县城城镇化：载体功能、梯度格局与建设路径_余杰.pdf

城市科学文章编号 1002 2031(2022)11 0014 10DOI 10 13239/j bjsshkxy cswt 221102县城城镇化:载体功能县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径梯度格局与建设路径余杰赵伟摘要 以县城为重要载体的城镇化建设，宏观层面上重构了县城在城镇体系中的功能定位，是新型城镇化战略的方向性调整，将深刻改变中国的城镇化发展图景。运用质性分析方法，以政策文件和相关文献为主要依据，在系统梳理县城定位沿革和审视其载体功能的基础上，对未来城镇化格局走向做出预测，提出大城市、县城、乡村相衔接的三级梯度格局构想。三级梯度的有效衔接，既有利于构建更合理的城镇空间结构体系，促进各类要素在“城县乡”之间高效流动、均衡配置，还有利于在大城市和乡村之间形成一个过渡性、缓冲性的社会场域和治理地带，对全面提升城镇化文明成果覆盖范围和质量具有重要价值。因此，有必要通过优化空间规划理念、普及城市生活方式、构建现代化产业网链、提升社会治理效能等方式加强县城建设，强化三级梯度格局，充分释放其促进城镇化质量提升的结构性潜能。关键词 县城;载体功能;二元结构;“城县乡”格局;建设路径中图分类号 F299 21文献标识码 A作者简介 余杰(1996)，男，江苏淮安人，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，主要研究方向为新型城镇化与城市治理;赵伟(1994)，男，山东德州人，南京农业大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为城乡融合与土地资源管理。基金项目 2022 年教育部人文社会科学研究青年基金项目(22YJCZH126)“全球区域国家尺度互动下东北亚地缘环境演变及驱动机制研究”。收稿日期 2022 10 12修回日期 2022 10 29一引言县城作为县域单元的政治中心、经济中心、人口集聚中心、社会网络中心，是推进新型城镇化建设的战略支点。目前，农村户籍人口从乡村和大城市流向县城就业定居的趋势不断加强，县城居住人口已达到全国城镇常住人口的近三成1，其在城镇体系中的结构性价值愈发突出。然而，长期以来，县城在基础设施建设、非农产业发展、公共服务供给等方面仍存在明显短板，其推动城镇化高质量发展的潜能尚未被充分挖掘。随着新型城镇化战略的提出并实施，县城得到越来越多的关注，其在城镇体系中的作用也被重新认识。在城镇化实践推动下，县城功能定位逐渐清晰，“城镇化建设的重要载体”成为近年来各类文件中常见的表述方式。2022 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见，指明县城城镇化建设的具体方向，这不仅是对为什么要发展县城、要发展什么样的县城、要怎样发展县城的一次集中寻解2，更是对未来中国城镇化发展思路的重新考量与重大调整。毋庸置疑，以县城为重要载体的城镇化建设会41总第 328 期城市问题2022 年第 11 期城市科学对未来中国城镇化发展图景产生深远影响。那么，县城的载体功能3 将如何体现?县城载体功能的凸显又将如何影响未来的城镇化格局?只有首先明确回答这两个问题，才能“有的放矢”，制定科学有效的县城城镇化发展策略。目前关于县城城镇化议题的研究主要聚焦在以下几个方面:一是县城在城镇化中地位的解读。有学者较为关注县城与乡村的联系，强调县城辐射带动乡村的作用4 6;也有学者关注县城本身，强调县城发展的意义和价值7 10;还有学者关注县城与大城市的关系，强调其与大城市在交通、产业和服务方面的联系11。二是县城城镇化的困境。学者们认为主要存在县城人口密度低12、对青壮年劳动力吸引力低13、公共服务质量低14、经济水平低6 等核心问题。三是县城城镇化的路径。学者们结合共同富裕11、“双循环”15、新发展 阶 段16 等 背 景，针 对 公 共 服 务14 、17、户籍18、产业10 、19、教育20 21 等关键领域提出了一系列对策建议。既有研究为后续研究的开展奠定了坚实基础，但仍存在不足:一方面，县城载体功能的发挥必然涉及乡村、县城本身和大城市三者，而已有解读存在单一面向的问题，缺乏系统性贯通与整合;另一方面，县城载体功能的强调和发挥必将深刻影响中国城镇化发展图景，但还少有研究从这一角度出发，探究未来中国城镇化格局的走向。长久以来，“城乡”二元几乎成为社会学、经济学、政治学等学科开展相关研究的理论预设22，“城市”和“乡村”被视作天然对立。尽管中国的“城乡”二元结构可追溯千年23，但自从实行改革开放以来，“城乡”间人员、资源流通阻碍已逐渐破除，二元结构松动迹象日益明显24。2012 年，新型城镇化战略提出，破解二元结构成为其重要目标之一25。十年来，这一战略的深入推进深刻改变了中国的城镇化面貌，“城市”和“乡村”在现实和理论层面的绝对界限已被打破，越来越多的学者意识到，“城乡”二元结构对中国城镇化格局已缺乏足够的描述力和解释力，亟需进行理论上的修正与更新14、26 27。而县城城镇化的提出，恰好为理论层面上重新认识中国城镇化格局提供了新的视角和契机。综上，本文运用质性分析方法，以政策文件和相关文献为主要依据，在梳理县城定位沿革和系统审视其载体功能的基础上，反思“城乡”二元结构对城镇化实践的解释力弱化问题，在此基础上尝试修正并提出新的城镇化格局构想，以此为背景描绘县城城镇化具体建设路径，以期为推动县城建设和新型城镇化高质量发展提供理论支撑和现实参考。二作为载体的县城:定位沿革与功能解读1 城镇化政策中县城的定位变迁改革开放后，根据国家建设和经济发展的实际需要，县城在城镇化政策中的功能定位经历了“主要发力点”到“次要发力点”再到“重要载体”的历史性变化(图 1)。图 1城镇化政策中县城的功能定位变迁51城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学(1)19782004 年:主要发力点1978 年，第三次全国城市工作会议提出“控制大城市规模，多搞小城镇”;1999 年，中央经济工作会议再次强调“发展小城镇是一个大战略”。不难看出，这一阶段“小城镇论”占据主导，而此阶段的县城是小城镇的主要代表，因而成为城镇化建设的“主要发力点”，在推动经济增长和社会进步方面发挥着不可否认的重要作用。(2)20052011 年:次要发力点2005 年，中国城镇化战略发生重要转折，“十一五”规划明确提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的要求。然而，由于大城市在资源方面的虹吸效应，这一阶段政策落实过程中，大城市事实性地成为城镇化的主要支撑，大城市不断扩张，县城却面临着短板弱项不断增多的局面，其在城镇体系中的定位逐渐从“主要发力点”转为“次要发力点”。(3)2012 年至今:重要载体2012 年，新型城镇化战略提出，标志着对中国城镇化道路新一轮思考与调整的开始。2014 年，国家新型城镇化规划(20142020)中增加了许多关于县城建设的新表述，此后诸多文件中也多次提及县城。2021 年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 中首次出现“推进以县城为重要载体的城镇化建设”这一表述，明确了县城“重要载体”的功能定位，之后又有多份文件对县城城镇化的具体建设内容进行细化(表 1)。表 1新型城镇化战略提出后相关文件中有关县城的政策表述出台时间政策要点政策来源201403“发展潜力大的中小城市和县城布局”“公共资源配置要向中小城市和县城倾斜”“把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”“普通国道基本覆盖县城”国家新型城镇化规划(20142020)201805“加快发展中小城市，完善县城综合服务功能”国家乡村振兴战略规划(20182022 年)202005提出县城城镇化补短板强弱项 17 个具体项目范畴，并在全国选取120 个县城开展试点国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知202103“推进以县城为重要载体的城镇化建设”“强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能”中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要202201“加快完善县城产业服务功能”“支持大型流通企业以县城和中心镇为重点下沉供应链”中共中央国务院关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见202203“推进以县城为重要载体的城镇化建设”“支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展”“支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展”2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务202205从把握功能定位、培育特色优势产业、完善市政基础设施体系、强化公共服务供给、加强历史文化和生态保护、提高县城辐射带动乡村能力、深化体制机制创新等方面指明县城城镇化建设的具体实施路径关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见2 新发展阶段县城载体功能的解读(1)承载农民共享城镇化成果的愿望一方面，县城是农民就近实现城镇化的首选载体。对于居住在乡村的农民而言，他们到大城市定居的意愿并不强烈，因为乡村和大城市之间跨度过大。这一跨度不仅体现在地理距离上，更体现在商业距离、社会距离、心理距离上。而县城作为县域范围内的首位城市和发展极核，与附近乡村形成了天然的、多方面的紧密联系，有着大城市无法比拟的距离优势，自然而然地成为农民就业定居的首选地点。乡村县城“双栖型”人口流动增加28 和近十年来全国县城人口占县域总人口比重不断提高16 的事实均佐证了以上观点。实际上，进入县城实现就近城镇化是农民在缺乏足够资源以及强大抗风险能力的情形下，综合考虑经济成本、技能匹配、家庭团聚、子代教育、社会融入等核心因素的基础上，做出的最优理性决策，既能使进城农民充分享受城镇化发展成果，也能保证他们的“体面感”和“归属感”18。另一方面，县城是辐射带动乡村的最佳抓手。从现实来看，能够选择就近城镇化的农民一般具有一定的经济基础、谋生技能和社会资本。然而，在广大农村地区，还有相当数量的农民短期内无法积攒必要的就近城镇化资本，他们仍将在乡村居住相当长一段时期。事实上，这一群体也有享受城镇化成61城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学果的基本权利和强烈诉求。而县城作为连接两头的已城镇化区域，在大城市和乡村之间发挥着重要的资源中转作用。无论从应然还是实然层面看，县城将乡村视为核心腹地都是最佳选择。通过畅通消费品下乡渠道、集散各类公共服务、带动更多农产品进城等方式，县城将进一步辐射乡村、激活乡村，使暂居乡村的广大农民能够平等享受城镇化发展成果。(2)承载县城常住人口提升城镇化质量的需求县城人口众多、短板突出。截至 2020 年底，全国县城数量达到 1866 个，常住人口 2 5 亿，在全国城镇常住人口中占据近三成比例。然而，从目前全国县城的建设情况看，还存在市政设施、公共服务、产业培育等诸多方面的短板弱项，难以满足这一庞大群体对高质量城镇化的需求，“小马拉大车”现象十分突出。从数据来看，投资方面，2019 年全国县城人均市政公用设施固定资产投资仅占地级及以上城市城区的二分之一;消费方面，2019 年全国县城居民人均消费支出仅占地级及以上城市城区居民的三分之二。同时，在“知识改变命运”观念的引导下，县城常住人口中学生及陪读家长占据了相当比例29。但是，由于目前绝大部分县城还无法提供足够的就业岗位和令人满意的薪资水平，核心家庭中的青壮年劳动力不得不选择去大城市务工，以支撑未成年子女及陪读者的日常开销，这形成了大范围的家庭离散式分工模式，使这一部分县城常住群体在幸福感提升过程中面临着情感上的“缺口”。短板之处亦是潜力所在。如果县城能够持续夯实基础、补齐短板、发掘潜力，将会实现承载能力的显著提升，为现有常住人口提供更高质量的城镇化体验，满足他们在就业、生活、情感等多方面的需求。此外，也有部分常住人口将县城作为“跳板”，在县城学习技能、积累资本，希望通过县城走向更大的城市舞台。县城发展潜力的充分释放，也有助于提高这部分人群的“起跳点”和“起跳能力”，让他们有机会“跳”向更高级别的城市，追求更好的城镇生活。(3)承载大城市的有机疏散需求按照 国家新型城镇化规划(20142020)中提出的“以城市群为推进城镇化的主体形态”的要求，大中小城市及小城镇应在特定空间内分散布局，根据不同的功能定位，平衡配置人口、产业、资金、服务，实现区域合理分工与协同发展。然而，在大城市的虹吸效应之下，中小城市及小城镇在资源要素、制度设计、级别权限等方面均处于相对劣势，这不仅限制了它们的发展，也给大城市带来了巨大的承载压力，人口膨胀、住房困难、交通拥堵、环境恶化等“大城市病”愈演愈烈，针对大城市开展有机疏散来帮助其“释压”显得尤为必要和紧迫。大城市有机疏散半径一般控制在 1 小时通勤范围内。而县城恰好是满足这一条件、与大城市连接最紧密的城镇化区域，有着良好的市政设施、产业平台、公共服务和政策衔接基础，因而成为承接大城市人口、产业、功能转移的天然载体。早在上世纪五十年代，“大上海都市计划”中就关注到县城在承接疏散方面的独特优势。2017 年设立的承接北京非首都功能疏散的雄安新区，即以雄县、容城县、安新县三县作为主要承接平台。通过县城承接大城市的有机疏散，一是能够缓解大城市的承载压力和治理压力，帮助其“瘦身强体”，提升发展质量;二是能够带动县城设施建设、产业转型、消费提级、治理升级，强化县城平台承载力，辐射乡村建设;三是能够推动区域空间结构合理衔接，走向空间功能配置协同化，促进区域发展绩效全面提升。总之，县城能在多个层面发挥重要的载体功能，而其所承载的内容，归根结底是人们对高质量城镇生活的真切向往。因此，应高度重视县城在城镇体系中的载体功能，以更宏观的视角审视县城城镇化建设的深远意义，形成对未来城镇化格局的理性判断。三从“城乡”到“城县乡”:三级梯度格局的内涵与特征实践证明，用传统“城乡”二元视角来认识中国城镇化格局已出现明显的解释力不足问题27。二分范式预设了“城”“乡”间的天然对立，隐含的假设是“城”优于“乡”，这导致城镇化过程中过度关注和发展大城市，从而忽视了兼具大城市和乡村特征的独特连接型载体 县城。随着县城载体功能的日益凸显，未来，将以“中间领土”(Territo-ries in between)30的姿态嵌入大城市与乡村之间，成为与它们既有联系又有区别的重要人口集聚平台、社会融合平台和经济增长平台。因此，在本文看来，县城城镇化战略的提出和实施，为传统“城乡”二元格局认识的修正提供了特殊契机，未来，中国城镇化将在宏观层面呈现大城市、县城、乡村相衔接的“城县乡”三级梯度格局，具体体现在四个维度(图2)。71城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学图 2从“城乡”到“城县乡”的城镇化格局转变1 空间结构梯度大城市和乡村之间存在着空间基础、空间功能和空间品质上的割裂，仅靠二者无法形成系统性的城镇空间结构体系，需要具备“承上启下”功能的空间平台进行链接。而县城则是理论层面最合适的选择，且其在实践中已经一定程度地发挥了上述作用。随着县城建设力度加大，其空间生产和空间承载能力会继续提升，平台效应也将进一步彰显。在此背景下，“城乡”二元这种粗线条的划分方式已不足以描述城镇化空间格局的现状和演变趋势，其忽视了县城这一重要空间类型的结构性地位，面临着解释力不足的严峻考验。因此，有必要由城镇化空间结构的二元表述转变为“城县乡”三元结构。空间转型与重构是推动要素流动和价值重组的重要内生力量31。三元空间结构更加清晰地划分了大城市、县城和乡村三种空间类型，既强调了县城区别于二者的空间承载、空间生产及空间表达能力，又强调了县城连接二者的功能特性。“城县乡”三级空间结构梯度的有效衔接，有利于形成更合理的城镇空间结构体系，引导不同的空间功能在三个层级均衡配置。县城尤其能够发挥“中转站”作用32，打通资源在大城市和乡村间的流通堵点，促进资源在不同空间的优化配置。三级空间梯度也为国土空间规划及县城规划的编制提供了新思路和新要求，有利于促进规划思维和规划技术的修正与提升，从而推动城镇化空间品质的提高。2 社会结构梯度当下，乡村社会仍具有深厚的熟人社会、传统社会特质，与大城市的陌生人社会、现代社会有着本质区别33。由于县城在人口和文化方面的“联城带乡”特性，其社会形态往往呈现熟人社会、传统社会和陌生人社会、现代社会相互交融的状态18，具有明显的过渡性质。由此，抽象意义上，县城社会可以被视作嵌入乡村社会与大城市社会中的一种特殊社会形态。这种社会形态是中国城镇化演进过程中独特的、必经的阶段性现象，有其存在的现实合理性。一方面，县城的过渡型社会形态，使许多选择就近城镇化的农民在享受到优于农村工作、生活环境的同时，还能够保持社会网络关系、地域文化的接续性和稳定性，农民实现城镇化需要跨越的社会等级距离34 和文化距离18 更近，有助于这一群体的社会融入、文化融入与心理融入。另一方面，县城的过渡型社会形态也为将来想走向大城市的群体提供了学习城市生活方式、培养“市民思维”的机会，为他们更好地适应大城市生活打下基础，避免从乡村直接进入大城市带来的心理、生活方式、思维方式等诸多层面的不适。此外，县城的过渡型社会形态，也为从大城市疏散出来的人口提供了一个不会感受到过大落差的工作生活场所。总的来看，“城县乡”三级社会结构梯度的有效衔接，不仅为不同群体描绘了清晰可循的社会形态转换路径，也为高质量城镇化背景下中国整体社会结构的演进与转型注入了更多稳定性元素。3 产业结构梯度产业梯度是由于不同经济空间在要素禀赋、生产成本、技术水平、产业分工上的差异所引发的产业结构水平上的阶梯状差距，是地区间经济梯度最直接、最集中、最本质的体现35。理论上，生产力由以大城市为代表的高梯度地区，向以乡村为代表的低梯度地区推移，可以实现城乡产业“双赢”。然而，81城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学现实中，大城市和乡村的产业基础有着巨大差异，绝大多数乡村并不具备直接承接大城市产业转移的基础和能力，二者之间存在断层，要素和产业的上下流通阻碍重重。合理的产业结构是高质量城镇化的必然要求。随着县城产业承载能力的提高，恰好能成为嵌入大城市和乡村之间的中梯度地区，为大城市产业向下转移提供过渡台阶，也为乡村资源向上流动提供传送通道。“城县乡”三级产业梯度的有效衔接，一方面，能够将分布在不同产业梯度空间内的零散资源串联起来，形成全新的价值链条，创造更多的经济产出可能;另一方面，有利于构建更加稳定和高效的区域产业结构体系，推动形成多尺度、多层次的交互发展格局，促进区域经济绩效整体提升。4 治理结构梯度目前，乡村治理的研究主要建立在一产比例较高、熟人社会形态、弱流动性情境之上，“城市治理”的研究则主要建立在二三产高度集聚、陌生人社会形态、强流动性情境之上，有着明显的“大城市”偏向。对中小城市的代表 县城而言，其治理情境往往具有融合性质，兼具大城市和乡村的部分特征，是一种杂糅型治理场域。然而，暂时还少有学者针对县城这一特定治理空间开展专门研究。此外，学者们关注的县域治理议题，很大程度上模糊了县城和乡村在治理层面的界限，将不同场域的治理混为一谈。学术研究源于现实，上述问题的存在，折射出县城在治理实践中面临的尴尬处境。因此，无论从现实还是理论层面，县城治理都应该作为一个特殊的版块嵌入城市治理和乡村治理之中，构筑起“城县乡”梯度互嵌的治理结构。三级治理结构的有效衔接，有助于在宏观层面构建起更合理的治理体系，消解城镇化过程中的不稳定因素，推动国家治理能力整体跃迁。一方面，县城能够通过自身吸引力的提高，吸收乡村和大城市的部分人口，通过降低二者治理规模的方式来缓解治理压力;另一方面，县城能够凭借其过渡型治理生态和中等型治理规模，成为推进乡村和大城市治理现代化的“试验场”，探索新治理流程、尝试新治理工具、调适新治理节奏、形成新治理模式，创造既可向上、又可向下推广的社会治理创新经验。此外，这一梯度结构也能够强化治理研究领域对县城这一特定场域的关注，有助于吸引更多学者关注县城治理现状、剖析县城治理问题、谋划县城治理出路，为县城治理效能提升提供强有力的智力支撑。综上，县城城镇化建设会推动中国城镇化在空间结构、社会结构、产业结构、治理结构四个维度形成“城县乡”互嵌的三级梯度格局。这是基于经验分析和理论分析形成的对未来城镇化格局的理性构想，契合新型城镇化的内在要求和现阶段的基本国情。三级梯度的系统性贯通，有利于破解“大城大村”两极格局，促进空间资源、社会资源、产业资源、治理资源合理流动与均衡配置，使城镇化文明成果覆盖更大规模群体，推动解决当下中国面临的城镇化发展不平衡、不充分问题，最终指向以人为核心的新型城镇化。因此，有必要采取措施加强县城建设、强化梯度格局，以充分释放其促进新型城镇化高质量发展的结构性潜能。四以县城为重要载体的城镇化:未来图景与建设路径县城对未来中国城镇化格局具有重要影响力和塑造力，必须高度重视、科学谋划、积极落实以县城为重要载体的城镇化建设(图 3)。图 3三级梯度格局下县城城镇化建设路径1 首要前提:优化空间规划理念(1)“城县乡”空间规划应梯度衔接以县城为重要载体的城镇化建设，全局性、系统性特征明显，构建具有前瞻性和整体性的空间规划体系尤为重要。然而，目前“城县乡”三个层级的空间规划还存在“各说各话”的问题，无法形成紧密衔接，规划思想上的桎梏比较明显，由此带来城镇化发展的不协调、不均衡。为此，必须从更宏观的视角出发，立足区域发展目标，科学认识大城市、县城、乡村在空间尺度、人口密度、管理深度上的客观差别，在此基础上，以整体性规划思路，推动三个层级在土地利用、产业布局、人员集散、交通联通、政策沟通等方面进行融合与衔接，分类引导不同类型的县91城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学城积极融入城市群发展，形成互嵌、互补、协同的空间结构梯度，推动城镇化走向空间均衡发展。(2)县城应成为承接大城市有机疏散的主要空间大城市往往是区域核心增长极，巨大的虹吸能力导致人口和功能过度集聚，带来了严重的承载力危机，亟需进行“瘦身健体”。县城作为连接大城市和乡村的关键纽带，设施基础、产业基础、服务基础相对较好，能够也应当成为大城市开展产业、人口和功能疏散的主要承接地。一是要准确把握县城在区域空间体系中的功能定位，统筹考虑大城市、县城、乡村等不同类型空间载体的合理布局与分工，发挥好县城平衡集聚与疏散的纽带作用32。二是要主动对接邻近大城市的疏散需求，结合县城自身发展需要和现实承载能力，确定具体承接内容和承接方式，做到尽力而为、量力而行。例如安徽庐江就借助交通优势，主动承接合肥等大城市新能源材料、智能装备制造、汽车零部件等产业的转移，目前已形成百亿级产业集群，有力带动了庐江的快速发展。三是要明确农业主导型、工业主导型、服务主导型县城的比较优势，差异化对接不同类型的大城市，提高承接的针对性与有效性。(3)县城规划应迈向协同化、精细化和可持续化载体功能的强调，对县城承载能力、服务能力、治理能力提出了更高要求，为此，必须重新审视县城规划编制思路。其一，摒弃“各扫自家门前雪”的地方主义思维，加快县城规划与都市圈、城市群规划的有机衔接，在遵循整体性原则的基础上体现梯度性，功能互补、同频共振，推动区域尺度的城镇化走向协同发展。其二，改变以往粗线条规划方式，避免县城规划中的尺度失控和密度失序，以更精细的眼光聚焦县城发展短板弱项，用“绣花针”式的微更新手段推进老旧小区改造升级、公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效，以设施更新带动县城功能更新。其三，警惕县城规划中的短视行为，遵循“政府不负债、产城不分离、开发不断档”的规划思路，根据县城预期经济承载力、空间承载力、人口承载力、生态承载力确定开发规模与开发方式，紧密贴合新型城镇化的可持续性要求。此外，一旦明确县城规划，就要遵循“一张蓝图绘到底”的原则，不可随意变更，以免在摇摆不定中错失发展窗口期。2 价值导向:普及城市生活方式(1)推动农民社会身份转变和社会网络关系重构首先，要落实关于“全面放开县城落户限制”的政策要求，赋予进入县城的农民均等化、普惠化的公共服务待遇，在职业身份转变的基础上，推动该群体社会身份转变，强化身份认同，加快其社会融入进程。其次，重视广场、咖啡馆等公共空间的营造，滋养县城居民公共精神成长，推动形成具有强凝聚力的社会集体意识和精神共同体，满足过渡型社会形态的发展要求。最后，以县城产业潜力的释放和职业体系的完善，推动基于血缘和地缘形成的社会网络结构向业缘转变，引导县城居民在新网络中重塑自我与他人在社会中的位置和关系，构建彰显“城市性(Urbanism)”36 的社会网络关系。(2)完善消费基础设施，引导休闲娱乐方式消费和休闲具有一定的符号意义，是生活方式城市化的重要标志37。一方面，根据当地文化导向，建设、改造一批符合居民消费需求的商业综合体、购物街、百货商场，打造新型消费集聚区，引导县城居民调整消费观念。另一方面，增加博物馆、文化馆、图书馆、健身中心、体育馆、健身步道等公共文体设施，提高“精神性”休闲活动比重，引导县城娱乐休闲方式走向健康化、简约化、“市民化”。(3)推广现代性城市文化，加强精神文明建设新型城镇化改革是诸多社会权利和利益再调整、再分配、再平衡的过程38，会引发社会文化层面的激烈碰撞，过渡型社会形态使县城成为各类文化和思想的“熔炉”，大大增加了这种碰撞的激烈程度。因此在普及城市生活方式时，必须格外关注体现现代性城市文化的推广。要构建社区文化共同体和县域文化综合体，利用教育和舆论手段引导县城居民积极塑造“市民思维”，摒弃缺乏制度精神、自律精神、协作精神的小农思想，走向内蕴法治意识、开放意识、进取意识、平等意识、多元意识、独立意识的现代思想，用文化和思维方面的更新配合县城在设施、产业、功能方面的提升。3 动力识别:构建现代化产业网链(1)挖掘梯度型特色产业，创新投融资机制一方面，基于县城在整个区域中的功能定位和自身资源禀赋，挖掘具有比较优势的特色产业10，与大城市和乡村形成产业发展梯度格局，实行错位竞争。利用智慧化手段构建跨时空供应链和服务链体系，并建立以本地市场为基础、外地市场为主导的销售网络，利用高效物流网络扩大产品覆盖。重点02城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学关注文旅产业，推动文化资源和生态资源价值转化，吸引外地游客的同时服务本地居民。例如湖南浏阳就利用当地优势，打造“烟花+文旅”融合发展模式，吸纳当地 30 多万人口就业，创造产值 260 多亿，形成了具有鲜明特色的文旅品牌，成为产城融合的典范。另一方面，采取多样化手段释放政府投资乘数效应。采取公私合作开发思路，探索公建民营开发模式，搭配使用政府专项债券、企业专项债券、居民自筹等融资方式，多渠道筹集产业资金。采用项目“一揽子”打包制度，公益性、准公益性、经营性等不同性质项目捆绑发包，大项目、零碎项目、整体性项目等不同规模项目“肥瘦搭配”。同时，项目建设须严格遵循三个“跟着走”原则，即“项目跟着规划走”“资金跟着项目走”“要素跟着项目走”。(2)完善产业平台配套，创新政务服务一方面，通过产业平台功能提升，承接大城市疏散产业，吸引县域产业向县城集聚，形成组团化产业功能配置。激发产业园、创业园和孵化器等企业集聚区在孕育新企业、构建特色产业网链方面的积极作用，加快“筑巢引凤”“腾笼换鸟”步伐，不断培育县城产业内生增长动力和“造血”能力。发展仓储物流、技术集成、产品营销等生产性服务业，强化县城经济链接功能。另一方面，深入推进放管服改革，深度调研涉企服务在服务内容、服务方式、服务效率、服务效果等方面的突出短板，直面企业服务的难点、痛点、堵点。利用县城新基建设施建设契机，搭建智慧化政务服务平台，对服务项目进行过程性整合，打造“一站式”“自助式”政务服务品牌。(3)强化人才支撑，扩大就业容量第一，与知名高校开展合作，建立产学研转化平台和学生实践基地，吸引研发型人才和技能型人才入驻。例如湖北枣阳积极打造“校企合作实验室”，提供产品研发、生产和人才培养“一条龙”服务，目前已引进先进技术 300 余项，高技能人才 1300 多人，转化、实施高新技术 60 多项，创新成果十分显著;同时，大力开展乡贤回归工程，加速本地人才回流。第二，引入集团化办学模式，消除“大班额”，增加基础教育、职业教育学位数量;建立紧密型县域医共体集团，提升常态和应急态医疗救治水平;加大综合性社区养老服务设施建设力度，发展社区嵌入型养老服务，推动医养结合发展;建立“15 分钟服务圈”，用普惠化公共服务留住更多劳动力人才39，支撑以县城为龙头的县域协同发展。第三，重视县域内青年人才成长发展，关注青年“急难愁盼”问题，探索建设宜学、宜居、宜业的青年发展型县城。第四，加快提高县城产业对县域农民的就业吸纳能力，增加就业岗位，以回应本地农民就业半径不断从乡镇向县城延伸的趋势，同时也要加强对本地农民工的职业培训，提高其技能水平，满足产业发展需要。4 秩序支撑:提升社会治理效能(1)构建梯度互嵌型治理结构，释放治理效能县级政权是国家直面民众的基层最完整政权40，县城是大城市与乡村、乡土社会与现代社会的“接点”场域，县城良治是国家善治的基础。为此，必须在国家治理体系中突出和强调县城的地位作用，厘清大城市治理、县城治理、乡村治理的区别与联系，调适国家治理尺度，将县城治理作为重要版块嵌入大城市治理和乡村治理中，形成梯度式、互嵌型治理结构，促进顶层设计与基层治理良性互动，提升国家治理体系的有效性。具体而言，第一，要明确县城治理核心场域，协同推动生产空间、生活空间和生态空间三个维度的治理发展。第二，继续推行“扩权强县”行政体制改革，破除“市卡县”的治理资源流通掣肘，推动制度、技术、人员、服务等治理资源在“城县乡”之间充分流动。发挥县城“治理试验场”作用，探索大城市治理和乡村治理的创新模式。第三，倡导公民文化，培养县城居民的公民意识，培育县级社会组织，完善治理参与机制、互动机制和反馈机制，加快构建社会治理共同体，推动治理效能自下而上充分释放。(2)制度技术双轮驱动，提速县城治理节奏传统性与现代性叠加、熟人社会与陌生人社会交织，带来各类矛盾问题的集中爆发和激烈碰撞，大大增加了县城治理的难度。应采用制度技术双轮驱动的治理模式提升县城治理水平，加快县城治理节奏。一是要增加制度投入，针对县城治理中浮现的难点、盲点，在考虑区域治理资源配置的前提下，制定实施符合地方实情的治理策略。二是要更新治理技术，用好数据治理新工具，快速发现问题、识别问题、解决问题，走向治理精准化和服务高效化。三是要融合制度和技术双重治理力量，前移治理关口、便捷资源共享、重塑政府流程、降低治理成本，推动县城治理走向“敏捷化”。(3)引入韧性思维，提升县城治理弹性韧性(resilience)代表着面对外来冲击时的抗逆性和恢复力，决定了系统持久性 41，已成为治理领域的一个重要议题 42。在发展“不确定性”与日俱增的背景下，将韧性思维贯穿县城治理很有必要。要树立12城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学“不确定性”理念，科学研判急性传染病、暴雨、火灾、规模性暴力冲突等突发事件对县城这一特殊治理场域带来的负面影响，做好应急预警和处置预案，增强主动适应性。设立县应急管理协调中心，统一调度、快速反应，超越刚性治理的“边界化”和“碎片化”，形成韧性治理的“跨边界化”和“整体化”。此外，拥有不同治理基础的县城，要根据实情选取适合的治理工具、做出适当的治理动作，保证韧性治理的“可控性”43，避免“用力过猛”，过度消耗宝贵的治理资源。五结论与讨论以县城为重要载体的城镇化建设将深刻改变中国的城镇化发展图景。研究发现:伴随着实践的深入和相关认识的深化，县城在城镇化发展中的定位经历了从“主要发力点”到“次要发力点”再到“重要载体”的变化过程。县城的载体功能主要体现在承载农民共享城镇化成果的愿望、承载县城常住人口提升城镇化质量的需求和承载大城市的有机疏散需求三个层面。随着县城载体功能的进一步凸显，其会以新版块嵌入大城市与乡村之间，推动中国城镇化在空间结构、社会结构、产业结构和治理结构等方面，呈现明显的“城县乡”三级梯度格局。这种格局具有推动城镇化高质量发展的结构性优势，且在某种程度上已成为现实。为此，有必要通过优化空间规划理念、普及城市生活方式、构建现代化产业网链、提升社会治理效能等方式，加快县城建设，强化三级梯度格局。本文的研究贡献主要体现在两方面。理论层面:在系统梳理县城定位变迁和解读县城载体功能内涵的基础上，结合当下现实，提出“城县乡”三级梯度互嵌的中国城镇化格局构想，既是对新议题的快速捕捉，亦是对传统“城乡”二元格局的认知突破。实践层面:围绕空间、社会、产业和治理四个维度的梯度格局提出相应的建设意见，既对县城补短板强弱项具有指导意义，也对下一阶段城镇化质量提升具有参考价值。当然，文章也存在一些不足，需要进一步探索。文章提出的三级梯度格局是基于学理维度的推演分析，旨在从宏观层面刻画县城载体功能凸显对城镇化格局的影响，然而这也忽略了对不同地区、不同类型县城的关注。因此，未来需要更多城镇化领域的学者们，针对县城城镇化丰富的实践样态，开展实地调研和案例分析，从微观视角提炼总结县城发展的不同模式，形成更具针对性的建议。尽管三级梯度格局构想在某种程度上已成为现实，但其本质上仍是对“城乡”二元结构的某种修正，并不意味着二元结构在事实层面已经完全消失，以及在理论层面完全失去解释力。目前中国的城镇化格局正处于“城乡”二元向“城县乡”三级梯度过渡阶段，需要长期追踪、定期评估。因而，分阶段对县城建设状况和建设绩效开展质量评价，并对城镇化格局走向进行评估与修正，也应成为未来研究的重要方向之一。【Abstract】The urbanization construction taking thecounty seat as an important carrier reconstructs the function ori-entation of the county seat in the urban system at the macro lev-el，which is the directional adjustment of the new urbanizationstrategy and will change the development prospect of urbanizationin China profoundly Using the qualitative analysis method，pub-lic information and relevant literature as the main basis，and onthe basis of systematically sorting out the positioning and evolu-tion of the county seat and reviewing its carrier functions，thispaper makes theoretical forecast to the trend of the future urbani-zation pattern，proposes a three level gradient pattern of theconnection between big cities，county seats and villages The ef-fective connection of the three level gradientis beneficial notonly to the construction of a more reasonable urban spatial struc-ture system，but also to the promotion of eff