浅谈投资项目社会风险的识别与规避.doc

浅谈投资项目社会风险的识别与规避群体之间的社会紧张或冲突可能会损害项目目标，这一点毫无疑问，正如忽视政治经济环境可以使强大的利益相关者获取或者破坏项目利益一样。尽早识别这些风险，并在实施中对它们进行必要监测，对于项目的成功至关重要。一、社会风险及其危害在社会风险的识别中，项目方案设计人虽应该反复提出下列问题并试图找出答案：什么地方可能出现问题，应该设计怎样的风险管理措施应对已被识别的风险?一旦我们考虑了所有的风险以及风险管理措施，项目是否还仍然合理？任何项目的社会风险都可以被分成五个类别(见下表)。脆弱性风险是指项目的实施可能使利益相关者越来越多地遭受来自外部因素或当地风险的打击，特别是脆弱和贫困人口。项目分析人员应特别关注并探讨如何管理这种风险。项目本身还受到其他四种风险的影响。国家风险如政治不稳定、种族或宗教紧张、暴力冲突和社会军事化往往超出了单个项目经理的控制范围，必须在项目评估时加以考虑。政治经济风险是那些可能影响项目预期受益者的风险，是项目的间接结果。损害项目目标以及优势群体掌握项目利益是这类风险的很好例证。制度风险包括不合理的制度安排、薄弱的管理体系、繁杂的管理程序和低能力。最后，还有外在的风险，例如地区冲突或对社会发展具有重要影响的宏观经济变革。表1五类风险的常见例子-脆弱性越来越遭受压力或打击国家风险冲突和暴力，政治不稳定，种族和宗教紧张政治经济风险有影响力的利益相关者掌握项目利益，抑制或者损害项目制度风险管理差，技术和管理能力有限，程序复杂外在风险贸易条件，地区冲突，气候效应-社会腐败有时可能是对项目及其受益者造成损害的主要国家风险。项目受益者通过行贿才能获取本该免费提供的服务，或者躲避责任和义务都将损害项目目标并加剧脆弱性。家族、婚姻、政治赞助和顾客以及构成政府正式框架的其他社会群体之间正常的交换礼物不应该被视为贿赂。参与这些交换的人把它当成是互惠的社会义务，不是腐败。但是在很多情况下，所交换的礼物跨越了种族、阶级、社区和语言的界限之后，就会成为贿赂。政治经济风险也能对项目目标的实现造成严重影响。与项目有关的两个常见的政治经济风险是社会优势群体掌握项目利益以及利益受到项目目标威胁的强大的利益集团破坏项目目标。例如，水利项目所包含的灌溉管理体制的改革可能遭到拥有土地的优势群体的抵制，因为他们利用现有灌溉体系早已占有了过多的水利资源。在很多国家，灌溉改革的方向之一就是强调成立用水户协会，进行参与式管理。但在有些情况下，大农户往往能够控制用水产协会，以维持其曾经拥有的特权。类似地，如果贸易商或供销公司将农业改革的大部分利益内部化，那么这些旨在通过私有市场渠道提高农民收入的农业改革也可能遭受失败，使得项目的目标难以实现。在制度方面，为了项目的实施而成立的新的临时性实施机构，其工作人员来自不同职能部门，受过去工作习惯的影响他们可能不了解或者没有能力行使新的职能，这时制度风险就会出现。和所有其它类型风险一样，了解出现社会制度方面可能的风险来源，有利于清除或减少其危害。制度分析和利益相关者分析对确定社会制度风险可能的来源很有价值。掌握或控制与项目有关的资产或收益，往往会相应地增加其社会风险，制定有效的规则，并不总能预防这些风险。在一个深陷冲突的社会体系中，政府往往通过与非政府组织制定契约的形式来运行一个社会保障体系项目，但是这些服务合约往往都授予了与政府同盟的非政府组织。二、社会风险的认别因为贫困人口缺乏管理风险和应对外部打击的手段和能力，分析社会风险的第一步就是评价项目可能会影响的贫困人口的脆弱性。世界银行的社会保护署制定了评价风险和脆弱性来源的指导原则，他们把脆弱性分解成了一个“风险链”的三个组成部分：(1)风险，即不确定事件；(2)风险管理的可选方法，即风险应对策略；(3)所造成的福利损失后果。指导原则将“脆弱性”定义为“预期成果的前瞻性状态，由风险发生和对风险做出反应之间的关系，频率和时间决定。如果家庭因为一个打击而可能被推向事先设定的福利下限(如贫困)以下(或远远低于下限)，那么这个家庭就是脆弱的。”他们指出脆弱性(a)是前瞻性的，定义为未来遭受损失的可能性，与某些福利标准有关；(b)一个家庭可以被认为对未来福利损失脆弱，这种脆弱性是由不确定事件引起的：(c)脆弱性程度依赖于风险的特点以及家庭应对风险的能力；(d)脆弱性依赖于时间范围，也就是说一个家庭可能在未来几个月、几年的时间段内对风险脆弱，还要过一段时间才能对风险做出反应；(e)贫困和接近贫困的人口趋于脆弱，因为他们在遭受风险的情况下获得资产补偿(广义上的“资产”)的机会有限，应对风险的能力有限。项目背景能够提供很多关于风险的信息。降雨和洪水灾害的历史状况、当地人口健康状况的统计数据、区域的社会经济统计资料等，都可以提供有关风险的线索。同样重要的是，要倾听贫困人口如何谈论风险，因为他们最了解各种情况发生的可能性。项目对其潜在影响的人口的资产和自我保障机制的影响也很重要。项目评价人虽首先应调查贫困人口的物质资产(以衡量其自我保障的能力)，并调查其他因素他们的人力资本(教育程度)、获得多样化收入的能力、他们与社会网络，如互助小组的联系、以及他们进入信贷市场的机会等。在存在非自愿移民的项目中，边缘化农民失去土地意味着整个家庭都将处于贫困的危险之中，而对于一个富有的拥有多种财产和收入来源的土地所有者而言，却不会构成风险。由于时间因素在决定脆弱性方面很重要(如某人可能病了几天或几个月，在其生病的时候如果遭受风险，其脆弱性就会明显增加)，一般的家庭收入调查往往难以全面反映不同类型家庭的特殊情况。在社会评价中，应重视采用诸如关键人物的个别访谈和参与者观察等方法，在了解脆弱性方面往往能够发挥重要的作用。贫困人口常常能够找到应对风险的独特方法，如进行移民、把现金换成珠宝、维护共用的基础设施、通过婚姻扩大家庭势力范围、加入一些行业协会等。当面对打击时，他们还可能选择卖掉牲口、减少食物消费、或者向高利贷借钱等来渡过难关。前一类“风险应对”是可持续的，后一类由于破坏了他们的资产基础，可能导致加深贫困，从而提高了他们面对下一个风险的脆弱性。在一个坐标上画出风险出现的可能性以及重要性有助于确定一个特定项目适宜的风险管理措施(见图1)。随着风险靠近图的右上方，对其进行防止和管理就会越来越重要。聚集在右下方向的风险很重要，但其发生的可能性不大，需要制定相应的应付偶发事件的计划。聚集在左上方向的风险虽然危害较小，但其发生的可能性较大。也应该加以考虑。图1社会风险评估坐标风险的可能性-高RRMPK较高RRMPMP一般IRTT低IRTT图中各指标的含义是：K：淘汰项目方案。放弃原有方案设计，从头开始，因为这一方案风险高得不可接受。MP：对原有设计方案进行修改。采取行动预测可能出现的风险，修改项目方案或提出弥补缺陷的措施。T；项目将面临有可能产生负面影响的社会风险。应考虑建立绩效评价指标体系，在已取得成绩的基础上，不断调整改善项目实施方案或及时采取减缓负面影响的对策措施等。R：对项目方案进行仔细审核并加强风险控制。I：可以忽略这些社会风险。在社会评价中，可以通过情景分析的方法I帮助政策制定者了解外部战略环境变化可能产生的不确定性。和多数风险评估方法一样，情景分析只有由决策者和利益相关者代表合作配合，共同进行时才最有效。三、社会风险的规避进行社会风险分析的主要目的是要全面了解目标人群和项目潜在触及的其他群体的风险及其脆弱性，并针对这些风险和脆弱性制订相应的应对策略，通过将传统的风险降低和管理机制与项目方案设计和实施的其它措施相结合，提高目标人群承受风险的能力。项目往往面临不在其控制范围内的风险。在这种情况下，项目管理者也许只能通过政策对话的方式来规避风险。例如对于公共卫生项目，对很多贫困人口而言，疾病是最常见的压力，一个显著的后果就是维持病人家庭生计的风险。公共卫生政策对大规模消除风险有巨大的多重效应。投资项目无法预防类似飓风或战争之类的风险。同样，可能的应对手段往往属于政策对话的范畴，特别是关于社会保障体系的政策对话，如社会保障资金和健康保险政策等。风险并不总能被预测或管理，但是项目分析和决策人员应当对它们的存在提高警惕。决策者必须考虑在不同的可能的情景下，政策影响会如何不同。