县域耕地进出平衡方案编制内容及探讨_陈煜.pdf

LOW CARBON WORLD 2022/11县域耕地进出平衡方案编制内容及探讨陈煜（海南正理土地规划测绘有限公司，海南 海口 571199）【摘要】耕地进出平衡是当前耕地保护的一项新政策，各地对实行耕地进出平衡政策暂无明确的工作指引与编制指南，目前仍在探索阶段。结合现有政策要求，从耕地进出平衡开展的目的出发，探讨耕地进出平衡方案编制的结构及内容，以期为编制县域耕地进出平衡方案提供参考。【关键词】耕地；耕地流出；耕地转入；进出平衡；方案编制【中图分类号】F323.211【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2022）11-0178-031耕地进出平衡方案编制的意义及背景第三次全国国土调查主要数据公报（简称“三调”）显示，我国共有耕地 19.17 亿亩，不断逼近 18 亿亩耕地红线，相比之前的第二次全国土地调查，10 年间耕地减少了 1.13 亿亩，严重冲击耕地保护红线1。为严格落实耕地保护任务，严守 18 亿亩耕地红线，保障粮食安全，自然资源部发布 关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发 2021 166 号）提出严格管控一般耕地转用为其他农用地的要求，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度进出平衡。要求县级人民政府应组织编制年度耕地进出平衡方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实进出平衡的安排，并组织实施。1.1从工作流程角度分析方案编制要点笔者认为县域耕地进出平衡方案编制工作开展流程如下：编制单位接受委托制定工作计划资料收集实地勘察分析汇总资料编制方案方案评审验收方案上报。根据相关工作经验可知，方案编制过程中最为基本也是决定耕地进出平衡方案结果可靠性的步骤是基础资料收集和实地勘察调研，只有掌握翔实的基础资料加之实地考察核实，才能得出具备可操作性的耕地平衡方案。因此，在方案编制中应对收集到的资料进行重点分析，包括分析当地县域基本情况、耕地历年变化情况及现状、县域本年对耕地流出需求等。1.2从政策要求思考方案编制内容1986 年开始，我国正式将耕地保护作为基本国策，然后一再出台相关政策明确耕地保护的重要性。2021 年新修订的中华人民共和国土地管理法实施条例（国令第 743 号）进一步落实加强耕地保护，改进占补平衡，制止耕地非农化、防止耕地非粮化等战略部署。2021 年 11 月，自然资源部、农业农村部和国家林业和草原局发布了 自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发 2021 166 号），同月自然资源部办公厅发布了 自然资源部办公厅关于开展 2021 年违法违规占用耕地重点问题整治的通知（自然资办函2021 2206 号），提出耕地进出平衡，严格落实耕地用途管制2，具体要求如下。（1）严格落实永久基本农田特殊保护制度。要结合遥感监测和国土变更调查，掌握本区域内永久基本农田利用状况。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。（2）严格管控一般耕地转为其他农用地。永久基本农田以外的耕地为一般耕地，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。（3）严格管控永久基本农田的占用与补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得未批先建。（4）改进和规范建设占用耕地占补平衡。非农业建设占用耕地，必须严格落实先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田的要求，积极拓宽补充耕地途径，补充可以长期稳定利用的耕地。基于上述内容，笔者认为：耕地进出平衡方案编制内容应从当地国土变更调查着手，结合遥感影像，对当地耕地现状及历年变化情况进行分析。应收集本年耕地流出需求情况，分析耕地流出产生原因、流出后的土地用途、申报手续进展等。应对耕地转入情况进行分析，包括可转入地块资源现状分析，转入地块的合理性分析及预计的实施进展等。应将耕地转出和流入的进出平衡进行对比分析，确保耕地流出和转入在数量质量等方面不降低。应分析本年耕地转入所需资金，然后分析进出平衡后产生的综合效益，包括耕地流出和转入带来的社会、经济、生态效益。提出本年耕地进出平衡方案实施综合论述178DOI:10.16844/10-1007/tk.2022.11.046LOW CARBON WORLD 2022/11建议。在方案整体编制工作中，还应注重优化耕地空间布局，提升耕地质量，实现耕地集中连片、规模种植。2耕地进出平衡方案结构及内容建议2.1方案结构耕地进出平衡方案可按照总则、技术部分、结论部分及附件四大部分进行编制，具体内容结构如图 1所示。2.2各部分分析要点完成收集资料并实地勘察后，即可进入内业数据分析处理和方案编制阶段，方案的各部分根据资料进行详细分析，分析要点如下。2.2.1总则编制要点总述本次受托编制的县域名称及涉及问题图斑的乡镇及其面积、乡镇流出转入耕地所在位置及面积等。编制目的是通过所编制方案的实施，能够实现耕地面积不减少和质量不降低。编制原则为耕地进出需遵循的基本原则（如耕地进出总量平衡原则、转入耕地质量更优原则、严保严管原则、统筹协调原则等），及适用于本县域耕地进出平衡需遵循的特殊原则等。而编制依据则是将国家和地方发布的有指导意义的相关法律法规和政策进行罗列3。2.2.2技术部分编制要点技术部分为方案核心部分。根据县域基本情况对当地历年耕地变化情况进行分析和挖潜，分析本年度耕地流出需求合理合规性，并对流出耕地地块进行合理的平衡调整，再通过资料分析本年度拟转入耕地的合理合规性，并将确定的拟转入和转出的耕地信息进行对比。同时对实施该方案拟定的耕地进出所需费用进行估算，最后分析耕地进出是否平衡，是否能实现方案编制目的。具体要点如下。（1）县域基本情况分析。阐述县域人口、面积、耕地历年变化情况及现状、永久基本农田储备区、耕地集中整治区、涉及问题图斑的乡镇及面积、乡镇流出转入耕地所在位置及面积等。（2）耕地流出需求分析。耕地流出可以分为主动和被动两种情形。主动流出为因规划调整的流出，需要先审批后变更；被动流出为已流出但尚未审批变更的图斑。因此在分析耕地流出时，首先应对被动流出耕地图斑存在的问题进行分析，包括耕地卫片督察系统下发的调出耕地图斑情况和卫片执法调出耕地图斑情况，对各个问题图斑逐一核实分析后，区分出可就地整治图斑与不可就地整治图斑。可就地整治图斑的整治费纳入本年耕地进出平衡预算费用中，不可就地整治图斑纳入本年耕地流出指标。其次，主动流出方面主要是收集本年新增耕地流出需求情况，分析新增耕地流出情况产生的原因，明确流出后的土地用途、申报手续进展，并分析拟流出的耕地是否符合空间类规划或已征求农业农村、林业等相关部门意见，对耕地转出地块逐一进行符合性分析。最后，将已转出不可整改地块与新增拟转出耕地地块汇总列表，得出本年耕地流出数量及质量情况。耕地流出地块信息统计样表如表 1 所示。（3）耕地转入情况分析。首先对县域耕地转入潜力进行分析，以“三调”及国土变更调查成果为底图，选择荒废的林地、园地，废弃的农业设施建设用地以乡镇图斑号地块面积 流出类型（被动/主动）图斑用途 耕地质量等别 平均坡度级 现地块用途 流出后地块用途 流出是否符合规划表1耕地流出地块信息统计及能够变更为耕地的其他现状农用地，进行潜力地块内业判读，从水源、交通、实地情况（预估）等方面进行综合判断，并将潜力地块进行分类处理，在此基础上进行添加潜力属性标识。其次，结合实地勘察情况，将耕地转入潜力地块分为主动转入地块和被动转入地块，确定两种转入方式转入耕地的比例关系。主动转入地块主要为“三调”及国土变更调查中适宜通过土地综合整治、垦造水田、撂荒复耕等措施，以达到快速恢复补充耕地目的的地块4。所以对于主动转入地块，需要先立项，再实施整治，将其变更为耕地的地块。而被动转入地块是已整治为耕地，但还未调整为耕地属性的图斑，则需要将其变更用地类型调入耕地。最后，确定有转为耕地潜力的地块后，对这些拟转入地块的情况逐一分析是否符合相关规划。在符合规划的可转入地块中，按照集中连片原则优先选图1县域耕地进出平衡方案内容结构耕地进出平衡方案总则技术部分结论部分附件1.编制范围和目的2.编制原则与依据1.县域基本情况分析2.耕地流出需求分析3.耕地转入情况分析4.耕地进出平衡分析5.投资估算1.效益分析2.实施建议综合论述179LOW CARBON WORLD 2022/11（4）耕地进出平衡分析。分析县域范围内“进”“出”地块数量是否相等，质量是否相当，布局有否优化，耕地各地类流出与转入面积是否平衡。并制作耕地进出平衡对比表，分析是否产生可向其他市县有偿易地落实进出平衡的地块，说明统筹平衡的规模，落实的区域等。（5）投资估算。该内容为实施耕地转入所需的资金预算，因涉及不同区域地块的转入整理，因此在确定投资估算时需注意转入地块合并测算的可行性。如转入地块量少但分散，则需将每个地块按照单独项目分别估算；如转入地块中存在相似整治方法且地块间相隔较近，则可合并归类，选取每类地块中具有代表性的地块作为标准，进行详细估算，将估算的亩均投资额套入该类其他地块中进行估算，或者选择具有相似条件性质的地块合并计算5。对于单块转入地块，可参考 土地开发整理项目预算定额标准 的要求，按照工程施工费、设备购置费、其他费用、不可预见费 4 个部分进行估算。单块地计算完成后，对所有地块的投资估算进行加总，即可得出实施该方案所需的资金6。2.3结论部分（1）结论。综述耕地流出中存在的问题，本年新增流出要求、耕地转入潜力、耕地进出平衡结果、方案实施计划、是否产生可供交易的新增耕地指标等。分析耕地流出和转入带来的社会、生态、经济效益。（2）建议。在分析县域内的耕地情况的基础上，除了对不可动用的基本农田提出建议外，也对其余不可流出的耕地、现有除耕地外的其他农用地可进一步挖潜转入为耕地的地块提出建议。2.4附件部分整理方案编制中收集、制作的表格和图件，将其作为方案的附件，包括年度耕地转出图斑情况表、年度耕地转入图斑情况表、方案转入耕地图斑与“三调”数据套合图、拟转入地块土地利用现状图、拟转入地块遥感影像图、拟转出地块土地利用现状图、拟转出地块遥感影像图等。3结语通过以上内容的全面分析，能从多方面体现县域耕地进出平衡的经济社会生态效果，同时提出以下两点关于方案在编制及实施过程中的建议。3.1加强实地踏勘和综合分析，提升数据精准性方案编制建立在数据收集整理和实地勘察的基础上，只有确保基础工作的准确性，才能保证方案编制的合理。由于不同版本数据可能存在一定的偏差，并对转出、转入范围的数据分析造成影响，因此在收集资料时，应注意资料的一致性（如版本、坐标、年份等）。在实地勘察阶段要特别注意地块实地情况的记录，如水源、交通、种植、土壤以及周边耕地情况等，方便后期确定潜力地块复耕方向并预估复耕费用，确保信息的完整性。3.2严格落实耕地流入实施，把控耕地质量流入耕地的整治实施主体可以为工商企业等社会资本、个人或政府及村集体经济组织，整治后的耕地应按照国土变更调查地类认定标准进行核实流入，同时做好实地照片、矢量数据、实施前后对比情况等相关备案举证材料，切实保证流入耕地质量。参考文献1 自然资源部，农业农村部，国家林业和草原局.自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发 2021 166 号）A/OL.（2021-11-27）2022-05-25.http:/ 郭伟红.坡耕地专项建设方案典型项目区措施设计J.河南水利与南水北调，2016（11）：63-65.3 李雯雯.县域土地整治潜力评价研究：以舞阳县为例D.郑州：河南农业大学，2013.4 刘崴.耕地“双平衡”政策关系探讨J.辽宁自然资源，2022（5）：40-41.5 崔吕萍.委员谈耕地进出平衡：“进”要通过验收确认，“出”要符合国土空间规划 EB/OL.（2022-03-22）2022-05-20.https:/ 陈伟华.中国虚拟耕地战略初步研究D.长沙：湖南师范大学，2010.作者简介：陈煜（1986），男，汉族，贵州贵阳人，硕士研究生，工程师，研究方向为国土空间规划、建设用地节约集约利用评价、不动产登记等。定转入地块，同时尽量确保转入耕地与流出耕地面积相等。耕地转入地块信息统计样表如表 2 所示。乡镇 图斑号 现地块用途 地块面积转出后地块用途转入方式（被动/主动）整治方式专项规划情况耕地质量等别平均坡度级集中连片后面积是否选取为转入地块转入实施时间安排表2耕地转入地块信息统计注：集中连片可定义为单地块面积或整治后与邻近耕地连合面积大于 50 亩以上。综合论述180