我国民宿业的监管路径探析_李超.pdf

特 色 产 业产业创新研究 2023.1 第2 期58作者简介：李超，女，陕西安康人，硕士研究生，研究方向：行政法学。我国民宿业的监管路径探析李 超（苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006）摘要：民宿业作为值得政府鼓励和引导的新业态，在迅猛发展过程中面临无法取得合法经营许可、民宿经营活动中争议频发、民宿设施存在安全隐患等问题，需要政府创新监管理念，探索民宿监管的新路径。从监管目的看，民宿的监管是为了促进民宿业健康发展；从监管主体看，需发挥平台监管作用，多方协同监管；从监管范围看，应明确民宿与旅馆业的区别，从而降低民宿业合法经营的门槛，在具体管理措施上，可向旅馆业靠拢，促进民宿业的规范发展。关键词：民宿；监管；监管路径一、引言随着旅游业和互联网技术的不断发展，民宿业作为旅游业中的重要一环，呈现出新的发展特征。其刺激并带动了消费升级，对我国经济发展和社会进步有重要的作用，是值得政府鼓励和引导的新兴业态。但同时民宿的监管问题也一直很突出，各地民宿业在发展中均不同程度地遇到了无法取得合法经营许可、民宿经营活动中争议频繁发生、民宿设施存在安全隐患等问题。这些问题的存在都与政府监管不到位或者不知如何监管这一新兴行业有关。本文从民宿的概念界定着手，梳理和分析了目前我国民宿监管的现状，对于如何规范和引导民宿业持续健康发展，提高民宿业服务水平，创新我国民宿的监管路径提出了相关完善思路。二、民宿的概念界定关于“民宿”概念的界定，目前学术界和实务界尚没有达成共识，实践中，民宿的概念，经常和“城市客栈”“农家乐”等概念混杂在一起。概念界定得不清晰，给民宿的监管带来了巨大的困难。在学术界，对于“民宿”的界定问题存在分歧。甘忠培将“民宿”定义为：“社会个体利用其闲置房产，通过向互联网平台提出申请，经考核取得民居提供者的资格，是社会个体利用闲余时间，为不同社会主体提供服务，暂时性地向他人以出租获益的共享经济形态。”此种定义将民宿合法资格取得的监管责任赋予平台，忽视了政府对于民宿的监管责任，一定程度上缺乏合理性。徐云松则认为：“民宿具有五大本质特征，其中的核心特征是民宿的地域范围必须限制在乡村地区，城市里的不能叫民宿，并且体量一定要小。”但是根据我国现实情况看，城市民宿并不少见，将民宿的地域范围限定于乡村地区将会导致大批城市民宿游离于监管之外。近年来出台的行业标准、地方性法规、规范性文件中，也涉及民宿的定义，但侧重点各不相同。旅游民宿基本要求与评价中将旅游民宿定义为：“利用当地闲置资源，经营用客房不超过四层、建筑面积不超多 800 平方米，民宿主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。”北京市旅游条例设专章规定了民宿的管理，该条例将民宿定义为：“城乡居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅，结合本地人文环境、自然景观、生态资源以及生产、生活方式，为旅游者提供住宿服务的经营场所。”浙江省政府办公厅出台的关于确定民宿范围和条件的指导意见明确了“民宿是利用城乡居民自有住宅、集体用房或其他配套用房，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林牧渔生产活动，为旅游者休闲度假、体验当地风俗文化提供住宿、餐饮等服务的处所。单栋房屋客房数不超过 15 间，建筑层数不超过 4 层，且总建筑面积不超过 800 平方米。”旅馆业治安管理办法第二条规定：“凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等（以下统称旅馆），不论是国营、集体经营，还是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营，不论是专营还是兼营，不论是常年经营，还是季节性经营，都必须遵守本办法。”江苏省公安厅则将旅馆进一步明确为，凡是具备一定规模的旅馆、客栈等一律作为旅馆实施特种行业管理。可以看出，公安部门显然将民宿包含在旅馆概念之中。特 色 产 业INDUSTRIAL INNOVATION 产业创新研究59将民宿概念与旅馆等相近概念相区分，是探讨如何对民宿进行监管的出发点。与旅馆相比，民宿最大的特点是居民自有住宅和以自有住宅从事住宿经营服务。另外，虽然居民是否直接参与经营、经营规模大小和是否体现当地人文特色等均不是认定民宿的充要条件，但也是民宿非常重要的特征。因为从民宿业的发展方向看，其目的是通过居民提供住宿服务这一形式，传播当地独特的文化，促进旅游业的发展，而居民参与、面积不可过大等都是认定民宿业态中需要重点考虑的因素。三、我国民宿的监管现状（一）我国民宿监管的立法发展从国家层面看，关于民宿的立法存在缺失。2018 年修正的中华人民共和国旅游法第四十六条规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”。这条规定将制定民宿行业管理办法的立法权力授予了地方政府，为省级政府制订规范性法律文件提供了上位法依据。我国现行的中华人民共和国城市房地产管理法和商品房屋租赁管理办法均规定了对住房出租实施登记备案制，即出租合同的各方当事人都必须向地方政府房产管理机关登记备案。同时，将调控的范围限制在城市规划区内国有土地上的商品住宅。在实施过程中，也将部分民宿作为其调节对象。除此之外，旅游民宿基本要求与评价（LB/T 065-2019）对民宿行业按照星级进行了等级分类，并采取动态管理方式，如违反规定的情况出现时，将撤销星级，实行退出制度。但其只是推荐性标准而非强制性规定，只能为民宿经营者和民宿共享平台的行业自律与自治提供基本的规范参考，仍然需要具体的法律法规予以规范和监管，通过立法明确民宿的范围、市场准入与退出、经营规范与标准、日常监督和管理、奖惩评价机制等问题。从地方层面看，全国各省市根据自己的实际情况积极探索，相继开始出台地方性法规、规章和政府文件来规范本地的民宿行业。上海市旅游条例鼓励发展农村民宿，并享受税收优惠。海南省乡村民宿管理办法规定了乡村民宿的开办要求、经营规范、监督管理内容。重庆市物业管理条例创设了民宿等住宿服务规范，对民宿的消防、卫生、安全条件提出要求。通过对国家和地方涉及民宿的法律规范性文件的梳理，可以看出，不论是旅游民宿基本要求与评价，或是各地方的法规规章，有关民宿的规定都较为笼统模糊，缺乏整体性、专门性的法律规范。关于房东和承租人之间的争议处理、平台经营者的违约责任义务以及监管责任、经营者的纳税义务等问题，也缺少清晰、明确的规定。正是由于我国有关民宿立法的缺失，导致了民宿业行政监管的法律依据不清晰、政府各职能部门的权责不明、管理模式效率低下，造成我国民宿行政监管陷入困境。（二）我国民宿监管的实践现状在监管依据方面，行政部门据以监管的首要依据当属法律法规。但通过上述对我国民宿行政监管的立法状况进行梳理，可以看出现实存在的问题是，由于民宿行业的快速发展且立法存在滞后性，民宿监管缺乏高位阶的法律法规，同时，地方出台的法规、规范性文件各不相同，一方面对于民宿的定义模糊使得监管对象不确定，使得城市民宿等游离于监管之外，另一方面，对于民宿业的准入、监督等规定得过于笼统，无法涵盖民宿经营的全过程。在监管主体方面，由于法律缺失，民宿行业的法律性质模糊，造成了行政监管主体不明。而民宿经营过程中会涉及公安、工商、质检、消防等多个政府行政部门，这些监管主体的职责不确定，导致了行政监管缺失、互相推诿的情况存在。同时作为一种新业态，传统的监管主体对此难以发挥监管作用，存在监管空白的现象。在监管对象方面，民宿的监管对象应包括民宿经营者、房客以及第三方网络平台。但在实践中，政府部门却忽视了对第三方网络平台的监管，为了争夺客源，平台间出现了垄断市场、商品诋毁、过度市场价格战等问题，严重破坏了市场秩序。而由于互联网经济时期不公平商贸竞争活动的违法性、隐蔽性等特点，客观上加大了行政机关对第三方网络平台的监管难度，行政机关很难实现监管对象的全覆盖。在监管内容方面，民宿行业的监管内容应当包括参与主体各方的市场准入与退出、消费者权益保护、消费者信用监管、税收监管等方面。然而，目前我国民宿业的监管内容主要为行政许可与市场准入，以事前申报与审批为主，并无后续的监督与管理。四、我国民宿的监管路径再探讨（一）监管目的：促进还是管理监管目的是民宿监管路径选择的起点。从旅游业发展看，民宿主要依托自然和人文景观生态而建设，是城乡旅游住宿产品的一种补充，能够有效地宣传当地的文化。从社会民生看，发展民宿可以促进城乡居民自主创业，改善城乡居民的生活条件。正如有学者所言，“发展民宿经济，提升乡村旅游品质，对加快实施旅游强省战略、推动扶贫攻坚、实现与全国同步全面建成小康社会都具有战略性重大意义。”所以，民宿业的监管，主要是为了推动民宿业做优、做强，使得民宿能够体现当地的人文特色，真正成为集旅游、休闲、住宿、文化于一身的有灵魂的住宿产品。在此目的下，如果采用旅馆业监管模式，准入门槛更高，资格审核更为严苛，显然对民宿业发展会有很大的抑制作用。除此之外，从国务院办公厅发布的国务院关于促进全域旅游发展的指导意见（国办发201815 号），发展改革委等发布的关于特 色 产 业产业创新研究 2023.1 第2 期60促进分享经济发展的指导性意见（发改高技20171245号）等文件中的规定，以及旅游部门出台的旅游民宿基本要求与评价（LB/T 065-2019）和各地目前出台的管理办法、意见可以看出，对民宿业的发展和监管，从中央到地方主流态度均是支持、引导为主、规范为辅的态度。在监管路径的选择上，也是倾向于简政放权，引导促进民宿的发展。笔者认为，不宜采取旅馆业的监管模式来监管全部的民宿产品，而将大多数民宿看作一种特殊的住宿经营行业来看待为宜。民宿业与传统的旅馆经营模式存在区别，如果直接适用旅馆业的监管标准对其进行监管，极有可能导致标准过于严苛，使得民宿业无法继续正常发展，从而转为地下经营甚至消亡。我国的共享经济正在经历快速发展时期，共享经济创造了新的经济增长点，刺激并带动了消费升级，对我国经济发展和社会进步有重要的作用。民宿业的监管还需要以经济法的基本原则为指导，政府应当遵循审慎包容的原则对民宿业进行适当监管，既要保护民宿业与酒店业的公平竞争，更要保护社会公众的利益。同时，由于民宿业涉及消费者的生命财产安全，在发展过程中问题层出不穷，政府部门对于民宿业需要坚持底线监管原则，并且加快制定民宿监管的法律法规。（二）监管主体：多方还是单方民宿行业的监管责任涉及旅游、质检、工商、公安、卫生、消防工作、环保、城市建设等众多政府部门，但是监管主体之间既没有直接主管或指挥关系，也没有相互协调执法工作的依托机制，各个部门之间职能分配经常出现交叉甚至真空，由此导致了民宿行政监管主体缺失、监督管理效能严重降低的现象。针对当前民宿行业行政监管面临的困难，国家应通过法律明确规定民宿的行政监管主体，整合政府部门职能，明确机构职责，促进责任落到实处，防止出现推诿责任和重复监督。在监管主体上，不局限于传统的监管主体，第三方网络平台作为民宿业发展的重要组成部分，可以充分发挥平台监管的优势。政府对平台进行监管的同时，可赋予平台更大的自主权，发挥其自身的平台自律机制作用，弥补政府监管的不足。另外，行业协会作为介于政府部门与企业之间的民间社会组织，对于民宿行业发展的现状及其症结更为了解，相比于行政机关的强制性监管，行业协会通过对全行业的自我监督能够实现更好的社会效益。因此，在民宿业的监管主体上，应当政府监管与平台监管、行业协会自律相结合，多方联动，使民宿业监管落到实处。（三）监管范围：扩大还是限缩一般根据民宿业供给方主体性质的不同，民宿的经营方式可以分为闲置资源共享的 C2C（consumer to consumer）模式和专业资源共享的 B2C（business to customer）模式。C2C模式民宿包含民宿供给方、民宿共享平台和民宿需求方三方法律关系主体，民宿供给方为个人，所共享的民宿是自己拥有所有权或使用权的合法住宅，只有闲置时才通过民宿共享平台进行共享，民宿供给方获利较少。民宿共享平台对交易的影响程度大，民宿供给方没有旅馆庞大的经营规模，与民宿需求方都属于平等的个体。B2C 模式民宿包括民宿供给方与民宿需求方两方法律主体，民宿的供给方是商主体，可能是专业开办民宿的企业，也可能是民宿共享平台本身，用于共享的民宿是专门为获利而租赁或购买的，属于专业资源。民宿供给方作为一个企业，与作为个体的民宿需求方相比，无论从资金还是经验方面都处于有利地位，抗风险能力强，与传统的旅馆行业类似，区别在于通过互联网、大数据等高科技，与需求方之间进行匹配，扩大了民宿的知晓范围和影响力。实质上这种模式下的民宿经营与传统旅店业在房源、服务、经营方式等方面差别不大。从民宿业的长远发展看，要区分对待居民个人经营的民宿（C2C 模式）和商户经营的民宿（B2C 模式）。目前，民宿市场鱼龙混杂，一些网络平台企业利用整栋房屋或酒店式公寓开办的所谓民宿，其法律性质与短租、长租公寓经营模式没有本质的区别。如果符合旅馆业条件，则应当将其纳入旅馆业进行管理。这可以避免众多旅游住宿服务企业利用民宿的概念来逃避监管、降低经营成本，这也是对旅馆业从业者的一种公平对待。而居民利用自有房屋经营的民宿，或一些公司利用居民住宅经营的、能够体现地方特色的小型住宿业态则属于真正意义上国家和地方希望鼓励发展的民宿，应当通过监管，规范引导其发展，让民宿这一业态能够真正实现其体现当地特色文化、拉动经济增长的价值。所以在民宿的监管范围上，应当更多地采取限缩的态度，将监管重心回归到居民自营或能体现地方特色的民宿上去，避免范围过于宽泛，从而促进民宿业这一新业态的持续健康发展。参考文献：1 甘培忠.共享经济的法律规制 M.中国法制出版社，2018：233.2 徐云松.把握民宿五大特征促进民宿健康发展 N.中国旅游报，2016.3 陈瑾.发展民宿经济与提升乡村旅游品质研究以江西省为例 J.企业经济，2017，36（08）：142-147.4 万斌，闫晓萍.民宿经营的政府法律规制问题研究 J.农业经济，2022（03）：141-142.5 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