我国环境公益诉讼原告资格扩张研究_鞠峰.pdf

安徽警官职业学院学报20225安徽警官职业学院学报202252022年第5期第21卷（总第122期）No.5，2022General No.122，Vol.21安 徽 警 官 职 业 学 院 学 报Journal of Anhui Vocational College of Police Officers我国环境公益诉讼原告资格扩张研究鞠峰（东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040）【摘要】通过对环境公益诉讼中原告资格的认定和扩张进行全面检视，分析当前我国环境公益诉讼原告资格存在的实践困境：社会组织行使环境公益诉权的要求过高、环保行政主管部门缺乏环境公益诉讼资格、公民参与环境公益诉讼未得到支持等，针对性提出明确检察机关环境公益诉讼的原告资格、降低社会组织行使环境公益诉权的门槛、赋予环保行政主管部门环境公益诉讼资格、设计公民参与环境公益诉讼的程序等相应的立法完善对策，以积极发挥环境公益诉讼制度的预设功能和社会效益。【关键词】环境公益诉讼；生态环境保护；检察机关【中图分类号】D926【文献标识码】A【文章编号】1671-5101（2022）05-0050-04一、我国环境公益诉讼原告资格认定的立法和司法实践（一）环境公益诉讼原告资格的立法现状1.确立原告主体范围的立法探索由于诉讼理论意义上公益保护主体的缺失，立法主体在全面考量后，允许实体法上不存在直接利害关系的主体作为适格起诉主体，放宽提起公益诉讼的主体资格。但具体的规定直到 2013 年的 民事诉讼法 才第一次用法律的方式明确环境公益诉讼制度，强调相关部门或组织能够在面对破坏环境、危害公众合法权益的事件时，可以在人民法院展开诉讼。然而，关于“法律规定的机关”以及“有关组织”的界定仍不够明确，使得司法实践中经常遭遇诉讼主体是否符合要求的争议。2014 年，新环境保护法 第 58 条，对可以提起环境公益诉讼的社会组织的资格进行了完善。2.原告资格扩张的试点推广2014 年 10 月，我国提出要尝试检察公益诉讼制度。2014 年新 环境保护法 发布过后，把“有关机关”划定成“社会组织”，强调满足要求的“社会组织”可以充当适格原告，但“有关机关”能否包含检察机关还缺少对应的规定。由于国内对环境保护的日益重视，且环境污染案件层出不穷，简单把环境公益诉讼制度原告主体控制在这两方面，难以应对环境公益诉讼制度司法实践的实际需求。12015年，最高人民检察院陆续出台一系列配套性文件，优化检察环境公益诉讼制度程序等相关规定。3.原告资格扩张的规范拓展2017 年 6 月，全国人大常委会先后修订 民事诉讼法 和 行政诉讼法，从立法角度明确检察公益诉讼（检察民事公益诉讼、检察行政公益诉讼）。2018 年第一季度，最高人民法院与最高人民检察院一同出台了 关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释，其中第 4 条规定，人民检察院能够充当公益诉讼起诉主体，展开公益诉讼，且依法具备诉讼权利，承担相应的义务，明确了检察机关可以作为环境公益诉讼的原告地位。凭借司法实践及理论研究，环境公益诉讼发起主体不再局限于“受到实际损害的人”，社会组织、检察机关也能够充当公益诉讼发起者，这说明国内环境公益诉讼的司法实践得到了进一步发展，可以应对环境保护的客观需求，给群众运用法律维护公共权益建立了法制基础。2（二）环境公益诉讼原告资格扩张的司法现状1.检察机关成为环境公益诉讼的原告主体如今，国内普遍认同了检察机关环境公益诉讼【收稿日期】2022-06-09【作者简介】鞠峰（1986-）男，辽宁朝阳人，东北林业大学文法学院 2019 级环境与资源保护法学专业硕士研究生。研究方向：环境法基础理论。50诉 讼 法 学鞠峰：我国环境公益诉讼原告资格扩张研究安徽警官职业学院学报20225安徽警官职业学院学报20225原告的主体地位，2010 年至 2017 年，国内检察机关总计立案生态环境以及资源维护方面的公益诉讼案件超过 20 万件，提出诉前公告和检察建议超过17 万件，此外还有诉讼 1 万余件。2019 年初至2020 年第三季度，借助检察公益诉讼推动湿地修复面积超过 5000 亩，实现污水治理 20 万亩以上，改善污染水域超过 280 万亩，维护受污染土壤超过150 万亩，还监督处理了固体废物 370 多万吨。32.参与环境公益诉讼的社会组织数量增多从 2009 年后，中华环保联合会便全面开启环境公益诉讼的有关活动，2015 年之前，新环保法还未出台，部分地方法院认为中华环保联合会缺乏原告主体资格，这一阶段发起的 23 起案件仅有 14 件立案。在 2015 年新环保法施行后，环境公益诉讼迈入高速发展阶段，中华环保联合会等机构发起的公益诉讼总量也逐渐扩大。到 2020 年末，中华环保联合会发起的所有案件当中，仅 1 例未能立案，且结案率达到 70%以上，其中有 5 例成为最高人民法院披露的代表性案例。2 1-10二、环境公益诉讼原告资格扩展之不足当前，我国环境公益诉讼在原告主体资格方面的限制仍然很多，认定过于严格，这一方面容易打击公众保护环境的积极性，同时也会提升司法诉讼的门槛，导致环境治理的力度有所减弱。（一）检察机关作为环境公益诉讼原告的实体难题根据我国 宪法 的有关规定，人民检察院也是国家的法律监督机关。从民事公益诉讼方面，检察机关充当法律监督角色，对庭审程序和裁定结果负有监督职责。将检察机关作为环境公益诉讼的原告，各项诉讼权利和被告方平等，这意味着检察机关担任法律监督角色的同时，也凭借原告的身份作为被监督一方。如果检察机关充当原告发起诉讼，法院判定原告败诉，而检察机关借助法律监督权力进行抗诉，有可能导致恶性循环，严重损耗司法资源。4（二）社会组织行使环境公益诉权的要求过高当前，社会组织在环境公益诉讼中的主体地位被认同，社会组织行使环境公益诉讼权的案例数量也逐年增多。但从立法方面看，当前我国关于“社会组织”发起诉讼的具体规则主要存在于 民事诉讼法 第 55 条、环境保护法 第 58 条以及 最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 的第 2 条至第 5 条。从司法实践当中看，关于社会组织发起环境公益诉讼的要求比较严格，尤其是“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”以及“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的规定。首先是对专门从事环境公益活动且连续五年以上无违法记录的要求过高，鲜有社会组织满足该要求。从实际来看，这类组织主要存在于我国一二线城市，但环境侵权的案件并非仅发生在市或者上级区域，相反存在环境污染问题的区域更多集中在偏远农村。5（三）环保行政主管部门缺乏环境公益诉讼资格关于能否把环保行政主管机构融入环境公益诉讼的原告范围，学术领域有比较明显的争议。反对者提到环保行政主管部门充当诉讼原告，有可能引起权力竞合的困境。国内环保行政主管部门属于典型的行政部门，其存在行政执法权，如果出现环境破坏问题，一般可借助行政方法加以处理，所以无需环境公益诉讼的原告权益，如果让其充当原告，可能在处理环境侵权案件期间因权力竞合出现自我矛盾。另外，环保行政主管部门的行政方法比司法途径效率更高，而现实当中环境污染问题无法妥善处理的关键在于经济利益的影响或者外部力量的干扰，因此，即便赋予环保行政主管部门充当环境公益诉讼原告的权益，仍然会有无法克服的困难。（四）公民参与环境公益诉讼未得到支持当前，关于公民可否参与环境公益诉讼引发了国内外学者的热议，相当一部分学者持反对意见，主要原因有以下几点：第一，缺乏实体法的依据。目前，国内 宪法环境保护法 等有关环境保护法规并无关于公民的环境权展开实体法说明，从司法实践方面，公民充当原告发起环境公益诉讼缺少法律依据。第二，由于环境污染案件存在破坏性、持续性等特征，使得环境公益诉讼对专业性、诉讼成本等提出了较高的要求，普通公民难以解决其中的阻碍，公民缺少充足的能力来面对环境公益诉讼。6第三，公民数量较多，素质良莠不齐，如果将诉讼权不加区别赋予所有公民，如果不加以规制就会有大量滥诉的现象发生，很难保证不会出现环境公益诉讼局面混乱，从而导致宝贵的司法资源被随意浪费。51诉 讼 法 学鞠峰：我国环境公益诉讼原告资格扩张研究安徽警官职业学院学报20225安徽警官职业学院学报20225三、环境公益诉讼原告资格扩展之对策立法的意义在于，不仅为相关司法部门提供法律准绳，更是在环境侵权事件发生时，为具有主体资格的原告合法行使权益提供法律依据。因此，我国首先应从法律层面明确环境公益诉讼的原告主体资格范围。（一）明确检察机关环境公益诉讼的原告资格1.明确检察机关的第三顺位原告关于检察机关充当环境公益诉讼原告，本文建议检察机关从环境公益诉讼阶段，充当“替补原告”，并非作为其中的“主力军”。检察机关充当第三顺位原告，强调在“替补原告”的机制下发起诉讼，如果第一顺位及第二顺位原告均没有起诉，检察机关可以发起公益诉讼。2.明确检察机关的权责和独立性当检察机关作为环境公益诉讼原告时，要从立法上规定此时检察机关的监督职能应受到限制，并通过协同公检法司和行政部门，制定当检察机关监督职能受限时，应有指定的机构代行监督职能，以此限制检察机关作为原告败诉时仍发起上诉的职权滥用和滥诉行为。同时，应从立法上明确检察机关的职责，确保检察机关行使诉讼权时的独立性，避免法治以外的原因导致检察机关“做好人”，为环境侵权“大化小，小化无”，造成司法不公。7（二）降低社会组织行使环境公益诉权的门槛1.明确公民、社会组织的第一顺位原告地位社会组织作为原告有很多好处。一方面具有一定的能力和专业性，同时不占用司法资源。因此，我国应从立法上将满足资格要求的公民个体、社会组织列为第一顺位原告。如果公民作为第一受害人，公民个人在能力不够的情况下，可以交由相关社会组织代为诉讼。也可选择公民和社会组织共同发起诉讼，由共同原告的模式进行诉讼，环保部门、监察部门给原告以支持。2.适当放宽社会组织行使诉讼权的限制当前我国立法对社会组织诉讼权的条件要求较为严格，应适当放宽社会组织实施环境公益诉讼的约束条件，减少原告主体资格的限制因素，建立社会组织发起环境公益诉讼的激励模式，倡导社会组织主动运用环境公益诉讼权。2 27（三）赋予环保行政主管部门环境公益诉讼资格1.明确环保行政部门的第二顺位原告环保机构由于其公益性质，因此对环境公益诉讼具有很重要的意义。但环保行政部门的原告顺位应注意只有当第一顺位原告不具备起诉条件，环保行政部门才可考虑到保障环境公共利益而发起诉讼，此时检察机关则作为督促者。2.明确环保行政部门的诉讼程序赋予环保行政主管部门诉讼资格的同时，也应注意防范滥诉行为。因此，应从法律上对环保行政部门行使公益诉讼权的程序和要求进行明确，并强调当其余诉讼主体无法发起环境公益诉讼时，环保行政部门各项行政措施均已无效，才允许环保行政部门依法发起诉讼。同时应明确环保行政部门发起诉讼的条件、程序等，权责应受检察机关监督。（四）设计公民参与环境公益诉讼的诉讼程序1.对公民参与环境公益诉讼给予明确当前，我国并没有从立法上对公民参与环境公益诉讼提供法律依据。但保护环境人人有责，公民积极参与环境公益诉讼的权益应该得到保证。因此，建议 环境保护法 应对何种情况下公民可以提起环境公益诉讼、提起诉讼的前置程序、公民诉前资格审查程序等内容进行明确，以便当环境侵权案件发生时，公民可以依法行使环境公益诉讼权利。2.明确村民委员会的原告资格为了有效保护环境，公民也该具备发起环境公益诉讼的资格，并且因为大量环境侵权事件出现于监督并不完善的偏远区域，所以可以把村民委员会扩展为“满足条件的社会组织”，让村民委员会能够在环境公益诉讼中充当原告。8然而，考虑到村民委员会的特殊性，其自治限于“本村”，所以应该就村委会发起环境公益诉讼的情况加以区域范围的约束，原则上应该是关乎本村的公共事务，所以只针对本村区域范围内出现的环境侵权问题，才具备发起诉讼的权利。9四、结语我国改革开放四十多年来，环境保护意识在日益增强。而随着环境侵权案件数量规模的增长和案件的复杂化，现行的环境公益诉讼原告主体资格认定过于严格，导致原告范围狭窄，打击了公众参与环境保护和治理的积极性。从我国环境公益诉讼原告主体资格的立法发展和司法现状着手，对环境公益诉讼原告主体资格进行检视和研究，以期通过扩张原告主体范围，充分发挥不同诉讼主体的诉讼和监督职能，从法制层面确保环境公共利益得到更好的保护。52诉 讼 法 学鞠峰：我国环境公益诉讼原告资格扩张研究安徽警官职业学院学报20225安徽警官职业学院学报20225【参考文献】1周勇飞.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的界分功能主义的视角J.湖南师范大学社会科学学报.2020（5）：47-54.2陈学敏.环境公益诉讼视域下环境权的属性及其实现J.兰州学刊，2021（4）：27.3张培.我国环境公益诉讼立案难破解研究J.甘肃理论学刊，2021（2）：82-86.4李义松，刘永丽.我国环境公益诉讼制度现状检视及路径优化J.南京社会科学，2021（1）：91-97.5马登科.环境民事公益诉讼判决的效力扩张结构J.国家检察官学院学报，2022，30（2）：161-176.6黄胜开.生态环境损害赔偿诉讼的法理辨析与机制协调J.理论月刊，2022（1）：119-128.7周勇飞.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的界分功能主义的视角J.湖南师范大学社会科学学报.2020（5）：47-54.8侯志强，王宏.环境民事公益诉讼中行政机关角色的再认识J.环境保护，2021（7）：13.9刘家璞，董长青，庞文远.浅谈公益诉讼检察大案办理思路N.检察日报，2021-05-13（007）.Study on the Expansion of Plaintiff Qualification in Environmental Public Interest Litigation in ChinaJu Feng（Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040）【Abstract】China s legislature through the construction of environmental public interest litigation system，ecological environmental governance and social participation in environmental protection to build a judicialrelief channel.The confirmation of the plaintiff s qualification as the premise of clarifying the subject ofthe lawsuit is of great significance to improve the environmental public interest litigation system.Through acomprehensive review of the identification and expansion of the plaintiff s qualifications in environmentalpublic interest litigation，and on the basis of analyzing the current practical dilemmas，this paper put forward some targeted proposals in terns of clarifying the plaintiff qualifications of procuratorial organs in environmental public interest litigation，reducing the threshold for social organizations to exercise the right toenvironmental public interest litigation，granting environmental public interest litigation qualifications to environmental administrative departments，designing procedures for citizens to participate in environmental public interest litigation，etc.to actively play the preset functions and social benefits of the environmental public interest litigation system.【Keywords】environmental public interest litigation system；ecological environment protection；procuratorialorgans（责任编辑：唐世业）53