我国家庭农场农地财产权完善研究_李平洲.pdf

http:/2023年1月 第14卷 第2期 农业经济 我国家庭农场农地财产权完善研究李平洲西北政法大学法律硕士教育学院，陕西西安710063摘要：家庭农场农地财产权主要是指家庭农场中的土地经营权，家庭农场农地财产权的不足也主要是指土地经营权的不足。当前，我国家庭农场土地经营权在流转与继承过程中存在诸多问题，为了有效解决这些问题，要采取针对性的解决对策。针对目前家庭农场土地经营权流转过程中不签订书面合同或者书面合同不规范的行为，应加强合同管理，提供合同范本以供参考，同时加强合同审核和监管；对于土地经营权流转过程中，家庭农场中的非集体经济组织家庭成员是否享有优先权问题，应规定家庭农场中的非集体经济组织家庭成员享有优先权，并且该优先权优先于本集体经济组织成员中的优先权；对于家庭农场农地财产权的继承问题，土地承包经营权因为具有成员权属性而采取有限继承，而土地经营权在“三权”分置背景下因为没有了身份属性限制，应采取完全继承。关键词：家庭农场；土地承包经营权；土地经营权中图分类号：F321.1；F324.1文献标志码：A文章编号：1674-7909（2023）02-43-51问题的提出家庭农场在欧美发达国家和地区的发展历史较长，而在我国，家庭农场真正发展的时间并不长。2013年，原农业部办公厅印发 关于开展家庭农场调查工作的通知，明确指出家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业为主要收入来源的新型农业经营主体。随后，十八届三中全会提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这意味着在未来相当长的一段时间内，以集约经营和规模经营为主的家庭农场模式将成为我国农业生产的主要模式1。作为现代农业发展主力的家庭农场，其财产主要包括动产、不动产及无形财产，其中不动产主要以土地为代表，土地财产权包括所有权、经营权及承包经营权。然而，目前关于家庭农场农地财产权的法律性质仍然界定不清，直接影响了家庭农场农地财产权的继承及流转。此外，在家庭农场中，由于既有集体经济组织成员，又有非集体经济组织成员，当家庭农场土地经营权流转时，非集体经济组织成员是否享有优先权也存在争议。2家庭农场农地财产权归属与完善2.1家庭农场农地财产权的法律性质界定农地财产权集中表现为土地所有权、土地承包经营权及土地经营权。中华人民共和国宪法 规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。对家庭农场来说，土地所有权归集体组织所有。规模化、集约化是家庭农场的显著特点，但在我国城乡二元体制下，土地承包经营权被赋予了社会保障功能2，而我国人多地少的现实国情，导致我国农户从集体组织获得的承包地数量有限，并不足以支持家庭农场发展形成规模。中华人民共和国农村土地承包法（以下简称 农村土地承包法）第四条明确禁止承包地进行买卖。因此，土地经营权流转成为未来家庭农场生产经营规模扩展的主要渠道3。家庭农场的农地财产权则以土地经营权为主，关于家庭农场农地财产权的法律性质主要是指土地经营权的法律性质，家庭农场农地财产权存在的问题主要是指土地经营权存在的问题。2018年修订的 农村土地承包法 首次以法律形式规定了土地经营权，但土地经营权的法律性质，无论基金项目：2020年陕西省软科学项目“家庭农场发展法律问题实证研究”（2020KRM172）；陕西省教育厅青年创新团队建设科研计划项目“宅基地三权分置权利构造与权利运行法律问题研究”（21JP134）。作者简介：李平洲（1997），男，硕士生，研究方向：物权法。43DOI:10.19345/ki.1674-7909.2023.02.030http:/2023年1月 第14卷 第2期是 农村土地承包法 还是 中华人民共和国民法典（以下简称 民法典）均未作出明确规定，而是以“原则确权”的处理方式对土地经营权作出笼统规定4。理论界对土地经营权的法律性质众说纷纭，大体上分为物权说、债权说及物债二元说。主张物权说的主要理由在于土地经营权是规定在 民法典 物权编之下，且法律允许土地经营权进行抵押，因而土地经营权不可能是债权；主张债权说的主要理由是土地经营权是土地承包经营权人将其享有用益物权的耕地出租给他人，本质上是不动产租赁权，因而从本质上来说该权利属于债权范畴；主张物债二元说的学者将流转期限与土地经营权的性质相联系，土地经营权流转期限在5年以上的，具有物权性质，流转期限不满5年的，具有债权性质。随着我国经济的不断发展，单纯的物权说或债权说已不能满足农地生产发展需求。笔者认为，土地经营权的性质采取物债二元说更为适宜，具体理由如下。第一，物债二元说更加契合我国现有的法律体系。民法典 第三百四十一条规定，流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。此规定是典型的关于物权变动中债权意思主义之规定，具有物权性质。民法典 并没有规定不满五年的土地经营权流转采取债权意思主义，那么根据第三百四十一条推定不满五年的土地经营权流转依旧是在合同生效时设立，但不能进行登记从而对抗善意第三人，否则法条表述将出现累赘。因此，不满五年的土地经营权属于相对性的债权。此外，民法典 第三百七十六至第三百七十九条规定，地役权只能设立在物权之上，且 民法典 第三百八十一条规定，土地经营权、建设用地使用权等抵押的，在实现抵押权时，地役权一并转让。若将土地经营权单纯地定义为债权将使得土地经营权之上无法存在地役权5。第二，物债二元说符合正常的逻辑体系。物债二元说符合 民法典 中对于流转期限较短、价值较小的物权保护相对宽松，期限更长、价值更大的物权则保护更为严格的逻辑体系。例如，一般动产与特殊动产的保护程度并不相同。然而，民法典 第三百四十一条已规定在五年以上的土地经营权流转采取登记对抗主义，若在此种情况下将流转期限不满五年的土地经营权规定为物权，因缺乏 民法典 第二百零九条所规定的登记对抗主义之例外规定，不满五年的土地经营权只能采取登记生效主义，但这样将不符合正常的登记公示逻辑体系，对于流转期限较短的土地经营权的保护严于流转期限较长的土地经营权。第三，物债二元说更符合我国农村实际发展情况。一方面，在当前背景下，不动产登记制度在我国农村尚未完备，广大农户在进行短期的土地经营权交易时，欠缺相应的法律知识，再加上图省事的心理，一般不会主动进行登记备案。若在此种情况下采取物权说，不仅会导致当事人之间真实意思表示的流转合同因未进行登记而出现效力瑕疵，而且会增加当事人之间的交易难度，使得大量土地闲置。因此，将流转期限不满五年的土地经营权界定为债权不仅可以节约农户交易成本，而且有利于放活土地经营权，促进土地资源得到充分利用。另一方面，土地在农村地区承担着社会保障的功能，是农民最主要、最可靠的生活保障。若流转期限较短，没有农户乐意订立土地经营权流转合同。若流转期限过长，再加上没有公权力机关介入进行登记保障，农民担心一旦无地将导致生活养老没有保障，这在一定程度上影响了土地规模化有序流转。在此种情况下，将五年以上的土地经营权界定为物权可以使国家公权力机关介入土地经营权流转中，增强农民进行土地经营权流转的心理意愿。2.2家庭农场农地经营权流转的现实困境2.2.1土地经营权流转程序不规范。土地经营权制度的建立使得农户在保有土地承包经营权的前提下可以实现土地经营权的对外流转，这为家庭农场的发展奠定了基础。但与此同时，土地经营权作为家庭农场最主要的资产，在流转过程中受乡村风俗习惯的影响和农民群众自身文化水平的限制仍存在诸多不足，集中表现为土地经营权流转过程中不签订书面合同或书面合同不规范、未按照相应的程序进行土地流转。相关调查数据显示，2019年全国流转土地的土地承包者达到1/3，并且数据呈现出持续上升的趋势，在数量如此巨大的土地经营权流转过程中，有1/3以上的土地承包者在流转土地时未签订书面合同6。这就导致一旦当事人之间发生流转纠纷，口头协议因缺乏书面证明而使权责难以界定。此外，部分农户在利用出租、转包或者其他方式流转土地经营权时，都是私下进行的7，既不按照 农村土地承包法 中的规定在村集体组织发包方备案，也不按照 农村土地经营权流转管理办法 中的规定履行必要手续，再加上在监督管理权限的分配方面较为模糊，对于将承包土地用于非农建设的行为，究竟归属县级以上人民政府土地行政主管部门管辖，还是其他有关行政主管部门予以处理并不明确。这不可避免地导致政府职能部门之间相互推诿，不利于家庭农场稳定发展。44http:/2.2.2土地经营权流转时其他家庭农场成员是否享有优先权不明晰。家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，并且家庭成员大多具有农村户籍，但这并不意味着家庭农场中的家庭成员都是农村集体经济组织成员。在当前农村人口大量向城镇迁移的情况下，特别是在一些经济比较发达的地区，选择从事农业生产的农民数量逐年减少，而一些集体经济组织之外的毕业大学生或企业利用农村土地开展农业经营。在此背景下，户籍不应再成为家庭农场成员认定的重要标准，属于集体经济组织之外的家庭成员同样可以经营家庭农场8。例如，湖南省家庭农场认定管理办法（试行）规定，在当地从事农业生产经营2年以上，并积极参与当地村集体公益建设的外地农民同样可以成为家庭农场经营者。根据新修订的 农村土地承包法，在同等条件下，本集体经济组织成员对于土地经营权的流转享有优先权。但是，法律并未规定在属于家庭农场成员却并不是本集体经济组织成员的情况下，该家庭成员是否享有优先权，并且倘若家庭农场中家庭成员对土地经营权流转享有优先权时，该优先权与本集体经济组织成员优先权效力先后问题如何确定也有待商榷。2.3家庭农场农地经营权流转对策2.3.1强化合同管理，规范流转行为。书面合同不仅能确定双方当事人的权利和义务，而且在当事人发生纠纷时能作为裁判依据。尤其在家庭农场中，土地经营权流转周期相对较长，时间均在一年以上，没有书面流转合同或者书面合同不规范，将导致家庭农场发展缺乏稳定根基。为此，可以采取如下措施。第一，针对尚未流转的土地经营权，各地主管部门可以按照2021年农业农村部印发的 农村土地经营权出租合同（示范文本），制定一份符合当地实际情况、形成统一标准的土地经营权流转合同，以供双方当事人参考，从而避免实践中出现没有书面合同或者是因缺乏可以借鉴的模板而引发的当事人签订的书面流转合同内容过于简单，以及对流转期限、使用方式等重要内容约定不明确等一系列问题。在企业等买方提供的流转合同中，对于显著不利于农民利益的格式条款，监管部门应予以规范。对于当事人之间的流转合同，须由当地政府合同管理机构进行审查、见证、备案9，以避免出现因农民不了解合同内容导致其利益受到侵害的情况。第二，针对已流转的土地经营权，政府和相关主管部门要加强对已流转合同的监管，及时审核和清理不规范的流转合同和口头合同，引导当事人重新签订规范的土地经营权流转协议，避免日后出现纠纷时因当事人权利和义务关系模糊，纠纷迟迟得不到解决而导致土地闲置等问题。此外，在土地经营权流转过程中，多数农民选择私下进行土地交易，没有按照法律要求的程序进行流转和备案，从而导致政府无法对土地流转情况进行有效监管。为此，可采取以下措施。首先，政府要规范流转程序，及时引导农民按照 农村土地承包法 中的规定进行土地流转，及时到发包方处备案。其次，政府要加强监管，明确将改变土地农业用途的行为归属乡镇政府管辖，乡镇政府为监管的直接责任主体，以最大限度地发挥其作为基层政权的治理职能10，避免因职能划分不清导致相互推诿责任。最后，受让方要严格遵守2021年农业农村部印发的 农村土地经营权流转管理办法 中的规定，不得私自改变受让土地的用途，避免出现耕地“非粮化”现象。2.3.2明确家庭农场土地经营权流转时家庭成员享有优先权。“三权”分置以前，法律规定了本集体经济组织成员对于土地承包经营权的流转在同等条件下享有优先权，并且该优先权具有物权性效力。该规定是为了充分实现土地保障本集体经济组织成员的社会功能，从而保证土地承包经营权的流转限于集体经济组织内部11。而在“三权”分置以后，农村土地承包法 规定土地承包经营权不再向本集体经济组织之外流转，这导致相应的优先权不再存在。土地经营权则从土地承包经营权中分离出来，不再承担社会保障功能，可以向任何组织和个人流转，但本集体经济组织成员享有优先受让权。笔者认为，该优先权的法律效力应当和房屋承租人的优先购买权相同，都具有债权性效力，无法直接对抗第三人。原因在于：土地经营权已不具备社会保障功能，不宜再使本集体经济组织成员排他性地获得流转的土地经营权；根据物权法定原则，一类优先权若想具备物权效力，应由法律作出明确规定，而法律没有规定其具备物权效力的，一概认为只具有债权效力。此外，法律没有规定优先权公示要求，这就使得优先权难以突破相对性的限制。设立集体经济组织成员对于土地经营权流转享有优先权主要是为了照顾权利人的土地利益，并且仅具有债权效力而不具备物权效力。在此情况下，从充分发挥土地效用及维护法律关系的稳定性出发，家庭农场中本集体经济组织之外的家庭成员的利益同样需要一定的侧重照顾。笔者认为，尽管在土地经营权流转时应遵循自愿原则，但在同等条件下，也需要侧重照顾属于家庭农场成员却并不是本集体经济组织成员的情李平洲.我国家庭农场农地财产权完善研究45http:/2023年1月 第14卷 第2期况，当家庭农场成员对外进行土地经营权流转时，该家庭成员对流转的土地享有优先权。这主要是因为在当前没有任何法律明确将家庭农场定性为法人的情况下，倘若土地经营权是以家庭农场整体名义取得的，土地经营权在家庭内部应形成一种共有关系，而讨论的关键在于是按份共有还是共同共有。倘若是按份共有，则允许家庭农场成员随意处分属于自己的份额，但这会在一定程度上损害家庭农场的整体利益；而若是共同共有，当家庭农场成员对外流转土地经营权时，则会受限于全体家庭农场成员的意志，这在一定程度上排斥了个人对其土地份额享有的处分权。从家庭农场的发展角度及土地经营权的设立目的来看，笔者倾向于土地经营权在家庭农场内部是形成按份共有的关系。因为在按份共有的情况下，共有人的确定意味着这种共有关系排斥其他新加入家庭农场的人取得相应的土地权利。而为了维护这种共有关系的稳定性，应允许本集体经济组织之外的家庭农场内部成员享有土地经营权流转时的优先权，从而简化共有关系，避免因共有物的用益产生不必要的纠纷。从长远发展来看，土地经营权设立的主要目的是盘活土地，充分发挥土地的效用，而国家鼓励发展家庭农场的主要目的也是充分发挥土地用途。从这个角度出发，与集体经济组织中的其他人相比，家庭农场内部成员对其享有的土地更加熟悉，由其经营也便于开展农业生产。而当家庭农场内部成员不行使优先权时，允许家庭农场成员有权随意处分其享有的土地份额也符合国家政策目标。此外，当家庭农场对外进行土地经营权流转时，存在集体经济组织成员优先权与家庭农场内部非集体经济组织成员优先权并存的情况。在此情况下，二者之间的优先权顺位如何确定值得探讨。笔者认为，当二者发生冲突时，家庭农场内部非集体经济组织成员的优先权应优于本集体经济组织成员的优先权。因为“三权”分置使得土地经营权从土地承包经营权中分离出来后便不再具有成员权属性，也不再承担社会保障功能。土地经营权中本集体经济组织优先权设立的目的是充分发挥土地用途，而本集体经济组织成员与其他人相比，更了解本集体的土地情况，由其经营也便于开展农业生产12。从这个角度来看，与外部的本集体经济组织成员相比，家庭农场内部更了解土地使用情况，更能充分发挥土地用途。因此，当土地经营权流转过程中既有本集体经济组织成员优先权，又有家庭农场内部非集体经济组织成员优先权时，优先权行使顺位应当是后者优于前者。3家庭农场农地财产权继承困境与路径优化家庭农场以家庭成员为主要劳动力，但现实中家庭成员数量并非固定不变，离婚、死亡、子女结婚等都会导致家庭成员发生变化，最终导致家庭农场农地财产权发生变动，即导致土地承包经营权和土地经营权发生变化。因而对于土地承包经营权和土地经营权能否继承及如何继承这一问题，在实践中争议颇多。3.1土地承包经营权继承问题研究土地经营权作为新确立的一项权利类型，是从土地承包经营权中派生出来的权利，是基于土地承包经营权人在流转土地相关权益的过程中形成的权利类型。因此，在探究土地经营权能否继承之前，要先确定土地承包经营权能否继承。根据修订前的 农村土地承包法，除了明确林地及土地的承包收益可以继承外，对于其他土地权利能否继承并未作出规定。而新修订的 农村土地承包法 也只规定了通过招标、拍卖等方式设立的“四荒地”的土地承包经营权可以继承，至于其他则未作出规定。因此，下文主要探讨以家庭承包方式取得的土地承包经营权能否继承。在确定土地承包经营权能否继承之前，要先明晰其法律性质。对于土地承包经营权的法律性质，理论界主要有成员权说和物权说。主张成员权说的学者认为，承包本集体经济组织土地的资格只有集体经济组织内部人员方能享有，土地承包经营权是成员权在土地上的应有之义，尚不属于典型的财产权13；而主张物权说的学者则认为，集体土地所有权是产生土地承包经营权的源权利，民法典 也将其规定在用益物权章节内容之下，符合财产所有权及与财产所有权有关的财产权所规定的权利的要件和特点，因此具有物权的属性。笔者认为，土地承包经营权的法律性质采取成员权说为主、兼具物权说更加适合我国实际发展情况。这主要是因为虽然我国由过去的“两权”分置演变为如今的“三权”分置，但不能因此否认土地承包经营权所承担的社会保障功能。集体成员身份是获得土地承包经营权的前提条件，土地承包经营权应具有严格的身份属性限制，具有成员权特征。但也不能忽视土地承包经营权是规定在用益物权之下，其自身也具有一定的财产属性，在保证土地为集体经济组织内部的前提下土地承包经营权可以对内进行转让、互换等。在明晰土地承包经营权的法律性质后，关于土地承包经营权能否继承的问题就变得相对明了。首先，具有财产权属性的土地承包经营权理应可以继承。因为财产权的权能之一是可以流转，而继承是财产权流46http:/转的延续。此外，土地承包经营权具有强烈的身份属性限制，是本集体经济组织内部成员才具备的权利，因此在土地承包经营权继承时需要对继承人的身份予以限制。在家庭农场中，只有本集体经济组织内部成员才享有继承土地承包经营权的权利。而理论界否认土地承包经营权能继承的主要理由是我国 民法典 规定遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产，而土地承包经营权的主体是农户而非个人，个人不能承包土地，因而否认其能够成为继承权客体。但从法律规定来看，虽然 农村土地承包法 明确规定了土地承包经营权的主体是农户而非个人，但实际上 民法典 并未将农村承包户规定在法人或是非法人组织的章节内容下，而是将其规定在自然人章节中，因而土地承包经营权由个人继承符合我国法律规定。3.2土地经营权继承问题研究“三权”分置背景下，继续承接集体经济组织成员身份属性的是土地承包经营权，而土地经营权则脱离了原来的土地承包经营权所具有的身份属性。在土地经营权流转中，土地经营权人可以向承包人以外的其他任何从事农业生产经营活动的自然人、法人或其他组织流转土地经营权。从上述的分析得知，土地经营权的法律性质无论采取债权说还是物权说均不影响其财产权属性，因此，无论是家庭农场家庭成员还是其他享有继承权的人，均可以继承土地经营权。否则，家庭农场作为新型的农业生产发展主力，否认土地经营权的继承性，势必会使相关人员从事农业生产的积极性受挫，影响我国农业发展。在具体继承家庭农场土地经营权时的法律制度安排上，可以借鉴法国的优先继承制度，即在享有继承权的同一顺位继承人中，选择从事农业耕作的继承人享有农场土地经营权的优先分配权，其他没有继承土地经营权的法定继承人能够得到相应的经济补偿。对于家庭农场中土地经营权的继承采取优先继承制度也符合 最高人民法院关于适用 中华人民共和国民法典 继承编的解释（一）第四十二条的规定。这不仅保障了家庭农场成员的合法权益，而且有利于土地资源得到充分利用，保障我国粮食安全。4结语家庭农场在我国正处于发展阶段，农民通过流转土地经营权，不仅可以增加收入，而且可以使土地资源物尽其用，实现个人与社会“双赢”。但也要意识到，我国家庭农场的发展仍然存在一定的不足，需要不断探索完善，从而形成符合我国国情的家庭农业发展模式。参考文献：1 钱龙，蔡荣，汪紫钰，等.雇工成本对家庭农场规模扩张的影响 J.中国人口资源与环境，2019（12）：87-94.2 朱庆育.民法总论 M.北京：北京大学出版社，2016：476.3 黄仕伟，王钰.中国特色家庭农场：概念内涵与阶段特征 J.农村经济，2014（10）：17-21.4 高姮.“三权分置”下土地经营权性质问题探究 J.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2022（4）：89-94.5 高海.民法典 中两类土地经营权解释论J.中国农村观察，2022（1）：16-33.6 徐章星，张兵，尹鸿飞，等.工商资本下乡促进了农地流转吗?来自CLDS的经验证据 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