我国警用无人机适航管理之审视：定位、不足与建构_赵旭.pdf

收稿日期：基金项目：省部级项目（）作者简介：赵旭（），男，吉林长春人，在读硕士研究生；姬艳涛（），男，河北邯郸人，副教授，博士，主要研究方向为警察法学。我国警用无人机适航管理之审视：定位、不足与建构赵 旭，姬艳涛中国人民公安大学 法学院，北京 摘 要：警用无人机作为公安特种装备，其适航性是保证飞行安全与警务实战能力的重要固有属性。当前我国警用无人机适航工作相对落后，直接导致了飞行安全保障不足、实战能力“孤岛效应”、管理体系监管不足等诸多问题。因此，提出研究巡飞执法能力评估方法、建立分级审定管理体系、制定警用无人机适航标准、开展共治共享等我国警用无人机适航工作路径，进一步完善警用无人机管理体系，提升实战效能。关键词：警用无人机；适航审定；安全性中图分类号：文献标志码：文章编号：（）无人机，即无人驾驶航空器（），其发展始于 世纪 年代，随着航空工业的快速进步，其在国防军事、应急管理、地理测绘、航空摄影等领域取得了长足发展。随着科技兴警战略的大力推进与智慧警务的快速发展，警用无人机以其智能化、经济性、隐蔽性及快反性等优势迅速成为警航领域的尖兵利器。随着警用无人机应用愈发广泛，其暴露出的问题也得到人们的重视。警用无人机的快速普及应用满足了化约主义下的技术治理路径需求，但技术的快速发展也导致了与制度创新之间的脱节，限制了警用无人机潜力的充分挖掘。警用无人机的自身安全、社会安全、伦理安全问题亟须相应的制度制约。其中，警用无人机飞行中的自身安全背后是其对于公共安全的隐藏风险，但在保证其飞行安全性方面我国还留有相当的空白。在航空资源日益紧缺的当下，仅靠飞行管理无法实现无人机全空域安全飞行目标，适航审定成为其中不可或缺的一环。在警用航空领域，进行针对警务实战需要的警用无人机适航审定可以保证警用无人机满足各项任务需求。一、警用无人机与适航概述（一）警用无人机概述警用无人机全称警用无人驾驶航空器，是指公安机关装备的、适合于执行警务任务的、没有机载驾驶员操控的航空器，包括自主航空器和遥控驾驶航空器（不包括航空模型、无人驾驶自由气球、系留气球），以及特殊警务需求的航空器等。根据系统平台的不同，可以将警用无人机分为无人直升机、固定翼无人机、多旋翼无人机、其他无人机等。我国无人机警用化始于 年，正式亮相于北京奥运会。警用无人机以其隐蔽性好、机动性强、部署迅速、载荷多样、易集成于警务系统等特点迅速成为警航领域的新星。年的全国警用建设推进会上，公安部明确提出：将警用无人机纳入警用航空管理范畴，建立管理、运行和安全工作规章制度，统筹发智慧警务与网络安全展规定。（二）适航性与适航审定概述对于适航性的概念，各国均在相关文件中给出了相应界定。年，美国科学院在改进航空安全性报告中将适航性定义为：在预期的使用环境中和在经申明并被核准的使用限制之内运行时，航空器（包括其部件和子系统、性能和操纵特点）的安全性和物理完整性。年，德国联邦航空局对适航性的定义为：航空器的设计、制造符合可接受的安全标准和达到适当的要求（在预期的使用环境中和在经申明并被核准的使用限制下），并可通过维修予以保持。年，美国民用航空系统及设备的安全性评估方法与指南将适航性定义为：航空器系统在规定的适用范围和限制内能够安全地开始、保持和完成飞行的特性。年，由中国民用航空总局航空器适航审定司主编的中国民用航空器适航管理将适航性定义为：民用航空器的适航性是指该航空器包括其部件及子系统整体性能和操纵特性在预期运行环境和使用限制下的安全性和物理完整性的一种品质。这种品质要求航空器应始终处于保持符合其型号设计和始终处于安全运行状态。从上述定义可以看出，时代的进步与航空技术的发展也相应地影响了适航性的概念，尽管各国对于适航性的定义不尽相同，但可以归结出以下共同点：（）均体现了对航空器全寿命实际飞行中安全性的追求；（）航空器保持适航性的前提是在预设的使用条件与限制范围内运行；（）是航空器中每一涉及安全的部件和子系统，以及整体性能和操作特点的安全品质的综合反映；（）实现和保持有赖于航空器全寿命周期内的设计、制造、使用、维护等环节的系统性、综合性管理；（）适航性首先体现的是技术方面的要求，包括系统安全性与物理完整性等，其次体现的是管理方面的要求，包括技术状态管理与过程控制管理等。航空器的初始适航管理又称为适航审定，其本质是一种行政许可，是适航当局对航空器的设计、生产，实施以确保飞行安全为目的的技术鉴定和监督。提出适航性与适航审定的最重要作用是保证航空器的飞行安全，国家有责任在维护公共利益的立场上确保航空体系能够安全、高效运转。第二次世界大战结束后，世界各国开始重视适航工作并组建各自的适航当局。无论是美国联邦航空局，英国民用航空局，还是欧洲航空安全局，均致力于打造安全、可行的适航体系，使航空器在未进入市场前具备安全飞行能力，并保证在满足初始适航取得适航证的条件下具有持续适航能力。二、警用无人机适航管理的价值与功能对于警用无人机而言，适航性是其适于安全执行警务的能力。随着科技兴警战略与智慧警务的大力发展，警用无人机在社会治安巡逻防控、重大灾害事故搜索救援、刑事犯罪侦查打击等警务工作中发挥了突出作用。警用无人机的安全性与实战能力成为影响其发挥警务工作实际效能的主要因素。为保证警用无人机在公安机关不同警种的不同任务情景中发挥重要作用，充分规范其型号审批、设计、制造生产等各个流程环节，使警用无人机能够真正融入警务实战，警用无人机的适航审定成为当下警航领域的焦点。（一）助力智慧警务，推进科技兴警新时代科技兴警战略要求公安机关重视人才队伍建设、武器装备迭代等方面工作，以新兴技术装备武装队伍，不断提升公安机关综合实力，更好地服务于国家治理体系和治理能力现代化。当前，公安机关多项警务工作中均可见到警用无人机的身影，警用无人机以其高机动、高隐蔽、快速反应等特性，在数据前端获取、治安巡逻防控、刑事犯罪侦查等警务工作中发挥了重要作用。智慧警务是基于当前公安工作进入新时代新阶段的现实需要而提出的新型警务工作模式，警用无人机载荷多样、快捷实用、易集成于警务系统的特点，完美契合了智慧警务通过利用高新技术实现警务信息“强度整合、高度共享、深度应用”的目标，已经成为智慧警务不可或缺的一环。适航性是警用无人机安全性能保障的重要屏障，开展警用无人机的适航工作可以显著提升其综合能力。在全国公安机关深入贯彻科技兴警战略的背景下，进行警用无人机适航审定研究将进一步提升我国警用无人机实战能力，使其更好地与公安信息化、现代化系统相融合，确保满足不同警务工作需要。（二）打破“孤岛效应”，统一实战标准实战性能是警用无人机完成警务工作的重要保证，而适航性则是实战性能的基础与支柱。公安部在警用无人驾驶航空器管理暂行规定中明确规定警用无人机由各级公安机关警航机构管理，这导致赵 旭，等：我国警用无人机适航管理之审视：定位、不足与建构警用无人机相对缺乏统一的集中管理。当前，警用无人机多由公安机关直接向无人机厂商定制并自行组织测试，然后投入使用。公安部虽推出了关于警用无人机的相关行业标准，但行业标准的性质属于推荐性标准，缺乏强制性，使其对于各地公安机关更多起到参考作用。统一的适航体系的缺失、各地公安机关测试标准的差异，导致警用无人机的实战能力出现“孤岛效应”。因此，应将适航要求贯穿于型号设计、制造生产、审批审定、使用维护的全寿命周期之中，并根据不同的任务等级、生存环境、安全要求对警用无人机划分审定等级，进行统一的适航审定。由局方介入打破各地方公安机关各自为战的现状，将能够从源头破解实战性能的“孤岛效应”。（三）满足任务要求，强化实战能力人口稠密地区投放与任务性质苛刻是警用无人机应用场景对比民用无人机的突出特点，在此基础之上开展的警务工作，需要警用无人机具备极强的安全性与实战能力，以规避可能带来的公共安全风险。传统民用无人机追求的等效安全水平目标（）已不能满足警用无人机的需要。在适航领域，我国民用无人机相对起步较早，颁布了一系列适航法规。但基于上述差异，直接照搬民航法规会导致一系列问题，包括：适航法规不能确保对所有类型警用无人机及其操作的风险进行公平管理；监管力度不足，无法达到警用无人机的适航要求；适航监管框架甚至无法满足同等安全水平的目标等。因此，要倾听一线公安实战部门意见，从实战需求出发，将实战要素融入警用无人机的设计过程，通过适航工作的推进保证所有设计准确落地、所有部件具备相应性能，使其在保证安全性的同时兼备实战能力。由此可知，制定适用于警用无人机的适航审定法规与适航审定体系，成为保证警用无人机飞行安全性进而提高其实战能力的必须。三、我国警用无人机适航工作不足（一）管理缺位根据前瞻产业研究院 年中国无人机行业市场需求预测与投资战略规划分析报告数据，年，我国仅 个公安实战单位配备了 种型号约 架警用无人机，但仅 年一年，就提高到 个公安实战单位配备 种型号约 架无人机，截止到 年 月，全国公安机关配备各型号无人机 余架。三年时间内我国警用无人机数量提高了 倍。但在我国警用无人机飞速发展的同时，也导致使用与管理脱节，很多领域都处于“先上车后补票”甚至是等待“补票”的状态。当前，国务院、中央军委、公安部及其所属机构颁布的涉及警用无人机管理的规范性文件共 个，初步建立起了以警用无人驾驶航空器管理暂行规定为核心，以警用无人驾驶航空器登记管理办法（试行）警用无人驾驶航空器驾驶员培训及执照管理办法（试行）警用无人驾驶航空器系统警用无人驾驶航空器外观制式涂装规范等规范为补充的管理规范体系框架。管理体系虽初具规模，但仍有很大的完善空间，飞行报备审批无序、飞手素质参差不齐、制式涂装使用混乱、飞行安全保障不足等问题反映了我国在警用无人机管理上的不足。其中，对于制式涂装问题，公安部专门颁布了警用无人驾驶航空器外观制式涂装规范，但在实践中却没有得到良好的执行，规范无法有效执行也反映了管理体系的薄弱。年，公安部装财局颁布警用无人驾驶航空器管理暂行规定，作为针对警用无人机管理最权威、全面的文件，其在诸多管理文件中居于统领地位。其第 条规定：警用无人驾驶航空器管理包括登记管理、人员管理、使用和维修管理、飞行监控和安全管理等。可以看出，安全管理是警用无人机管理的重要组成部分。适航管理应属安全管理的一部分，进行适航管理研究不仅对保证警用无人机安全性、实战性具有重要意义，也是完善我国警用无人机管理体系的应有之义。（二）标准缺位目前，我国尚无真正意义上的警用无人机适航标准。在民用无人机适航工作开展如火如荼的同时，我国警用无人机的适航工作还未起步。经过近几年的发展，警用无人机在公安机关警务工作中的定位逐渐明朗。在警用无人机高度参与一线警务工作的背景下，公安部为解决警用无人机管理与使用中存在的问题，指引警用无人机健康良性发展，先后颁布了警用无人驾驶航空器管理暂行规定警用无人驾驶航空器登记管理办法（试行）警用无人驾驶航空器系统等文件。这一系列文件在实践中发挥了良好的作用，有效改善了我国警用无人机管理无序的状况。但在适航领域，因尚缺乏警用无人机适航审定的相关标准，警用无人机最重要的飞行智慧警务与网络安全安全与实战性属性无法得到保障，警用无人机适航标准的相关研究亟待开展。反观民用领域，适航工作已经历了十余年的探索。我国民用无人机适航管理正式起步于 年，关于民用无人机管理有关问题的暂行规定的颁布第一次为民用无人机适航审定提供了依据。年 月，中国民用航空局（）航空器适航审定司颁布民用无人机适航管理工作会议纪要，明确单机检查是以 程序为基础，制定具体检查单和检测方法，以具体使用环境下能安全飞行为标准，以制定使用限制为重点，颁发 类特许飞行证。进入 年，民用无人机适航工作进入快速发展阶段，中国民用航空局（）航空器适航审定司在 月至 月先后颁布民用无人机产品适航审定管理程序（试行）民用无人机系统适航审定项目风险评估指南（试行）中高风险无人直升机系统适航标准（试行）高风险货运固定翼无人机系统适航标准（试行）四个文件，分别从审定基础、管理方法、适航标准方面对民用无人机适航体系进行系统化打造，明确了基于产品风险的适航审定全流程管理原则、程序，确定了适航审定所依赖的技术标准。以上文件的颁布标志着我国民用无人机适航审定工作已初具成果并逐渐走向成熟。根据前文的分析，直接照搬民用无人机适航标准并不可行，适航标准的缺乏直接阻碍了警用领域适航工作的开展。因此，由公安部装财局警航办与民用航空局牵头组织适航领域科研机构、专家学者、制造厂商起草警用无人机适航相关标准的工作迫在眉睫。对于警用无人机的适航建设，可以借鉴民航经验，与民航无人机适航审定相协调，打通“设计制造标准”“技术水平测评”“实战适航审定”三级路径，并建立警用无人机适航审定正向、协同、补偿性管理办法。四、我国警用无人机适航管理建议（一）建立警用无人机巡飞执法能力评估体系在民用领域，通过对无人机的运行风险进行科学分级，确定不同的局方介入程度与适航标准，进而进行系统的分级管理。分级管理在警用无人机领域依然必要，因为不同的警种、警务对于警用无人机的需求不同，应确保投入使用的无人机不存在性能上的缺失或者过分盈余。对具有不同属性强度的警用无人机，应对其采用不同的适航审定管理方法，从而确保不同警种对于警用无人机实战能力的需求得到满足。但仅参照民用无人机进行基于运行风险的分级管理远远不够，一并吸收实战属性成为使警用无人机适于安全执行警务任务的必须。警用无人机作为服务警务工作需要的公安专业特种装备，实战化部署能力、高冗余度管控能力和复杂环境适应能力是其巡飞执法能力的主要内涵，也是其区别于普通消费级及其他行业无人机、影响其任务中飞行安全性的主要属性。因此，将运行风险要素与实战能力要素相融合，建立基于巡飞执法能力的警用无人机适航审定管理体系是我国警用无人机适航的可行出路。建立巡飞执法能力评估体系是进行警用无人机适航审定的基础，应为警用无人机提供可量化巡飞执法能力评估方案。警用无人机巡飞执法适航审定要依照任务要求、安全要求、环境条件三个维度，分别考察任务复杂程度、环境苛刻程度、产品风险与安全冗余给警用无人机巡飞执法带来的实际影响，建立低、中、高三个等级评判模型，如图 所示。研究警用无人机不同实战部署情景与飞控实操复杂度，以区分不同的任务类型与任务等级。通过对任务类型与任务等级进行系统化分级，厘清两者相应等级组合对应的任务复杂度，进而提出警用无人机可量化实战部署能力指标；通过研究警用无人机对飞行控制系统、各核心传感器、动力装置等关键组成的安全冗余需求以及决策系统依赖度，建立安全冗余评价体系，结合产品风险等级指标，建立警用无人机安全水平的量化指标体系；通过研究全天候多种环境给警用无人机巡飞执法带来的实质影响，划定减损警用无人机环境适应力的主要环境因素并对其作出分级，根据其组合对应关系判断警用无人机的环境生存能力。（二）建立基于实战能力的分级管理办法与适航标准在研究警用无人机适航审定指标体系的基础上，提出基于警用无人机巡飞执法能力的适航审定管理办法。研究民用无人机适航审定全流程管理要素、模式、体系，结合警用无人机突出实战能力的特殊要求，明确警用无人机适航审定先决条件、支撑单位、审定流程、审定结果等一系列举措，建立警用无人机适航审定管理体系，提出管理办法。与民航无人机适航审定相协调，充分研究警用、民用无人机适航兼容性与各自独立性，并建立警用无人机适航审赵 旭，等：我国警用无人机适航管理之审视：定位、不足与建构定正向、协同、补偿性管理办法。以警用无人机巡飞执法能力评估体系为指引，提出从申请、受理、审查、批准到证后管理的单向全流程审定分级管理办法，此为正向审定；研究并提出与社会化科技鉴定能力、无人机技术发展水平、民用无人机适航要素相协同的审定管理办法，此为协同审定；针对警务实战开展需求分析，研究民用或通用型无人机开展警务巡飞执法的后补偿相关适航要素，提出警用无人机适航补偿审定管理办法，此为补偿性审定。图 巡飞执法能力评估体系示意图 对于适航标准的制定，也应当保持分级思路，对各厂商申报的警用无人机进行系统分级，适用不同的适航标准。在适航标准的制定上，应当针对警用无人机任务性质特殊、性能要求突出的特点，建立警用无人机设计制造、机电材料、链路容错、有效载荷地面站等各个维度的技术指标评价标准，以及人机（人因）工程、飞行安全、部署时效、任务规划等警务实战指标评价标准，形成警用无人机适航评价标准，使警用无人机的机身、发动机、螺旋桨、传感器等部件处于适于飞行状态。同时，可以适当吸收军用无人机适航标准强度，以期达到预定的任务水平。（三）打破民用壁垒，开展共享共治当前，我国民用无人机的适航工作建设已初见成效，民用无人机在初始适航审核、持续适航保证、飞手资质认证、适航标准制定、管理体系打造等领域紧跟有人机脚步，并逐渐建成独具特色的适航体系。警用领域应当敏锐捕捉与民用领域基于共同的无人机基础而取得的共通之处，建立警用无人机适航体系并打通与民用无人机适航体系的壁垒，进一步借鉴民用无人机成熟经验，形成共享共治的良性发展机制；打造多方参与机制，形成协同发展格局，吸收科研机构、行业组织、专家学者、政府部门、制造厂商等力量，在适航标准制定、协同创新管理、评估方法研究等方面锻造统筹抓手，形成合力，共同助力警用无人机发展；与已经颁布实施的相关管理办法、技术规范、培训体系等警用无人机标准体系融为一体，进一步完善我国警用无人机管理体系，以更好地指导警用无人机全面健康发展。五、结束语科技兴警战略的大力推进与智慧警务的快速发展给无人机在公安工作中的应用创造了利好条件。在警用无人机高度参与警务工作与快速迭代的背景下，如何建立高效的监管体系进一步规范其设计、生产、采购、使用、维护的全寿命周期，成为公安机关当前面临的挑战。构建警用无人机适航管理体系，制定管理程序、明确适航标准，可以从源头为警用无人机的全寿命周期实战安全提供充分保障，从而进一步完善警用无人机管理体系，服务警务工作、强化实战性能。通过持续的制度建设与实战经验积累，我国警用无人机的综合实力必将进一步提高，成为我国公安工作的一把利剑，为平安中国建设作出更大贡献。参考文献：姬艳涛 警用无人机应用的功能审视与风险规制 中国人民公安大学学报（社会科学版），（）：孙锦涛，姬艳涛 警用无人机在治安防控中的应用研究 北京警察学院学报，（）：吕帅，张训志，尹伟 警用无人机研究的文献综述 湖南警察学院学报，（）：徐浩军 航空器适航性概论 西安：西北工业大学出版社，张超 民用航空器适航性技术体系研究 航空标准化与质量，（）：张春宇 我国民航适航审定体系优化对策研究 沈阳：东北大学，张粉婷，赵新宇 浅析民用运输机飞机适航审定研究现状 科技视界，（）：周正，赵丽娟 智慧警务背景下治安情报工作研究武警学院学报，（）：龚晓潇 警用无人机在空地联勤治安防控中的运用武警学院学报，（）：马西建 人工智能时代下的新型智慧警务 中国公共安全，（增刊）：卢欢 智慧警务背景下警用无人机的应用与完善 智慧警务与网络安全上海市法学会 上海法学研究集刊：社会治理法治化研究文集 ，（）：王玮剑 基于感性意象的城市警用无人机设计研究 武汉：湖北工业大学，王霞，冯艳梅 我国警用无人驾驶航空器管理规范及策略研究 辽宁公安司法管理干部学院学报，（）：武连全，邹清龙 警用无人机执法应用现状、问题与对策 北京警察学院学报，（）：辛勃，王小明，张莎莎，等 浅析世界无人机适航标准及运行管理 直升机技术，（）：，：，（），“”，：，：；（责任编辑 李 蕾）