重点领域和关键环节,推动乡村社会治理现代化,提升资金安全和使用效益。关键词财政涉农扶贫资金政策；乡村振兴；政策供给；有效衔接乡村振兴背景下财政涉农扶贫资金政策有效衔接的关键环节和路径选择于海龙 李成明 DOI:10.16127/ki.issn1003-1812.2023.01.003Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴农村金融研究 73 January 2023图1 20122020年国家财政对农业农村的投入单位:亿元0100020003000400050006000700080002012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年农业林业水利扶贫农村综合改革农村综合开发图2 2012-2020年中央财政专项扶贫资金投入规模单位:亿元020040060080010001200140016002012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年图3 财政涉农资金扶贫政策体系资金投入政策两类重点支持政策财政专项扶贫资金、水利发展资金、农业生产发展资金、林业改革发展资金、农田建设补助资金(原农业综合开发补助资金)、农村综合改革转移支付、林业生态保护恢复资金、农村环境整治资金(原农村环境连片整治示范资金)、车辆购置税收入补助地方资金(原车辆购置税收入补助地方用于般公路建设项目资金支持农村公路部分)、中央专项彩票公益金支持扶贫资金、农村危房改造补助资金、产粮大县奖励资金、生猪(生羊)调出大县奖励资金(省级统筹部分)、农业资源及生态保护补助资金(对农民的直接补贴除外)、旅游发展基金、服务业发展专项资金(支持新农村现代流通服务网络工程部分)、中央基建投资用于“三农”建设部分1.贫困地区路水 电网等基础设施 倾斜支持政策2.农村住房安全政策3.农村饮水安全4.其他1.产业扶贫政策2.资产收益扶贫3.扶贫小额信贷4.其他产业发展类基础设施类重点支持进乡村振兴战略向纵深发展。（二）财政涉农资金扶贫政策体系不断完善1.脱贫攻坚期财政涉农资金扶贫政策体系财政涉农扶贫资金，指财政安排用于农业农村领域扶贫方面的相关资金。根据国务院办公厅发布的 关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见（国办发201622号）及后续资金调整情况，本文共梳理了17项资金投入政策，和8项产业发展类、基础设施类重点支持政策，3大类具体政策共同形成了财政涉农扶贫政策体系（见图3）。一是资金投入类政策，主要包括财政专项扶贫资金，农业生产发展资金、水利发展资金等17项用于脱贫攻坚方面的资金。其中，财政专项扶贫资金政策，是财政扶贫投入的主要渠道，是专门用于精准扶贫、精准脱贫的资金。2013-2020年，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元。同时，国家在贫困县实行涉农资金整合试点政策，中央层面纳入整合范围的资金主要包括上述17类资金，贫困县可根据当地脱贫攻坚规划，统筹在农业生产发展和农村基础设施建设方面的支出。“十三五”期间，全国832个贫困县累计整合涉农资金超过1.5万亿元，大大增强了贫困县自主安排资金支持实施扶贫项目的能力，为集中资源打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑。二是产业发展类政策，主要包括产业扶贫政策、资金收益扶贫、扶贫小额信贷和其他产业发展类政策。其中，产业扶贫政策通过财政涉农资金支持贫困注：本文图片由作者整理制作，下同。Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴74农村金融研究January 2023 地区和贫困农户发展农业农村特色优势产业等，提升内生动力，促进增产增收。资产收益扶贫政策，是各地利用中央财政专项扶贫资金、其他涉农资金投入设施农业、养殖、乡村旅游、光伏等项目形成的资产，通过折股量化的方式支持贫困村、贫困户脱贫。扶贫小额信贷政策，是为建档立卡贫困户提供的金融精准扶贫产品，政策要点是5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县级层面建立风险补偿金。三是基础设施类政策，主要包括贫困地区路水电网等基础设施倾斜支持政策、农村住房安全政策、农村饮水安全政策和其他基础设施类政策。贫困地区路、水、电、网等基础设施倾斜支持政策，主要是对贫困地区基础设施的建设与维护，包括“四好农村路”等农村公路建设维护、水网建设、电网改造、新农村现代流通服务网络工程，以及农田、水利设施、产业路等修建和维护等。农村住房安全政策着力解决“两不愁、三保障”中住房安全有保障，是脱贫的一项重要指标，主要指农村危房改造工程。农村饮水安全政策，财政给予补助帮助贫困地区等农村饮水工程修建、维修与养护，解决农村饮水安全难题。2.乡村振兴战略下财政支持乡村振兴政策的优化调整相较目前脱贫攻坚解决绝对贫困问题的单一目标维度，乡村振兴五个目标维度更加综合全面。2018年9月，中共中央、国务院出台了 乡村振兴战略规划（20182022年），同月，财政部即出台了 财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见（财办 201834号），就财政支持乡村振兴战略顺利实施提出了具体意见，成为首个财政领域支持乡村振兴的文件，为财政支持乡村振兴指明了方向。一是在资金投入方面，财政专项扶贫资金专门用于精准扶贫、精准脱贫，贫困县涉农资金整合试点政策将17项涉农资金整合用于脱贫攻坚，聚焦现行标准下的绝对贫困问题，不得用于其他领域投入，以免提高标准，偏离政策初衷。而财政支持乡村振兴，投入更加多元，且优先用于农业农村，加大对乡村振兴重点领域和薄弱环节的支持；相比贫困县涉农资金整合试点，财政涉农资金统筹整合长效机制适用范围更广，适用于全国各地；且在中央层面对行业内交叉重复的涉农资金进行清理整合，在市县一级，仅允许根据对各项指导性任务的需求不同，在一个专项内予以整合。二是在产业发展方面，脱贫攻坚期内主要是通过产业扶贫、资产收益扶贫、扶贫小额信贷等推动贫困地区产业发展，精准用于扶贫产业和建档立卡贫困户，且注重产业的带贫效应和与贫困户的利益连接机制，产业基础较为薄弱，规模相对较小。而乡村振兴则把产业振兴作为目标，产业发展政策更加多元，特色优势产业和乡村产业升级为“壮大”的要求，注重小农户与现代农业的衔接，推动三产融合发展，重点培育新产业和新业态；资产收益扶贫，更加注重产权改革和集体资产清产核资，重点是发展新型农村集体经济；相比扶贫小额信贷政策对象的特惠性，乡村振兴更加注重金融的普惠性和激励性，对返乡人员、新型农业经营主体等提供更丰富的金融产品。三是在基础设施建设方面，脱贫攻坚政策对贫困地区的路、水、电、网实行倾斜支持，乡村振兴则将支持重点放到了整个农村区域，补齐城乡基本公共服务均等化的短板，并将范围扩大到环保、物流、信息等领域。危房和饮水等方面的政策，脱贫攻坚主要聚焦“两不愁、三保障”中的“住房安全有保障”，并将农村饮水安全作为重要的底线性指标；而乡村振兴则将农村危房改造纳入防灾减灾工程，并在巩固农村饮水安全保障的基础上，进一步加强农村水利基础设施网络建设。Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴农村金融研究 75 January 2023二、财政涉农扶贫资金政策与乡村振兴有效衔接的理论基础与路径选择我国脱贫攻坚与乡村振兴存在辩证统一的关系。两者有机联系，相互贯通，又有所区别，各有侧重，统一于农业农村现代化的历史进程中。从政策目标看，两者具有基本目标的统一性和战略举措的互补性，在政策设计上具有协调性、兼容性。脱贫攻坚为乡村振兴奠定了坚实的基础，而乡村振兴则在更深层次上巩固和拓展脱贫成果，推动实现农业农村现代化。（一）脱贫攻坚与乡村振兴的基本理论与逻辑关系反贫困、乡村发展的基本理论，是研究和实践工作中的一个基础性问题。一是“二元经济结构”理论。阿瑟刘易斯提出，不发达国家内部传统农业部门与城市现代工业部门的二元经济结构的转变和消失，是发展中国家完成传统农业向现代农业转变的必然过程，是摆脱贫困走上富裕的唯一途径。二是可持续发展理论。舒马赫指出发展中国家新的发展道路，应该重点放在农村，以人为中心，避免工业和农业“相互毒化”。三是多维贫困理论。阿马蒂亚森提出，贫困的原因不仅仅是收入低下，基本可行能力不足是更为重要的原因。四是益贫式增长理论，主张给穷人更多的经济机会，不断提高参与经济增长的能力，使之绝对地或相对地获得比过去更多的收益。随着反贫困理论的深入，贫困并非单维度的收入贫困，而是多维度社会因素支配下可行能力的匮乏与不足，是那些触摸不到的总的社会关系的“天花板”，促使人们更多地思考通过全方位改善发展环境，破除横亘在城乡之间的壁垒，促进城乡一体化发展，多个综合维度提升人的可行能力而脱贫致富。脱贫攻坚与乡村振兴相辅相成，统一于中国式农业农村现代化的历史进程中。脱贫攻坚和乡村振兴都是“三农”领域的战略举措，是我国为加快补齐农业农村短板作出的重大部署，打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴的优先任务，乡村振兴为巩固和拓展脱贫攻坚成果提供后续支撑，推动实现农业农村现代化。当然，也要看到两者的区别和侧重。脱贫攻坚主要是解决绝对贫困问题，目标具有单一性；而乡村振兴战略则制定了中长期的时间表和路线图，并着眼于产业、生态、人才、乡村治理等多个维度，更加综合和多元。从扶持对象看，脱贫攻坚主要聚焦贫困地区和建档立卡贫困人口；而乡村振兴则将整个乡村地区和农村人口囊括其中，范围和人群更大。从支持方式看，脱贫攻坚是对贫困地区和贫困群体采取非常规的支持，而乡村振兴则强调普惠支持，促进乡村全面振兴。（二）脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的理论研究针对目前政策衔接方面存在的挑战，相关学者在政策衔接的方法路径上寻找破解之道。在宏观思路机制方面，庄天慧等（2018）认为，精准脱贫和乡村振兴的战略重点是在战略思维和体制机制上做到有机衔接，继续坚持系统思维、精准思维。在衔接的重点领域方面，汪三贵、冯紫曦（2019）认为要充分借鉴和利用脱贫攻坚积累的成功经验，衔接重点在产业发展、生态环境、体制机制与基层治理、公共服务与生活质量等方面。在衔接的对象方面，王东宾（2018）认为在实践层面应着力提升贫困群众的产业、治理与社会参与度，使贫困群众增强经济性社会关联。在具体操作层面，李智永（2019）认为，在乡村振兴战略下，精准扶贫政策体系需要进行全面梳理和整合，分门别类梳理，明确归属和职能，擢优黜劣。在财政支持农业农村发展方面，刘昆（2021）指出，要抓好顶层设计，将财政脱贫攻坚工作中探索出的组织管理、工作机制、激励措施等行之有效的做法借鉴到全面实施乡村振兴战略中，研究制定财政支持全面乡村振兴的总体方案，完善支持政策体系，统计分析乡村振兴投入，加强乡村振兴资金监管。陈锡文（2019）认为，乡村振兴的核心在于发挥保障国家粮Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴76农村金融研究January 2023 食安全和重要农产品供给，提供生态屏障、生态环境、生态产品，传承国家民族优秀传统文化的乡村功能，要加大对农业科技进步的投入，健全农业支持保护体系，完善农业社会化服务体系。林毅夫、赵秋运（2022）认为，在乡村建设方面，既要尊重农民的积极性和自主权，也要发挥政府作用，根据市场的需求和变化，提供道路、水利、通讯设施、金融、科技等支持。陈秧分等（2019）基于对OECD国家乡村政策的分析，指出政策重点从支持农业生产转向培养乡村竞争优势，参与主体由政府和农场主导转向多利益主体参与，政策工具从提供农业补贴转向政策互补和综合投资，建议我国乡村振兴应立足市场规律性，务实培育乡村竞争力。日本和韩国采取由政府引导、农民主导的“从下至上”的参与式发展模式，政府通过减免税收或提供特殊补贴等，鼓励农民相互帮扶，引入发展基金申请机制，调动相互竞争的积极性，让有限的资金更精确地投向最需要发展的村落和发展潜力较大的项目。综上所述，乡村振兴战略提出以来，围绕着脱贫攻坚与乡村振兴衔接的研究较为丰富，而且国内外关于财政支持乡村发展的理论和实践，为我国财政领域支持乡村振兴提供了有益的参考和借鉴。但上述研究总体上偏重于宏观层面的思考，少有文献从财政角度研究脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接问题，部分研究涉及财政问题，但对财政政策的运行逻辑和“深层肌理”分析不足，缺少在相关政策有机衔接的实际考察。同时，缺乏对相关财政涉农政策分门别类的系统梳理，在财政领域涉农扶贫政策衔接的关键环节和路径选择等方面更是鲜有涉及，可操作层面的探讨也比较少。图4 财政涉农扶贫资金政策有效衔接的分析框架政策 主体政策 主体政策供给政策需求脱贫攻坚期内主要任务攻坚期后乡村振兴的重点领域和关键环节适用性评估重要性分析乡村振兴目标、已出台规划和财政支持政策政策终止政策延续调整优化重点支持的领域和环节财政涉农资金支持乡村振兴政策财政涉农资金扶贫“政策筐”（三）政策有机衔接的路径选择美国学者林德布洛姆（Lindblom）提出的渐进主义决策模型指出，公共政策通过过去的经验，不断对现行政策进行局部的、边际性的调试，表现为对政府过去活动的持续状态。20世纪90年代，美国学者琼斯（Jones）、鲍姆加特纳（Baumgartner）在吸取渐进主义等思想的基础上，为揭示政策过程中长期的稳定与偶尔的停滞、间断之间的关系，提出“间接均衡模型”。新制度经济学的代表人物科斯、诺思、林毅夫等认为，普遍存在着制度需求与供给问题，制度选择和变迁处在不断博弈中，制度的非均衡变化是制度变迁和创新的重要因素，制度变迁的动力包括强调制度需求的诱致性因素和制度供给的强制性因素。脱贫攻坚目标实现后，战略目标将调整到巩固脱贫成果并接续实施乡村振兴，形势任务和制度环境的变化，政策供求的非均衡状态呼吁政策供给及时有效地回应政策需求，推动达成或接近在乡村振兴阶段政策的均衡状态。为了达到或接近政策均衡状态，需要瞄准乡村振兴目标，对财政涉农扶贫资金政策供需进行分析。政策需求端，需要对巩固脱贫成效防止返贫、接续推进乡村振兴等需求进行重要性分析；政策供给端，需要对财政涉农扶贫资金政策的适用性进一步评估，重点考量当前政策能否继续在2020年后乡村振兴阶段发Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴农村金融研究 77 January 2023挥作用。各级政府及职能部门参与了政策的制定和执行，在政策的形成与发展中发挥了不可替代的重要作用，尤其是作为政策执行一线的县级政府，是需要重点研究的关键变量。此外，政策效率、成本及可持续性，也是政策衔接需要考虑的因素。政策衔接过程中，要考虑降低政策转型成本，“退坡”的政策及时止损，过渡衔接后的政策进一步调整优化，防止政策冲突或“翻烧饼”。要提高政策效率，避免政策“养懒人”，形成“福利陷阱”或“悬崖效应”。同时，着眼长远目标实现政策转型和优化，使政策可持续地发挥作用（见图4）。三、财政涉农扶贫资金政策有效衔接的关键环节问题分析财政涉农扶贫资金政策有效衔接实现路径的关键环节，在于结合巩固脱贫成效和全面推进乡村振兴的政策需求，建立起政策供给端与乡村振兴目标、规划及目前财政支持乡村振兴政策的关联，使原有政策能够藉此桥梁，顺利过渡为乡村振兴政策。（一）财政涉农扶贫资金政策供给体系有待综合优化调整在资金政策供给端，财政涉农扶贫资金政策供给体系有待综合优化调整。当前，有些政策仍然能够在乡村振兴阶段发挥作用，或者可在乡村振兴阶段巩固脱贫成果中继续发挥作用，适用性强、效果好，这样的政策需要延续。比如，为适应新形势需要，2021年专项扶贫资金更名为“衔接推进乡村振兴补助资金”，防止作为扶贫主渠道的资金投入“急刹车”造成的退坡效应。有些政策在脱贫攻坚阶段发挥了较好的作用，但是在乡村振兴阶段，适用性和效果一般，新形势新任务对原有政策提出了新的要求，这些政策需要进一步调整优化以持续推动农业农村发展。比如，设置一定过渡期，对贫困县涉农资金整合试点政策、扶贫小额信贷政策调整为脱贫县延续整合试点政策、脱贫人口小额信贷，并优化资金范围、贷款额度和贴息方式，确保平稳过渡。有些政策已经完成了历史使命，超常规的措施无法在乡村振兴阶段适用，这些政策需要取消。比如，路、水、电、网基础设施对贫困地区的超常规倾斜，造成了资金政策“悬崖效应”、不同地区的攀比，甚至形成债务风险，宜统筹考量，逐步退出。当然，考虑到财政约束和绩效管理的要求，退坡的资金或者新的用于乡村振兴方面的资金，要聚焦供需端的关键环节，补齐乡村振兴的短板，促进农业农村现代化进程。（二）财政涉农扶贫资金政策目标地区经济条件相对薄弱在资金政策需求端，当前也面临着脱贫地区基础条件差、产业发展弱等困难和问题。一方面，脱贫地区农业农村基础差、底子薄的现状仍然存在。脱贫地区大多为中西部地区，区域特征较为明显，虽然脱贫摘帽及经济社会发展取得了明显进步，但是和城乡统筹发展、农业农村现代化要求相比还有不小差距，发展不平衡不充分的问题依然存在，尤其是欠发达地区以及国家乡村振兴重点帮扶县，之前是深度贫困地区，有的地方属于“一跃跨千年”的“直过民族”地区，部分脱贫人口的收入水平仍然较低，巩固脱贫攻坚成果的任务依然较重。2021年，低收入组人均可支配收入8333元、脱贫县农村居民人均可支配收入14051元，分别仅占全国农村人均可支配收入的49%、83%。另一方面，脱贫地区农业产业发展仍然较弱，内生增长动力不足（朱海波、毕洁颖，2021）。脱贫地区产业大多刚刚起步，多数以农业产业为主，受国际国内形势和新冠肺炎疫情影响，加之近年来干旱、洪涝等自然灾害频发，种子、肥料等价格上涨，种粮成本上升，粮食安全和重要农产品供给面临新的挑战。农业农村产业发展项目存在同质化、低端化现象，其规模化经营程度较低，对接市场能力弱，抵御市场风险的能力Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴78农村金融研究January 2023 仍然不足。农业产业化龙头企业数量不够多、规模不够大，农产品加工仍以初加工为主，产业链不够长，精深加工程度和附加值还较低，休闲农业、乡村旅游业等新产业新业态仍处于起步阶段，受土地、资金、市场等限制较多。（三）财政涉农扶贫资金政策目标地区基础设施亟需完善财政涉农扶贫资金政策目标地区在软硬基础设施方面需要提档升级。一方面，农村基础设施建设存在短板（曾福生、蔡保忠，2018），且后续维修管护成为难点。由于脱贫攻坚的超常规投入，脱贫地区农业农村道路交通等基础设施明显改善，但与城市相比，历史欠账尚未完全补上，且已建成的基础设施缺乏维修管护，存在“公地悲剧”和“搭便车”现象。农业基础设施老化，大部分耕地没有灌溉水源或缺失基本灌溉条件，灌排设施配套差、标准低，不能满足高标准农业发展的需要，农村生产生活基础设施和公共服务设施，有的村庄村内道路硬化、农村污水垃圾处理和厕所改造欠账较多，特别是农村饮水虽然能够解决“有水喝”的问题，但有些地区仍存在季节性缺水的情况，不能完全保证供水持续性和水质，群众饮水安全易反复；有的村宽带网络不进村，4G信号弱，难以利用农村电子商务拓宽产销渠道，数字基础设施亟待完善（董志勇等，2022；李成明等，2022）。另一方面，农村基层社会治理能力、集体行动能力有待加强。农村社会结构离散化，外出务工劳动力大量流动，个人、家庭及乡村间的联系不再如原来那么紧密，社会治理面临新困难。农村集体经济薄弱，集体经济空壳村占比较高，农村空心化、农户空巢化、农民老龄化的问题比较突出，村干部的领导力和号召力弱化。村民流动性加快，呈现“孔雀东南飞”的现象，且缺乏共同生产、共同劳动、共同生活的经历，主人翁意识和责任感不强，民主自治的积极性不高，对乡村治理的关注度和共识度较低。（四）财政涉农扶贫资金政策目标地区资金效率仍需改善财政涉农扶贫资金政策目标地区资金效率仍需改善，“钱从哪里来”“花到刀刃上”等问题亟待解决。一方面，财政收支矛盾突出，尤其是地方兜住“三保”底线、提高民生支出标准、保障国家粮食安全、防疫等刚性支出不减，加之新增税源培育不足、税源结构单一，地方政府债务风险增加。巩固拓展脱贫攻坚成果既要“补旧账，又要防止”欠新账，由于财政投入成本较高（孙玉栋、李浩任，2021），当前涉农资金存在投入乏力问题。另一方面，乡村振兴资金投入渠道单一，过多依靠财政投入，社会资本力量薄弱，金融风险分担机制不完善，农业保险的广度深度不够，担保功能发挥不足，农村交易市场和中介组织缺乏。而且，乡村数字金融发展存在不足且存在监管难题（董志勇等，2021），尚不能充分发挥兴农助农作用。此外，部分地方政府对农业农村发展重视不足，不同程度存在“三农”工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的问题，资金绩效约束不足，有些涉农资金没有花到刀刃上。四、新时代推动财政涉农扶贫资金政策有效衔接的路径选择当前，世界正面临“百年未有之大变局”，国内外环境复杂多变，在财政预算约束进一步加大的情况下，落实乡村振兴投入“力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应”的硬性任务更加艰巨。总体上，在国家财政支撑能力约束下，根据乡村振兴战略确定目标，将巩固拓展脱贫攻坚成果内置和整合于乡村振兴战略和政策框架中，逐步实现财政涉农扶贫资金政策有效衔接，支持全面推进乡村振兴。（一）新时代推动财政涉农扶贫资金政策与乡村振兴有效衔接的总体思路在体制机制衔接上，发挥我国体制制度优势和扶Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴农村金融研究 79 January 2023贫经验，统筹机构设置和蓝图规划，进一步捋顺和厘清各级政府乡村振兴部门与农口部门的职能职责，形成政府-社会-市场整体合力，有效引导和畅通社会力量参与乡村振兴。在资源配置衔接上，巩固拓展脱贫攻坚成果需要防止资金“退坡”造成“断崖式”下降，并逐步重点强化对乡村振兴的投入保障，构建多元化投入格局。在支持对象衔接上，将欠发达地区和收入较低的边缘人群作为巩固脱贫成效和乡村振兴的重点对象，特别是国家乡村振兴重点帮扶县及参照享受政策的新疆、西藏，着力解决地区内、邻近村、群体间发展不平衡的问题，并确保低收入群体优先受益。在支持重点衔接上，突出资金支持重点，优先支持连农带农富农产业，推进乡村社会治理现代化，将产业发展、基础设施完善、人居环境改善、培育村集体经济等作为乡村振兴的优先领域；同时，健全保障对象动态调整机制，用好返贫监测数据，对于返贫人口根据原因精准施策，帮助重拾上升途径，避免再次跌入“贫困陷阱”，坚决守住不发生规模性返贫底线。在支持方式衔接上，借鉴吸收脱贫攻坚上下联动的机制优势，减少政府“包办代替”和超常规干预，注重发挥市场的决定性作用，充分采用先建后补、以奖代补、有条件先行转移支付、PPP等方式，完善普惠金融政策体系，撬动社会资本投入，提升内生动力和使用效益。（二）优化支出结构，支持推动乡村振兴的重点领域和关键环节一是支持农业农村产业发展和振兴。进一步优化农业生产发展及相关救灾资金的支出结构和管理方式，完善农资补贴、灾害救助补贴等机制，不断提升农民种粮收入和积极性，保障国家粮食安全和重要农产品供给。重点支持特色优势产业发展、农业生产条件改善，推进乡村产业转型升级，推动三产融合发展，打造特色农产品品牌。加强家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体培育，加快新品种、新技术、新材料、新适用机具的引进推广力度，注重科技创新，依托各级农业技术推广服务体系，促进成果转化和试验示范提升。发扬脱贫攻坚期间项目库管理的经验优势，不断提高纳入项目库中项目的质量，防止“钱等项目”。二是进一步补齐农业农村基础设施短板。推进产业路、资源路、旅游路等管理养护，健全农村物流发展机制，推进农村市场化进程。科学推进农田建设、重大水利工程建设，加强山洪灾害防治、农村防汛预报预警体系建设，统筹推进中小型水利工程和抗旱应急能力建设。继续实施农村饮水安全巩固提升工程，推进农村村级公益性设施共管共享。三是推进农村综合改革深入发展。建设美丽乡村升级版，推进田园综合体建设，释放改革红利。推广基层农技服务，注重基层农业专业技术人员队伍建设，加大对农业农村的人才培训，做好本土人才的培育培养。（三）注重乡村社会治理现代化，不断提升群众主体意识和内生动力一是提升村级组织能力。尊重基层治理模式，下放基层治理权，发挥村“两委”的作用，防止越俎代庖，杜绝行政摊派、填表报数等，使基层真正从“泛行政化”的怪圈中解脱出来，着手村务管理与公共服务。提升村级组织建设保障水平，保障村干部基本报酬，激发村干部的积极性和干事创业的热情。二是增进集体行动能力。将增强村级集体经济作为实现公共产品和服务供给的有效实现途径，发挥资产收益扶贫经验优势，进一步加强和规范村集体扶贫资产管理，探索资产收益分配和利益连接机制。适应农村改革面临的新情况、新任务、新要求，推动户外村内公益事业发展。三是完善社会多元治理。强化社会组织作用，发挥“新乡贤”作用，引导通过社会捐赠、专业社工、技能培训、志愿服务等方式，提供社会化支持、专业化服务。关心关爱老人、妇女、留守儿童、残疾人等特殊群体，注重乡土文化，丰富乡村精神文化生活。Comprehensively Promoting Rural Revitalization全面推进乡村振兴80农村金融研究January 2023 The Key Link and Path Choice of Effective Connection Between Fiscal Funds Policies and Agricultural Poverty Alleviation in the Background of Rural RevitalizationYU Hai-long LI Cheng-mingAbstract:Based on the historical position of achieving comprehensive victory in poverty alleviation and continuing to promote rural revitalization,this paper constructs the path and analysis framework for the organic linkage of financial funds policies through sorting out the policy of rural poverty alleviation and summarizing the theoretical viewpoints of effective linkage with rural revitalization.Based on the analysis of the supply and demand side of the fund policy,this paper puts forward policy suggestions.This paper suggests that,by drawing on Chinas poverty alleviation experience,we should further scientifically evaluate the financial policies related to rural poverty alleviation,adjust the objectives according to the rural vitalization strategy,make a good connection between the allocation of resources,the target of support,the focus of support and the means of support,pay equal attention to consolidation and revitalization,prevent the large-scale return to poverty,and support key areas and key links of rural vitalization.We will modernize rural social governance and improve the safety and efficiency of funds.Key Words:Fiscal Agricultural Funds for Poverty Alleviation Policy;Rural Revitalization;Policy Supply;Effective Connection（四）创新财政支持乡村振兴的体制机制，提升资金安全和使用效益一是统筹财政涉农转移支付、土地出让收入、政府债券等，构建多元化投入机制，充分发挥财政涉农资金政策的引导和撬动作用，完善金融及社会资本协同支农机制，构建财政、基金、银行、保险、担保等多层次的协同支农机制。制定支持乡村振兴税收优惠事项清单，鼓励和吸引金融、社会资本加大投入。壮大农村交易市场和中介组织，健全土地、资产、财产等流转评估、交易等配套中介服务。二是构建资金安全运行的监管机制。依托“大数据”，建立乡村振兴资金总台账，完善资金动态监控平台，实行动态化、常态化管理监督，全面推行资金项目公告公示，推动资金项目广泛接受社会各界监督。加强各级财政内控建设，健全应对机制，运用现代信息技术手段对重点业务进行监控，并向基层延伸拓展。三是全面构建全过程的预算绩效管理机制。要将绩效贯穿于涉农资金预算管理的各个流程和环节，注重乡村振兴资金使用的绩效评价，构建全面科学的资金绩效评价指标体系，强化评价结果运用，提升资金使用效益。夯实地方政府“三农”投入的主体责任，完善资金分配的正向激励机制，坚决防止挤占、挪用涉农资金问题。（责任编辑：白耀星）参考文献：1庄天慧，孙锦杨，杨浩.精准脱贫与乡村振兴的内在逻辑及有机衔接路径研究J.西南民族大学学报(人文社科版)，2018，39（12）：113-117.2汪三贵，冯紫曦.脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接：逻辑关系、内涵与重点内容J.南京农业大学学报(社会科学版)，2019，19（5）：8-14，154.3王东宾.将乡村振兴与精准脱贫有机衔接N.中国城乡金融报，2018-03-21（B03).4李智永.乡村振兴与长效扶贫机制衔接的路径探析J.领导科学，2019，759（22）：110-113.5刘昆.大力弘扬脱贫攻坚精神为全面推进乡村振兴接续奋斗J.中国财政，2021，835（14）：4-6.6陈锡文.乡村振兴的核心在于发挥好乡村的功能J.上海农村经济，2019，380（4）：4-11.7林毅夫，赵秋运.关于新时代全面推进乡村振兴的政策建议J.中国新闻发布(实务版)，2022，001（1）：24-25.8陈秧分，姜小鱼，李先德.OECD乡村政策及对中国乡村振兴战略的启迪J.新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2019，40（3）：64-70.9朱海波，毕洁颖.巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接:重点方向与政策调试针对“三区三州”脱贫地区的探讨J.南京农业大学学报(社会科学版)，2021，21（6）：80-90.10曾福生，蔡保忠.农村基础设施是实现乡村振兴战略的基础J.农业经济问题，2018，463（7）：88-95.11董志勇，李大铭，李成明.数字乡村建设赋能乡村振兴：关键问题与优化路径J.行政管理改革，2022，154（6）：39-46.12李成明，李大铭，张泽宇昕.数字基础设施、家庭多维减贫与共同富裕J.河北经贸大学学报，2022，43（6）：61-72.13孙玉栋，李浩任.乡村振兴战略实施中财政引导市场机制参与的模式、问题及对策研究J.公共管理与政策评论，2021，10（4）：49-60.14董志勇，李成明，程胜.乡村振兴背景下数字金融发展的关键问题与路径选择J.农村金融研究，2021（11）：38-43.