我国海岸建筑退缩线研究进展、问题与对策_侯利萍.pdf

我国海岸建筑退缩线研究进展、问题与对策侯利萍1,2，何萍1,2*，彭勃3,4，王德旺1,2，徐杰1,2，李代魁1,2，雷坤11.中国环境科学研究院2.国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室3.广东生态工程职业学院4.广东海洋协会摘要海岸建筑退缩线作为一项有效的海岸带开发建设管控手段在国际上得到了广泛应用，我国一些沿海地区也开展了不同方法的退缩线划定和制度探索，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要中明确提出要“探索海岸建筑退缩线制度”。综述了国外海岸建筑退缩线的实施进展、退缩距离确定方法、退缩起始基线，以及我国海岸建筑退缩线的研究与实践基础，认为划定技术标准不统一、管控措施可操作性差、缺乏海岸建筑退缩线划定的上位法支撑以及科学准确性与管理简便性需求不一致是我国海岸建筑退缩线划定中面临的主要问题。提出规范海岸建筑退缩线划定方法、立法与管控办法先行、综合确定替代方案、开展试点研究等对策建议，以期为沿海地区开展海岸建筑退缩线划定和管理提供技术支撑。关键词海岸建筑退缩线；退缩距离；划定方法；分类管控；海岸带保护中图分类号：X55 文章编号：1674-991X（2023）02-0552-07doi：10.12153/j.issn.1674-991X.20220146Coastal construction setback line in China:research progress,problems and recommendationsHOU Liping1,2,HE Ping1,2*,PENG Bo3,4,WANG Dewang1,2,XU Jie1,2,LI Daikui1,2,LEI Kun11.Chinese Research Academy of Environmental Sciences2.State Environment Protection Key Laboratory of Regional Eco-Process and Function Assessment3.Guangdong Eco-Engineering Polytechnic4.Guangdong Ocean AssociationAbstractAs an effective management and control means of coastal zone development and construction activities,coastal construction setback line has been widely used in the world.Some coastal provinces and cities in China havealso carried out different methods of setback line delimitation and regulations exploration.The outline of Chinas14th Five-year Plan clearly puts forward to explore the regulations of coastal construction setback line.Theimplementation progress,determination methods and initial baseline of coastal construction setback line in foreigncountries,and the research and practice basis of Chinas coastal construction setback line were summarized.Themain problems faced by the delimitation of coastal construction setback line in China were non-uniform delimitationstandards,poor operability of control measures,lack of upper legal support for the delimitation of coastalconstruction setback line,and the inconsistency between scientific accuracy and management simplicity.Therecommendations,such as standardizing the delimitation methods of coastal construction setback line,enforcinglegislation and management regulations first,comprehensively determining alternative schemes,and carrying outpilot research,were put forward in order to provide technical support for coastal provinces and cities tocomprehensively carry out the delimitation and management of coastal construction setback line.Key wordscoastal construction setback line;setback distance;delimitation methods;classified control;coastalzone protection 收稿日期：2022-02-16基金项目：广东省自然资源厅自然资源领域综合性改革（海洋管理）软课题；国家水体污染控制与治理科技重大专项(2017ZX07106-004)作者简介：侯利萍（1985），女，工程师，硕士，主要从事河湖滨岸带、海岸带生态屏障研究，*责任作者：何萍（1968），女，研究员，博士，主要从事流域生态、海岸带生态屏障研究， Vol.13，No.2环境工程技术学报第 13 卷，第 2 期Mar.，2023Journal of Environmental Engineering Technology2023 年 3 月侯利萍，何萍，彭勃，等.我国海岸建筑退缩线研究进展、问题与对策 J.环境工程技术学报，2023，13（2）：552-558.HOU L P,HE P,PENG B,et al.Coastal construction setback line in China:research progress,problems and recommendationsJ.Journal of EnvironmentalEngineering Technology，2023，13（2）：552-558.海岸建筑退缩线是为了规避海洋灾害风险、保护海岸生态资源，根据海岸特征规定的海岸线向陆一侧禁止建设或限制特定类型建设活动的区域界线1-2。美国和欧洲各沿海国家普遍进行了海岸建筑退缩线立法，并开展了大量海岸建筑退缩和管控的实践3。海岸建筑退缩线作为一项有效的管理手段在国际上得到了 广泛应用3-4。目前，我国海岸建筑退缩线的理论和实践还处于起步和探索阶段5-6，海岸建筑退缩线的研究和实践经验尚不成熟。我国由于实施陆海分割管理导致政策缺乏衔接，海岸带长期以来为我国国土空间管控政策的薄弱区域。陆域生态保护红线未对海岸带陆向空间做特别要求，海洋生态保护红线仅对重要砂质岸线等部分自然岸线的陆向空间进行了保护；“三线一单”也延续生态保护红线成果，并未将海岸带作为优先保护区或重点管控区，海岸带陆向空间整体上仍面临着管控不严、管控困难的局面。2018 年 9 月发布的20102015 年全国生态状况变化遥感调查评估7显示，在全国生态状况总体好转的情况下，海岸带仍存在生态退化问题。2021 年 3 月 11 日，第十三届全国人民代表大会第四次会议表决通过的中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要（简称国家“十四五”规划纲要）明确提出要“探索海岸建筑退缩线制度”。划定海岸建筑退缩线，对我国海岸带保护和陆海统筹管理具有重要意义。笔者综述了国外海岸建筑退缩线的实施进展、退缩距离确定方法、退缩起始基线，以及我国海岸建筑退缩线的研究与实践基础，分析了我国海岸建筑退缩线划定中面临的问题，并提出相应的对策建议，以期为我国沿海省（区、市）全面开展海岸建筑退缩线划定和管理提供技术支撑。1国外海岸建筑退缩线的研究与实践海岸建筑退缩线最早由美国于 20 世纪 60 年代后期提出8。1971 年，佛罗里达州通过立法要求沿大西洋和墨西哥湾的砂质岸线建立海岸建筑退缩线9。随后，美国约有 2/3 的沿海州建立了海岸建筑退缩线来限制海岸带一定范围内的开发活动1。海岸带综合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）关于海岸建筑退缩线的议定书要求地中海沿岸 22 个国家（西班牙、法国、意大利、希腊、土耳其等）统一使用 100 m 的海岸建筑退缩距离10。英国、德国、丹麦、瑞典等国家也相继建立了海岸建筑退缩线制度3。20 世纪末，联合国教科文组织以技术援助的形式为东加勒比海地区规划了海岸建筑退缩线11。此外，新西兰、印度、智利、南非、澳大利亚西海岸等均有实施海岸建筑退缩线的政策12。尽管海岸建设退缩线在国际上已经被广泛应用，但是退缩距离确定方法和退缩起始基线并没有统一的标准。海岸建筑退缩距离的确定主要依据海岸带自然过程、海岸带类型、社会经济特征等多种因素（表 1），以基于海岸带自然过程的确定方法研究最多12。海岸建筑退缩起始基线一般根据不同海岸类型的物理或生物特征确定，基岩海岸退缩起始基线为陡崖靠海侧的基部；砂质海岸退缩起始基线一般为滩脊顶部，若滩脊不完整，退缩起始基线为沙生植被靠海侧的边界；淤泥质海岸退缩起始基线为大潮平均高潮位时的海水痕迹线或冲积物分布的痕迹线；生物海岸退缩起始基线为生物基质背离海洋的一侧边界；人工岸线退缩起始基线为海堤背离海洋一侧的海堤堤脚处1,13。表 1 海岸建筑退缩距离确定方法Table 1 Methods to determine setback distance of coastal construction退缩距离的确定方法方法描述基于自然过程的确定方法多因素综合考虑海岸带多种自然过程，包括极端事件（风暴潮）、淤积或侵蚀慢过程（海岸侵蚀）、气候变化（海平面上升）等因素的影响距离单因素综合评出海岸带多种自然过程中影响最大的因素，以影响最大的因素确定退缩距离基于海岸带类型的确定方法砂质和泥质海岸该类岸线很不稳定，退缩距离由多年海岸线变化的距离、风暴潮期间岸线侵蚀距离和未来海平面上升的预测距离共同决定基岩海岸由质地较软的礁岩或砾石组成的断层海岸，需考虑年侵蚀速率的问题；由坚硬岩石组成的断层海岸，主要问题为突然崩塌造成的海岸后退，推荐使用海岸带第一条稳定植被带向陆延伸一定距离作为退缩距离；海拔较低的基岩海岸易受到洪水的危害，退缩距离应考虑洪水淹没范围基于社会经济特征的确定方法根据建筑面积确定 根据海岸带建筑面积的大小确定其受保护的重要性，以此确定退缩距离第 2 期侯利萍等：我国海岸建筑退缩线研究进展、问题与对策 553 2我国海岸建筑退缩线的研究、实践与面临的问题 2.1我国海岸建筑退缩线的研究与实践我国海岸建筑退缩线的研究起步较晚，目前主要集中在海岸建筑退缩线划定方法和实例研究方面。孙苗等3,6,12对海岸建筑退缩线的确定方法进行了研究，王刚等14在秦皇岛沿岸、文超祥等15在福建省海岸带小城镇、张济婷16在珠海市、涂振顺等17在福建省龙海市、王鹏等18在大连市分别进行了海岸线建筑退缩线划定的实例研究。我国国家层面尚未出台海岸建筑退缩线制度，但多个沿海地区已提出海岸建筑退缩线的退缩距离及其管控要求。2007 年，山东省率先开展了海岸建筑退缩线探索，并于 2021 年发布了关于建立实施山东省海岸建筑退缩线制度的通知，还配套编制了山东省海岸建筑退缩线划定技术指南；海南省、广西壮族自治区、广东省、福建省也均提出要划定海岸建筑退缩线；另外，惠州、深圳、青岛、中山、日照、烟台、东营、潍坊、秦皇岛、防城港、大连等市的海岸带条例或规划中也明确提出要划定海岸带建筑退缩线，严格控制退缩线范围内新建、扩建、改建建筑物（表 2）。2.2我国划定海岸建筑退缩线面临的问题目前，海岸建筑退缩线在国外已有大量的划定方法和案例研究，但国内还停留在文献研究或沿海各省（区、市）发布的海岸带保护与利用规划、管理规定、管理条例等文件中推荐划定、推荐距离阶段，海岸建筑退缩线制度尚未落地实施。当前，我国海岸建筑退缩线划定还面临着如下问题。2.2.1划定技术标准不统一尽管在世界范围内，海岸建筑退缩线已被广泛应用，但是在海岸建筑退缩线的划定方法、起始基线和退缩距离等方面并没有统一的技术标准和规范。根据国内外已有的应用实践，海岸建筑退缩线划定所采用的退缩方法主要有 3 种：固定退缩、浮动退缩和二者结合8。由于监测数据缺乏、操作复杂等原因，以固定退缩应用居多，而浮动退缩、固定与浮动退缩结合的应用较少。海岸建筑退缩线起始基线通常为一个特定线，以平均高潮线为退缩起始基线居多。海岸建筑退缩线使用平均高潮线作为起始基线，从科学性、合理性和便于管理的角度看比较合理，但平均高潮线是一个模糊的定义，计算年份等也没有统一标准。国内外海岸建筑退缩距离从数 m 至数 km 不等，以数百 m 为主3。2.2.2管控措施可操作性差推行海岸建筑退缩线制度不仅要明确“怎么划”，还需明确“如何管”。海岸建筑退缩线范围内已有建筑的腾退政策也困扰着相关研究机构和专家3。目前，我国沿海各省（区、市）对于海岸建筑退缩范围内的已有建筑的腾退政策，大多为原则性的规定。如福建省海岸带保护与利用管理条例中规定“已有的建筑物、构筑物应当逐步优化调整至建筑退缩线外”，大连市海洋环境保护条例中规定“依法建成的，应当逐步调整至建筑退缩线以外”，均未给出明确的腾退措施，在具体实施中可操作性差。2.2.3海岸建筑退缩线制度缺少法律支撑国家“十四五”规划纲要虽已明确提出要“探索海岸建筑退缩线制度”，但海岸建筑退缩线尚未被纳入法律法规体系，生态红线制度和国土空间管制等国家管理大政策也未将海岸建筑退缩线纳入管理。沿海各省（区、市）根据当地条件和经验自行制定海岸建筑退缩线，有的只有省级规定而市级没有具体方案，有的只有市级规定而没有省级政策要求。在已经实施的省（区、市）中，大多数以地方海岸带规划或者海岸带管理条例、行政规章等形式发布，少数则通过城市总体规划发布，实施主体不同，影响力度薄弱。缺少上位法是海岸建筑退缩线难以推广实施的重要因素。2.2.4科学准确性与管理简便性之间需求不一致海岸建筑退缩线划定的目的是在空间上规避未来的多种自然灾害影响，然而风暴潮增水淹没、海岸侵蚀、海平面上升淹没等范围的预测是复杂的科学问题且具有很大的不确定性，不同海岸类型间存在明显的空间变化。由于数据基础薄弱、预测困难等原因，国内外海岸建筑退缩距离的确定普遍应用简便的核算方法或具体定值。简便方法确定的退缩距离用于不同下垫面时，尤其是面对各方利益冲突时，科学性、适宜性、精准性又凸显不足。科学准确性与管理简便性需求之间存在两难境地。3对策建议 3.1规范海岸建筑退缩线划定方法海岸建筑退缩线划定方法是开展海岸建筑退缩线要解决的首要问题，建议从科学定量评估确定退缩范围和分类定性推荐最小退缩距离 2 个方面入手。3.1.1科学定量评估确定退缩范围我国开展海岸建筑退缩线时，建议根据海岸带自然地理特征，面向防灾减灾以及海岸带保护的需 554 环境工程技术学报第 13 卷求，通过科学评估与现状对接 2 个步骤，划定海岸建筑退缩范围（图 1）。（1）科学评估对海岸建筑退缩范围进行科学评估，首先应进行海岸带分类，海岸带可分为自然岸线和人工岸线，自然岸线又可细分为砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线等19；其次应识别各类海岸带面临的海洋灾害（如海平面上升、海岸侵蚀和风暴潮增水等20-21），并进行海洋灾害影响范围科学评估，建议分近期（50 年，为普通房屋和构筑物设计使用年限22）和远期（100 年）进行评估；然后还需识别海岸带已有法定保护地范围，如生态保护红线、各类自然保护地等；最后应根据海洋灾害影响范围和海岸带已有法定保护地范围综合确定海岸建筑退缩线评估范围。表 2 我国不同地区海岸建筑退缩距离及管控要求Table 2 The setback distance and control requirement of coastal construction in different regions of China政策文件及发布时间退缩距离管控要求山东省海岸带规划（2007年9月25日）平均高潮位线向陆100300 m除公共安全及服务必需的建筑物和必须临近海洋的项目外，退缩线内禁止建设海南省海岸带生态保护战略研究（2010年12月）海岸带旅游开发建设退缩200 m严格保护海防林、自然保护区以及重要的湿地等生态关键区，保护原始自然风貌海南经济特区海岸带保护与开发管理规定（2016年5月26日修正）平均大潮高潮线起向陆地延伸最少200 m根据敏感和脆弱区域不同，确定禁止行为广西海洋生态红线划定方案（2017年）砂质海岸高潮线向陆一侧500 m或第一个永久性构筑物或防护林禁止构建永久性建筑广东省海洋生态红线（2017年9月）砂质海岸高潮线向陆一侧500 m或第一个永久性构筑物或防护林禁止构建永久性建筑福建省海岸带保护与利用管理条例（2017年9月30日）在限制开发区与优化利用区的未建成区为沿平均大潮高潮线起向陆域延伸不少于200 m（特殊情况除外）；已建成区由沿海各设区的市人民政府确定并公布除国家重点建设项目、规划范围内的港口项目以及防灾减灾项目建设需要外，不得新建、改建、扩建其他建筑物、构筑物；已有的建筑物、构筑物应当逐步优化调整至建筑退缩线外广东省海岸带综合保护与利用总体规划（2017年10月27日）海岸线向陆地延伸最少100200 m不得新建、扩建、改建建筑物等，确需建设的，应控制建筑物高度、密度，保持通山面海视廊通畅，高度不得高于待保护主体惠州市海岸带保护与利用规划（管控导则）（2017年4月）人工生活型岸线原则上不小于100 m，人工生产型岸线原则上不小于20 m；砂质岸线退缩线分为三档，原则上分别不小于100、150、200 m；基岩岸线原则上不小于100 m；淤泥质岸线和生物岸线原则上不小于400 m深圳市海岸带综合保护与利用规划（20182035）（2018年）核心管理区向陆一侧划定3550 m的管控距离，协调区划定100 m的管控距离，鼓励有条件的区域扩大管控距离新建及更新项目应严格落实管控退缩要求，已批未建项目宜按管控要求进行方案优化 青 岛 市 城 市 环 境 总 体 规 划(20162030年)（2018年4月）环湾向陆域30100 m除必要的景观、交通、生态、安全设施外，禁止任何建筑物的建设中山市海岸线、河岸线退让规划管理办法（2019年）用海建设项目除外，生活、休闲岸线退让距离应大于等于200 m，生产岸线退让距离应大于等于100 m严格控制新建、扩建、改建建筑物；现状建筑只允许宅基地内房屋修缮和危房改造；已公开出让的土地可以按照土地出让合同约定的规划条件进行建设；非公开出让的土地，尚未取得建设工程规划许可证的应按照本办法规定退让标准执行；已经取得建设工程规划许可证，且在有效期内的，可按照已批准的建设工程规划许可进行建设日照市海岸带保护与利用管理条例（2019年4月30日）由市人民政府根据海岸带保护与利用规划，依法合理确定并公布烟台市海岸带保护条例（2019年10月29日）按照省、市海岸带保护与利用规划要求，科学合理划定海岸建筑退缩线距离除国防安全、防灾减灾等建设需要外，不得新建、改建、扩建建筑物东营市海岸带保护条例（2019年11月）按照海岸带保护规划要求，科学合理划定海岸建筑退缩线潍坊市海岸带保护条例（2019年11月）按照海岸带保护与利用规划要求，划定海岸建筑退缩线距离严格控制新建建筑物防城港市海岸带保护条例（2019年11月1日）自海岸线起向陆域延伸200 m，特殊岸段向陆域延伸100 m除国防安全项目、国家和自治区重点建设项目、港口码头建设项目、市政公用项目、公共旅游景观工程项目以及防灾减灾建设项目外，不得新建、改建、扩建与海岸带保护无关的建筑物青岛市海岸带保护与利用管理条例（2019年11月29日）按照国家、省海岸带相关规划和保护要求，科学合理划定海岸线的建筑退缩线距离除军事、港口、码头、公共基础设施以及赖水项目的必需设施外，不得新建、扩建建筑物秦皇岛市砂质海岸线保护条例（草案）（2020年6月）限制开发岸线和优化利用岸线应当合理设置建筑退缩线，范围由市人民政府确定大连市海洋环境保护条例（2020年8月5日）限制开发区域与优化利用区域应当合理设置海岸建筑退缩线，范围由市人民政府结合实际情况在规划中予以明确除军事、港口、码头、安全防护、市政基础设施、亲水项目外，退缩线内不得新建、改建、扩建建筑物及构筑物；依法建成的，应当逐步调整至线外第 2 期侯利萍等：我国海岸建筑退缩线研究进展、问题与对策 555（2）现状对接海岸建筑退缩线评估范围确定后，需进行现状对接。首先应对海岸建筑退缩线评估范围内土地权属进行查询，并与已有海岸带规划进行衔接，确定海岸建筑退缩线初步方案；海岸建筑退缩线初步方案经过上下多轮对接，进行边界处理，形成最终的海岸建筑退缩线划定方案。3.1.2分类定性推荐最小退缩距离世界各国制定的海岸建筑退缩距离从 8 m 至3 km 不等，但主要以 300 m 以内为主3,23。参考国内外海岸建筑退缩距离，根据海岸带类型推荐海岸建筑退缩距离（表 3），供各地划定海岸建筑退缩线参考。表 3 不同岸线类型主要影响因素和最小推荐退缩距离Table 3 Main influencing factors and minimum recommendedsetback of different shoreline types岸线类型主要影响因素最小推荐退缩距离砂质岸线或泥质岸线海岸侵蚀、海平面上升、风暴潮海岸侵蚀速率的50倍，最小退缩100 m1基岩海岸海平面上升、风暴潮近 百 年 海 平 面 上 升 高 度 的100倍，最小退缩30 m1生物岸线生态保护、海岸侵蚀芦苇、红树林、珊瑚礁和海草床向陆一侧的宽度和侵蚀海岸年侵蚀速率的50倍中较大值，最小退缩200 m15人工岸线管控措施侧重退缩线范围内管控措施，港口等重大基础设施以及赖水产业经环境影响评价及规划选址论证，可视实际情况实行零退缩 3.2制定海岸建筑退缩线管控办法大范围开展海岸建筑退缩线划定前，还应研究制定海岸建筑退缩线管控办法，明确具体管控要求。海岸建筑退缩线面向防灾减灾和海岸保护的需求划定，应遵循生态优先、严格保护、陆海统筹、统一规划、集约利用、军民融合的原则，实行分类管控、准入清单制度，并与退出机制、激励机制、约束机制、补偿机制和动态调整机制等有机结合。退缩线内建筑项目应采用准入清单式管理，对港口等确需临海布局的项目，以及涉及民生、公益、生态保护修复类的相关活动予以准入；海岸建筑退缩线管控办法应根据不同岸线类型的保护要求、开发利用现状及需求，有针对性地设置分类管控措施（表 4）；海岸带自然特征、保护重要性和经济发展需求会随着时间的推移而变化，因此海岸建筑退缩线管控办法还应制定定期的动态调整机制。表 4 海岸建筑退缩线范围内各类项目管控措施Table 4 Control measures for various projects within the scopeof coastal construction setback line位置项目准入情况项目类型管控措施生态保护红线范围内准入清单内或外的所有项目新建、已批未建、在建和已建项目根据生态保护红线管理办法退出生态保护红线范围外准入清单内项目新建项目需进行风险评估并由自然资源管理部门审批后，发放建设许可证已批未建、在建和已建项目保留在海岸建筑退缩线范围内准入清单外项目新建项目不予办理建设审批手续已批未建项目1）通过异地置换等方式迁至退缩线范围外进行建设，确实难以置换的应严格控制开发强度和用地规模；2）未在规定时间内建设、长期闲置的项目，由颁发使用权证的部门依法注销使用权证，无偿收回土地的使用权在建和已建项目1）无产权证或许可证的建筑物、与批复用途不一致且拒不改正的项目，强制退出；2）有产权证或许可证的建筑物，分期退出、协议退出、期满退出、倒逼退出24 3.3推进海岸建筑退缩线立法海岸建筑退缩线的实施，涉及到现有合法建筑的拆除、用地项目的退出等，事关民生稳定，需要有明确的法律支持。目前，我国尚未出台支持海岸建筑退缩线划定的上位法。已有的地方海岸带规划虽提出了海岸建筑退缩的指导性意见，但不具有强制性效力，也难以扭转海岸线开发的陆地思维模式。通过立法，明确退缩范围内开发限制和经济补偿，是顺利推进海岸建筑退缩线划定和实施的前提条件。3.4综合确定海岸建筑退缩线替代方案国际上应对海洋灾害有防御（建设海堤等）、适应（通过抬高地基提高建筑防御标准、种植耐盐作物或发展水产养殖等）和避让（划定退缩线）3 种策略25-26。对土地退出确实存在困难的人工岸线，可综 图 1 科学定量评估退缩范围技术路线Fig.1 Technical route of scientific quantitative evaluation ofsetback scope 556 环境工程技术学报第 13 卷合权衡选择海岸建筑退缩线的替代方法，进行减灾工程防护费用（如海堤、离岸潜堤建设）与拆退成本的经济效益分析，以经济最优化为原则，如拆退成本的经济效益小于减灾工程防护费用，可在防护工程高于防灾标准的情况下，不划定海岸建筑退缩线。海岸建筑退缩线正式实施之前，也可以通过国土空间规划中的建设用地类型转换推动避灾管控，如将居住用地、商服用地、物流仓储用地等人口经济密度大的用地类型转换为道路广场、绿地、交通设施用地等，推动防灾减灾。3.5开展典型城市海岸建筑退缩线试点海岸建筑退缩线划定涉及复杂的自然地理背景、差异化的灾害发展程度以及敏感的土地利益关系。应选择具有代表性和先行意愿的地级城市率先试点，精准落实灾害影响范围、形成土地利用产权和建筑权属清单，调查利益相关方清退和补偿意愿。通过典型城市海岸建筑退缩线划定和管控试点，不断完善形成划定技术指南和管控办法，在全国沿海地区推广。建议采用“国家级指导、省级划定”的方式开展工作。国家级明确海岸退缩线划定技术指南和管控办法，指导和授权省级主管部门根据当地自然特征和经济特征划定海岸退缩线的具体范围。国家级进行数据汇总并实施统一监管。4结语海岸带位于海陆交错带，是生态环境最为复杂和脆弱的区域之一，同时沿海地区也是人类活动和社会经济发展最为集聚的区域。实施海岸建筑退缩线制度是防灾减灾和生态保护的需要。划定海岸建筑退缩线可提前预防在灾害高风险区集聚更高密度的人口经济，能有效地保护人民的生命财产安全；同时可以保护海岸带高效的生态用地，使滨海湿地、动植物生境和廊道得以保留，并使已破坏区域得到恢复机会。划定海岸建筑退缩线并进行统一管控，将引导海岸带可持续利用。划定海岸建筑退缩线是一件比划定生态保护红线更加复杂的工作，事关千家万户的具体财产利益，需要在实践中不断探索和总结经验。笔者综述了国外海岸建筑退缩线的实施进展、退缩距离确定方法、退缩起始基线，以及国内海岸建筑退缩线制度与划定的探索，指出了我国划定海岸建筑退缩线面临的问题，并提出相应的对策建议，为海岸建筑退缩线划定和管控提供了基础理论探索。这将有助于“十四五”时期全国海岸建筑退缩线制度探索实践的全面开展，引导海岸带开发建设活动更加有序和有效。参考文献 SANO M,MARCHAND M,LESCINSKI J.On the use ofsetback lines for coastal 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