乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策_吴义达.pdf

安徽乡村振兴研究No.1，20232023年第1期政策研究乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策吴义达a，姚雪b，王启亮c（中共安徽省委党校（安徽行政学院）a.理论研究所；b.组织人事处；c.马克思主义学院，安徽 合肥 230022）摘要：乡村振兴专项债券的发行，是对我国农业农村基础设施建设的有力支持和保障。文章从2018年以来乡村振兴专项债券发行情况出发，分析了乡村振兴专项债券实际运行过程中存在的问题，并提出了扩大乡村振兴专项债券发行、创新专项债券品种、加强债券项目管理、完善债券信息披露、加强债务风险管理和充分发挥专项债券引领作用的对策建议。关键词：乡村振兴；专项债券；融资中图分类号：F812.7；F830.91 文献标志码：A文章编号：2097-1931（2023）01-0034-09收稿日期：2022-09-03基金项目：安徽省社会科学创新发展研究课题“GDP 增速放缓背景下安徽省政府债券助力县域经济发展研究”（2020CX080）作者简介：吴义达（1968），男，安徽枞阳人，副教授，硕士，研究方向：区域经济与金融；姚雪（1986），女，安徽颍上人，讲师，硕士，研究方向：区域经济；王启亮（1971），男，安徽砀山人，副教授，硕士，研究方向：农村金融。一、引 论党的二十大报告明确提出，“全面推进乡村振兴，加快建设农业强国”。2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务，人力投入、物力配置、财力保障都要转移到乡村振兴上来”。实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题1。各级政府要建立健全乡村振兴的财政优先保障制度，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应2。随着乡村振兴战略的纵深推进，农业农村基础设施建设对资金的需求量越来越大。然而，由于需求收缩、供给冲击、预期转弱等原因，地方财政收入形势并不乐观。从财政收入增长潜力来看，在新发展格局下经济增长更加注重质量和效益的提升，加之减税降费等政策的持续推进，未来一般公共预算收入增速将放缓，故仅仅依靠财政支农资金无法满足乡村振兴对资金的需求。因此，发行乡村振兴类债券，引导社会资本通过债券市场进入乡村振兴领域势在必行。DOI：10.13454/j.issn.2097-1931.2023.01.00434乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期根据债券主管部门不同，乡村振兴类债券可分为乡村振兴专项债券、农村产业融合发展专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、乡村振兴专项公司债券、乡村振兴票据和乡村振兴专项金融债券3-4。本文仅研究乡村振兴类债券中的乡村振兴专项债券。乡村振兴专项债券属于地方政府专项债券中的一个品种，其收支列入政府性基金预算管理。地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券5。二、地方政府发行乡村振兴专项债券的背景分析地方政府专项债券是政府拉动投资、推动建设现代化基础设施体系的重要工具。2014 年，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 出台后，发行地方政府债券成为地方政府唯一的合法举债途径。地方政府债券分为一般债券和专项债券，一般债券受预算赤字约束，新增供给量相对固定；而专项债券受地方政府性基金收支平衡约束，相对灵活。在经济下行时，专项债券为积极财政政策加力提效，发挥稳基建、稳投资、保增长、保就业的作用6-7。2017年6月，财政部发布 关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知，在地方政府专项债务限额内，指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，充分发挥地方政府专项债券促进经济社会发展的积极作用。继发行土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券后，2018年起地方政府开始发行乡村振兴专项债券。（一）地方政府发行乡村振兴专项债券的政策背景为大力推进地方政府发行专项债券，将筹集到的资金用于乡村振兴，近年来我国先后出台了一系列相关政策（见表1），规范地方政府举债行为，鼓励地方政府通过发行专项债券将资金投向乡村公益性项目，明确乡村振兴专项债券重点支持范围，提高乡村振兴领域项目储备质量，有序扩大用于乡村振兴的专项债券发行规模，增加农业农村的资金投入，加强农业农村基础设施建设。表1 地方政府专项债券支持乡村振兴的相关政策2017年2月2018年1月2018年6月2019年6月2020年1月国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见乡村振兴战略规划（20182022年）国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见允许地方政府发行专项债券支持农村供水、污水、垃圾处理设施建设鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设规范地方政府举债融资行为，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债各地应有序扩大用于支持乡村振兴的专项债券发行规模发布时间政策名称政策主要内容35乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期2020年8月2021年1月2021年2月2022年1月中央农办等7部门联合印发关于扩大农业农村有效投资加快补上“三农”领域突出短板的意见中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见农业农村部关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知中共中央 国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见重点支持符合专项债券发行使用条件的高标准农田、农产品仓储保鲜冷链物流等现代农业设施、农村人居环境整治、乡镇污水治理等领域政府投资项目建设支持地方政府发行专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动要将高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等重大项目纳入债券发行重点支持范围支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目，提高乡村振兴项目储备质量续表1发布时间政策名称政策主要内容（二）乡村振兴专项债券发行的经济社会背景1.乡村振兴需要加大农业农村固定资产投资力度20172019 年，我国第一产业对 GDP的贡献率一直在5%以下。随着第一产业固定资产投资的增加，2020年、2021年第一产业对GDP的贡献率明显提高（见表2）。第一产业固定资产投资自2017年以来固然逐年增长，但是其占全社会固定资产投资比例过低，长期维持在3%以下，具体见表3所列和图1所示。第一产业固定资产投资严重不足是造成农业农村基础设施薄弱的重要原因，要想实现乡村振兴中的“产业兴旺”和“生态宜居”等，就需要加大农业农村固定资产投资力度。表22017-2021年三次产业贡献率年份2017年2018年2019年2020年2021年第一产业对GDP的贡献率（%）4.64.13.910.46.7第二产业对GDP的贡献率（%）34.234.432.643.338.9第三产业对GDP的贡献率（%）61.161.563.546.354.7注：数据来源于国家统计局官网。下同。表3第一产业固定资产投资占全社会固定资产投资比例年份2017年2018年2019年2020年2021年第一产业固定资产投资额（亿元）9 81011 07511 13613 30214 275第二产业固定资产投资额（亿元）135 970144 455149 005149 154167 395第三产业固定资产投资额（亿元）305 949322 931344 071356 451362 877全社会固定资产投资额（亿元）451 729478 461504 212518 907544 547第一产业固定资产投资额占比（%）2.172.312.212.562.62注：一二三产业固定资产投资中均不含农户投资。36乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期9 8101 10751 113613 30214 2750510152025 2 00004 0006 0008 00010 00012 00014 00016 0002017年2018年2019年2020年2021年投资额比上年增长)元亿(额资投)%(率长增图120172021年第一产业固定资产投资额（不含农户投资）2.农业农村固定资产投资需要通过发行乡村振兴专项债券来筹集资金加大农业农村固定资产投资力度，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村，需要地方政府投入大量资金。当经济下行时，地方各级政府财政收入困难，可通过发行地方政府专项债券来筹集资金，逐步加大对乡村振兴的资金支持力度。龙小燕等研究发现，专项债券占GDP比重提高1%，能够拉动基础设施投资占GDP比重增加2.4%4.1%8。地方政府发行乡村振兴专项债券，将债券资金用于农村公路、物流、水利、能源、信息网络等基础设施建设，以及农村教育、医疗卫生、社会保障等公共服务设施建设，短期可影响农村投资和消费，长期可影响农村经济结构和资本存量，从而促进农村经济增长。乡村振兴专项债券的发行有效拓宽了乡村地区的融资渠道，降低了乡村地区的融资成本，为农业农村基础设施建设提供有力的资金支持，对全面推进乡村振兴、实现城乡融合发展和扎实推动共同富裕，全面建设社会主义现代化国家具有积极意义。三、乡村振兴专项债券发行特点及问题分析（一）乡村振兴专项债券发行特点分析1.发行规模增长较快，发行利率呈现下降趋势为加大地方政府债券支持农业农村基础设施建设力度，2018年四川省泸县率先发行乡村振兴专项债券，随后我国乡村振兴专项债券发行规模逐年攀升。从发行规模 看，20182021 年 分 别 发 行 5 亿 元、107.03亿元、123.22亿元、424.44亿元，发行规模增长较快；从发行利率看，20182021年分别为3.75%、3.43%、3.18%、3.40%，发行利率呈现下降趋势。具体如图2所示。2.发行期限种类增加且逐渐以中长期为主2018年，乡村振兴专项债券只发行5年期债券。从2019年起，债券发行期限多样化，有5年期、7年期、10年期、15年期、20年期，其中中长期债券品种占比逐年增加，2019年、2020年、2021年乡村振兴专项债券10年期以上（含10年期）债券分别占当年发行乡村振兴专项债券的41%、42%、86%，具体见表4所列。37乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期5107.03123.22424.443.753.433.183.42.82.933.13.23.33.43.53.63.73.80501001502002503003504004502018年2019年2020年2021年发行规模发行利率)元亿(模规行发)%(率利行发图220182021年乡村振兴专项债券发行情况注：数据来源于中国地方政府债券信息公开平台。下同。表42018-2021年乡村振兴专项债券期限结构单位：%期限2018年2019年2020年2021年5年期100.0049.0540.7311.887年期0.009.8117.342.2910年期0.0040.2040.0618.3115年期0.000.001.8760.2520年期0.000.940.007.27合计100.00100.00100.00100.003.募投项目多元化目前，乡村振兴专项债券的资金主要投向农村交通、物流、水利、农村人居环境等基础设施项目，医疗、教育等公共服务配套项目，高标准农田建设、产业融合示范园建设以及乡村旅游等项目。各个省份的资金投向也有侧重：江苏省主要用于卫生健康、教育、农业、供水、污水处理、城乡冷链等基础设施项目建设；四川省主要用于宅基地制度改革、产业发展、基础设施、生态环境保护等乡村振兴项目建设；江西省主要用于高标准农田建设项目；山东省主要用于光伏扶贫建设、农村道路生命安全防护工程建设、水环境综合治理工程、调水工程、产业融合示范园建设等项目；河南省主要用于黄河滩区居民拆迁和公园改造提升项目；福建省主要用于乡村旅游、生态保护、产业园建设等项目；西藏自治区主要用于河岸综合治理工程、标准化茶园及茶叶集散中心建设等项目；河北省主要用于易地扶贫搬迁项目；辽宁省主要用于稻作文化旅游环境建设、高标准农业设施建设、土地复垦、新增耕地区及高标准农用地提质改造项目建设。4.偿债资金主要来源于土地出让收入和项目经营收益就目前已发行的乡村振兴专项债券而言，偿债资金主要来源于土地出让收入和项目经营收益，其中大部分是土地出让收入。四川省、河南省、河北省和辽宁省偿债38乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期资金来源主要为募投项目对应的土地出让收入；江西省、福建省和西藏自治区偿债资金主要来源于募投项目对应的土地出让收入以及项目经营收益；江苏省和山东省偿债资金主要来源为募投项目对应的项目经营收益。（二）乡村振兴专项债券发行、管理、偿还方面存在的问题1.债券发行总规模较小20182021 年，我国乡村振兴专项债券发行总规模只有660亿元，而同期我国新增地方政府专项债券发行总规模超过10万亿元，乡村振兴专项债券发行额占地方政府专项债券发行额的比例较小。尽管乡村振兴专项债券募集资金投向领域广泛，但大多数乡村振兴项目的收益率不高。由于专项债券发行要求项目收益与融资自求平衡，因此乡村振兴专项债券的推广受到限制，乡村振兴专项债券没有大范围和大规模发行。有些省份发行的地方政府专项债券中有不少资金投向乡村振兴，但没有贴标乡村振兴专项债券。2.区域间债券发行不平衡截至2021年末，全国只有四川、江西、河南、河北、福建、山东、辽宁、西藏和江苏等9个省份发行乡村振兴专项债券，其中江苏、四川、江西三省的发行总额占全国发行总额的89%，区域间乡村振兴专项债券发行很不平衡。江苏省作为我国经济强省，为满足投资需求，发行的乡村振兴专项债券规模也位于全国前列。与江苏、四川、江西三省相比，河南、山东虽然是农业大省，但乡村振兴专项债券发行总额相对较少。具体如图3所示。256.3204.22126.1236.9315.559.274.454.132.74050100150200250300江苏四川江西山东河南福建西藏河北辽宁)元亿(额总行发图32018-2021年九省份乡村振兴专项债券发行总额3.债券项目管理有待加强乡村振兴项目大多存在建设地点分散、建设周期长、建设运营成本高、付费或收益机制不健全、现金流不稳定、投入产出不匹配等问题9。为满足专项债券发行条件，筹集资金拉动地方投资，部分地区存在高估乡村振兴专项债券项目预期收益的现象，导致项目实际收益小于资金平衡方案的预期收益，专项债券项目“有收益、能覆盖”的目标难以实现。有些地方专项债券发行后，由于项目谋划不到位、前期准备工作不充分，项目不能及时开工或建设过程39乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期缓慢，资金不能及时投入项目中去，导致部分专项债券资金闲置，专项债券资金使用率不高（1）。有些地方在原定项目无法实施的情况下，申请调整资金用途，甚至挤占挪用专项债券资金（2）。4.乡村振兴专项债券偿还方面有隐忧目前，专项债券的信息披露主要集中在债券的发行过程中，对债券的使用及偿还方面的信息披露不够及时和完整。专项债券运行中缺乏全过程的信息披露，不便于社会监督。在乡村振兴专项债券发行中，部分债券项目回笼资金过度依赖土地出让收入，偿还时存在土地财政不可持续的风险10。例如，2021年四川省乡村振兴专项债券（二期）投向椑木镇乡村振兴项目，其资金回笼来源仅为“土地出让对应的政府性基金收入和专项收入”11，未来可能因土地出让收入不及预期，给债券本息到期偿还造成影响。部分专项债券项目产生的收入被地方政府挪用，未能及时足额缴入国库，给债券本息到期偿还带来风险。四、乡村振兴专项债券融资机制的完善为能给乡村振兴提供更多资金支持，扩大农业农村有效投资，使积极的财政政策更精准有效、更可持续，需进一步完善乡村振兴专项债券融资机制。（一）扩大乡村振兴专项债券发行按照新增耕地指标出让收益、现代农业园区产业经营收入、农产品仓储冷链物流的服务性收入等不同收入来源，分类打捆包装，发行乡村振兴专项债券。加大乡村振兴专项债券宣传力度，吸引有收益的涉农项目参与融资，创造更多的一级市场发行机会。根据偿债来源不同，总结高标准农田建设专项债（偿债来源主要为耕地占补平衡交易指标收入）、村庄整治建设专项债（偿债来源主要为农村建设用地增减挂钩节余指标收入）、镇村污水处理设施专项债（偿债来源主要为财政补助和收取污水处理费相结合）、农产品仓储保鲜冷链物流设施专项债（偿债来源主要为项目经营收益）等典型模式经验，在全国范围内复制推广。此外，建议地方政府将资金用于乡村振兴的地方政府专项债券贴标为乡村振兴专项债券发行。（二）创新乡村振兴专项债券品种创新发行绿色乡村振兴专项债券或碳中和乡村振兴专项债券，促进经济社会绿色转型发展以实现“双碳”目标，支持乡村绿色发展。绿色项目特别是大型的绿色基础设施项目投资规模大、建设周期长，最适合发行绿色政府专项债券，因为政府绿色专项债的期限可达10年至30年。发行绿色政府专项债融资，依托政府信用，可以降低绿色债券的发行利率，降低大型绿色项目的融资成本。另外，购买此类债券还可享受利息所得免征所得税等优惠，能够吸引更多机构投资者投资。（三）加强乡村振兴专项债券项目管理完善农业农村领域地方政府债券项目库，遵循“各负其责、动态管理、全程管控”的原则进行项目库管理，提高项目储备质量。拓展乡村振兴专项债券资金支持范围，提高项目储备质量，坚持负面清单管理，确保项目合格合规，对收入不高、存在质量问题的乡村振兴项目予以剔除。加强项目商业持续性的评估，提高项目成本收益率，加强乡村振兴专项债券资金使用绩效管理，对资金绩效实行全过程管理。项目主管部门和专项债券资金使用单位应加快专项债券资金拨付使用和工程建设进度，坚持形成有效投40乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期资，确保形成实物工作量，落实“资金跟着项目走”要求，确保乡村振兴专项债券项目“有收益、能覆盖、可开工”。（四）完善乡村振兴专项债券信息披露提高乡村振兴专项债券信息披露标准化程度，编实编细项目收益来源，做实做真“一案两书”（即项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书）等相关文件资料。遵循及时性原则，让广大社会公众及时全面了解乡村振兴专项债券发行进度、项目资金使用和建设进度、项目运营模式和投资收益情况、资金投向的实际落地效果、债券本息偿还进度等信息。（五）加强乡村振兴专项债务风险管理对于一些确实存在筹资难度的乡村振兴项目，鼓励第三方为债券提供担保增信。建立偿债基金和债券保险机制，为发债项目提供支持。对于主要依赖土地出让收入偿债的乡村振兴专项债券，在计算土地出让收入时，保持更为谨慎的预测原则，使其具备更高的本息覆盖倍数，以应对不确定性因素对项目收入的影响12。强化乡村振兴专项债券项目收益管理，将项目对应的政府性基金收入、专项收入及时足额缴入国库。地方政府可以通过提高项目附加值、拓宽项目收入来源等措施来增强债务偿还能力。从“借、用、管、还”方面着手，建立地方政府债券全生命周期风险管理系统，优化资源配置，提高财政透明度13，编制和公布县级政府资产负债表，强化政府性基金预算约束，实现地方政府债务可持续。（六）充分发挥乡村振兴专项债券引领作用创新投融资机制，建立财政、银行、保险、担保“四位一体”的多元立体支农政策体系14，灵活应用产业基金、政府和社会资本合作（PPP）以及地方政府专项债券等乡村振兴投融资模式15-16。对于收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，采用“专项债+市场化融资”的组合方式17-18，依法合规推进乡村振兴重大项目建设。专项债券资金的投入，能发挥政策导向作用，减少金融机构和社会资本的顾虑，从而引导金融机构和社会资本加大对农业农村基础设施的投入。专项债券资金用作项目资本金，可以发挥杠杆撬动作用，促进金融机构和社会资本为专项债券项目提供配套资金，从而助力更多的乡村振兴项目开工落地。注释：（1）资料源于 江苏省2021年度省级预算执行和其他财政收支情况审计结果，参见http：/ J.理论学刊，2020（4）：58-66.3汪小亚，陈帅.我国乡村振兴债券发展的特征、制约与建议 J.农村金融研究，2022（5）：39-46.4宋颖杰，王维维.我国乡村振兴债券发展现状及41乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期政策建议 J.中国货币市场，2022（2）：12-17.5财政部.关于印发 地方政府债券发行管理办法 的通知EB/OL.（2020-12-17）2022-07-28.http：/ J.中国金融，2019（8）：52-53.7娄洪，杨光，谢斐.更好发挥地方政府专项债券的作用 J.债券，2019（8）：7-11.8龙小燕，陈旭，黄亦炫.地方政府专项债券拉动基础设施投资的效应 J.金融论坛，2021（7）：60-69.9戴晓燕，刘穷志.双循环新发展格局下专项债券助力乡村振兴研究 J.理论探讨，2022（4）：167-173.10刘楠楠，侯臣.我国地方政府债务的可持续性分析 J.经济学家，2016（7）：50-57.11毛振华，孙晓霞，闫衍，等.中国地方政府债券发展报告（2022）M.北京：社会科学文献出版社，2022：100-101.12毛振华，孙晓霞，闫衍，等.中国地方政府债券发展报告（2021）M.北京：社会科学文献出版社，2021：59.13张金清，聂雨晴.中国地方政府债务违约风险评估基于债务可持续性分析框架 J.南方经济，2020（11）：13-27.14董翀.乡村振兴投融资保障机制研究 J.中国延安干部学院学报，2019，12（4）：119-127.15鲍曙光，冯兴元.农业基础设施投入现状、问题及改进 J.农村金融研究，2021（8）：3-10.16冯兴元，鲍曙光，孙同全.社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化基于扩展的威廉姆森经济治理分析框架 J.财经问题研究，2022（1）：3-13.17祁玉清.地方政府专项债券用作项目资本金的认识偏差辨析及实现途径探讨 J.宏观经济研究，2020（12）：20-28，141.18王志刚，黎恩银.地方政府专项债目标定位、风险及对策 J.地方财政研究，2021（4）：66-76.Research on Special Bonds Financing for Rural RevitalizationWU Yidaa，YAO Xueb，WANG Qiliangc（a.Theoretical Research Institute；b.Personnel Department；c.School of Marxism，Party School of Anhui Provincial Committee of C.P.C.（Anhui Academy of Governance），Hefei 230022，China）Abstract：The issue of special bonds for rural revitalization is a strong support and guarantee for the construction of agricultural and rural infrastructure in China.From the issue of special bonds for rural revitalization since 2018，this paper analyzes the problems existing in the actual operation of special bonds forrural revitalization，and puts forward the solutions such as expanding the issue of special bonds for rural revitalization，innovating special bond varieties，strengthening bond project management，improving bond information disclosure，strengthening debt risk management and giving full play to the leading role of specialbonds.Key words：rural revitalization；special bonds；financing责任编辑：张晓晨42