完善住宅专项维修资金缴存与使用规定的几点建议_刘蕴智.pdf

总第298期第33卷2023年第1期工程经济作者简介刘蕴智：上海市税务局浦东新区保税区分局，管理学硕士，研究方向：项目风险管理。刘勇：淮北职业技术学院，教授，研究方向：施工技术与项目管理；基金项目：安徽省2021年度高等学校省级质量工程项目“校企合作共育高职学生工匠精神的路径研究”（编号：2021jyxM134）。完善住宅专项维修资金缴存与使用规定的几点建议刘蕴智刘勇摘要：住宅专项维修资金适用于保修期满后住宅房屋工程的共用部位和共用设施设备的维修。现行住宅专项维修资金管理办法 存在与上位法不协调、使用困难、支付不及时等不足，为此提出改进资金动用投票机制、细化缴存基数、拓宽资金使用方式、提高资金使用效率、引入中介机构提供相关服务、搭建信息平台解决信息不透明问题等相关建议。关键词：专项维修资金；住宅；业主一、引言住宅专项维修资金，是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金1。计划经济时代，由于城市住宅实行分配制度，房屋产权归公有，居住人只有使用权，房屋的管理、修缮、维修等均由产权单位负责，房屋出现问题居住人只需报修不关心相关费用问题。住宅商品化改革（包括符合条件的原公有住房出售）以后，住宅的产权变为私有，保修期满后房屋维修特别是住宅的共用部位、共用设施设备部分的维修、更新和改造，不再是房屋建设单位的责任，主要靠专项住宅维修资金来保障。但专项住宅维修资金存在着“申请、使用、增值保值”等“三难”，社会反响比较大，笔者以为有必要对专项住宅维修资金的缴存、使用管理加以探讨，以期对该项制度的改进和完善起到抛砖引玉的作用。二、现行住宅专项维修资金管理制度现行的专项维修资金制度是随着原建设部、财政部于2007年12月4日联合发布、2008年2月1日起施行的 住宅专项维修资金管理办法（第165号部长令）而建立的。管理办法施行以来各地在实施过程中发现了一些不足，其中“三难”问题最为突出，由于管理办法成文时间较早，2008年以后国家又颁布了一些新的法律法规，也使得专项维修资金制度存在进一步修改和完善的必要。（一）与上位法不协调问题1.与 中华人民共和国民法典 不协调2020年5月28日全国人大通过的 中华人民共和国民法典，从上位法层面规定了专项维修资金的-75完善住宅专项维修资金缴存与使用规定的几点建议使用条件，在实务操作中实际已变为“1/2”和“1/3”同意即可动用。所以 住宅专项维修资金管理办法 规定的“双2/3”同意的动用原则，应及时修改或进行相应的补充说明，确保与 民法典 相协调。2.与 建设工程质量管理条例 不协调建设工程质量管理条例 第四十条规定，“建设工程的地基基础和主体结构工程的最低保修期限为设计文件规定的该工程的合理使用年限”。住宅专项维修资金管理办法 中定义的住宅公用部位包括住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板等本属于保修范围的基础和主体结构工程。国家规定的住宅等三类工程的合理使用年限一般为50年，专项维修资金保障的是保修期满后住宅共用部位和共用设施设备的维修，也就是说“基础和主体结构工程”部分的维修资金50年后才能使用，业主难以接受，这也是维修资金缴存困难的原因之一。（二）专项维修资金归集存在困难根据 住宅专项维修资金管理办法，业主大会成立前商品房维修资金代收主体为政府建设（房地产）主管部门委托的专项维修资金专户管理商业银行。办法第14条中的“售房单位”作为维修资金的代收主体，其本意针对的应是销售既有公有住房的建设单位，但文字表述上存在歧义。再加上一些开发商从自身利益考虑望文生义胡乱解读，实践中由对规定的曲解演化出房屋开发商也成了代收维修资金的主体。以往我国维修资金的代收主体曾有过房屋开发商、物业服务企业（2007年后取消）和政府主管部门三家共存的情况2，存在着代收主体多头的政策漏洞。因代收主体不明也出现过一些问题，例如维修资金被开发商挪用和侵占等3。存入首期专项维修资金是商品房交付的前提条件，所以购房者交付首期专项维修资金没有难度，但当业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额 30%需要续交时，就会受到部分业主的抵制。其主要原因是：一是规章没有规定明确的续交方案，缺少强有力的措施保证；二是由于代收主体多头，业主担心维修资金会被开发商挪用，而不愿续交。这会导致小区的专项维修资金不足，甚至面临“无钱可用”的尴尬局面，出于对民生和社会稳定的考虑最终只能由政府兜底，无形中增加了政府的财政负担。（三）专项维修资金管理制度不完善住宅专项维修资金管理办法 第11条、第15条分别对小区业主大会成立前后的维修资金管理主体做了明确规定：业主大会成立前由政府部门代管，成立后政府部门应及时将维修资金划转给业主大会进行管理。但在实际操作中，小区召开业主大会成立业主委员会存在困难4，设立业主大会的小区也存在着专项维修资金划转不及时的情况；对业主委员会的规范化运作难以监督，致使业主对业主委员会不信任5，经常出现管理责任不明确，物业维修无法及时落实的问题。民法典 及 物业管理条例 规定了业主对维修资金依法享有所有权，明确该资金是业主的一项重要财产权。现行专项维修资金的管理规定，对业主知情权方面的规定过于原则。加之，法规也没有规定负有监督职责的政府相关部门建立公开、透明、便捷的维修资金查询平台，导致业主对专项维修资金的使用情况及余额状况知之甚少，知情权受到侵害。（四）专项维修资金增值保值难出于对专项维修资金使用安全、降低资金风险和保值增值的考虑，住宅专项维修资金管理办法 规定，在专项维修资金正常使用的前提下可以按照国家有关规定用于购买国债，但禁止从事国债回购、委托理财业务或者将购买的国债用于质押、抵押等担保行为。我国专项维修资金使用方式较为单一。如表1所示，我国部分城市已经征收了大量的专项维修资金，由于用途单一致使大量冗余的专项维修资金无法实现保值增值。当前我国专项维修资金基本由政府部门代管，业主大会决策申请使用。但无论是政府部门还是业主大会，都不是专业基金管理机构，维修资金用于购买国债的情形非常少见，大量资金只能存在银行账户上，资金难以真正实现保值增值，造成了资源浪费，也损害了资金所有权人（业主）的合法权益。-76Suggestions on Improving the Residential Special Maintenance Funds表1我国部分城市专项维修资金使用情况城市北京广州福州杭州石家庄济南资金金额（亿元）450.65174.5265.8853.6615.60119.62当年使用金额（亿元）6.130.390.150.530.151.27使用金额占余额比重1.36%0.22%0.23%0.98%0.93%1.06%数据基于年份201520152018201520142018数据来源：根据网络公开资料整理（五）审批程序繁琐、业主投票率低导致专项维修资金使用存在困难根据规定，专项维修资金须经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主和总人数2/3以上的业主同意（即民间所称“双2/3同意”）才能使用，这些严苛的规定导致专项维修资金申请使用困难，损坏的物业设施、设备无法及时维护。另外，部分业主的公共意识不强，政府部门审批缓慢，也造成了专项维修资金使用率不高的现象。如表1所示，使用率最高的北京市也仅为1.36%。1.专项维修资金使用困难的主要原因第一、业主申请难。我国小区住户少则几十户，多则上万户，加上社会上投资炒房群体的存在，很多住宅长期处于闲置状态，真正要达到使用维修资金所要求的“双2/3同意”并不容易。此外不乏有业主对维修资金的使用持“零和思维”，认为其他业主使用了维修资金，自己那部分就会减少，致使法定同意人数不足，很难动用维修资金。第二、政府审批难。专项维修资金管理实行“所有权人决策、政府监督的原则”，业主提交了维修资金使用申请就意味着决策完成，目前的“政府监督”基本等同于审批，政府部门审批与否以及审批的快慢，直接关系到维修资金能否及时使用3。实践中，因审批流程或人员不足等各种原因，政府主管部门审批效率不高、时间较长，致使专项维修资金申请时间漫长，人为造成维修资金使用困难。第三、尽管业主委员会成员由全体业主选举产生，但他们也是普通业主，缺乏房屋维修、预算造价等方面的专业知识，业主对维修资金使用多少、使用的安全性存在顾虑，也导致投票业主人数严重不足。6第四、由于宣传不到位等原因，业主对专项维修资金与物业服务费的性质混淆，认识上存在误区。不少业主认为已经按时缴纳了物业服务费，小区设施出现的损坏就应由物业无偿维修，因此不愿意投票。2.资金拨款时间滞后理论上业主申请动用维修资金后，专户管理银行就应向维修公司划转资金。但广州的调查显示，动用专项维修资金有 13.4%的小区耗时 1 个月，31.7%的小区耗时 13 个月，23.7%的小区耗时 612 个月6。现实操作中，往往是物业公司承受较大的资金压力先行垫付维修资金。此外，因缺少专业人员的有效监督和使用流程的不透明，业主对物业维修单位在得到维修资金后能否完完整整的使用资金、尽职尽责地维修相关设施也有所怀疑，进一步降低了业主投票的意愿。三、修改和完善维修资金制度的几点建议（一）进一步加强制度顶层设计、细化相关规定1.拓宽维修资金的使用方式目前我国维修资金只能用于购买国债，使用范围过于单一。资金安全管理和住宅共用部位保障是-77完善住宅专项维修资金缴存与使用规定的几点建议专项维修资金的两大主题，也是业主的关切。维修资金具有准公共产品的属性5，其保值增值是一个不可回避的问题。按照规定，业主在办理商品房入住手续前应当将首期住宅维修资金存入专用账户。而新建住宅有1224个月的缺陷责任期，在缺陷责任期内房屋的维修由施工单位根据缺陷责任负责，维修资金只有在房屋超过保修期才会被按规定动用，这样维修资金将有12年的闲置期；同时住宅作为耐用商品其老化也有个使用过程，一般前期维修花费不高，随着使用时间的增长后期维修的概率和费用会随之增加。而我国住宅商品化改革已有30年左右的历史，老旧小区的改造、维修也将逐步进入高峰期。为解决老旧小区短时间内资金使用量大、续交不及时、业主及时维修需求的矛盾，建议政府建设（房地产）管理部门以本行政区域为单位建立维修资金统筹制度，调剂不同小区间维修资金余缺，这种短期资金拆借可以参照银行间同业拆借的利率执行，由借款方用后期续交的维修资金归还被拆借方的利息，保证被拆借资金的增值问题；或者在房屋维修中引入市场手段，积极引导保险公司等市场主体，为住宅购买“医疗保险”7，也是一项不错的保值增值手段。我国每年的新房交易量大，新建小区尽管业主交付的只是首期维修资金，但总的资金量也十分巨大。为了减少资金闲置，建议借鉴美国质量保险的做法在留足15%左右的日常维护资金后2，6，将剩余的资金适时用于购买国家允许的金融产品或者信誉度高的政府债券，以实现维修资金的保值增值。2.搭建具有政府公信力的信息平台，创新政府监管模式专项维修资金的权利主体知情渠道缺失也是一个问题，维修资金使用过程中出现的很多矛盾都与信息不对称有关。住宅专项维修资金管理办法 要求维修资金专户以物业区域为单位设账，按房屋户门号设分账户1。建议建设（房地产）主管部门利用网络手段，搭建具有政府公信力、公开、透明、查询便捷的信息平台。对业主的维修申请、维修部位、维修单位、维修预算等通过平台进行审批前公示，并设置合理的公示期。同时平台应加大信息收集力度，及时公布维修项目审批、维修资金使用额度、账户收益、分账户存余等相关信息；通过平台建立对拖欠续交维修资金户门的公告制度，在制度设计上建立对失信人员的惩戒机制；按照国家“放、管、服”改革要求，主管部门应编制详细可操作的申请资料清单，并明确最长审批时限。建立首问负责制8，对资料齐全的在规定的时限内办理完审批手续，对资料不全的实行一次告知制度，审批时限从申请人提交齐全资料算起。平台向业主等相关主体提供 24 小时在线查询服务，及时回应业主合理诉求，为减少矛盾、构建和谐社区发挥作用。（二）引入造价等中介机构提供专业服务住宅专项维修资金管理办法 第七条“维修资金的首期交付数额为每平方米住宅建筑安装工程造价的5%8%，该价格由政府建设（房地产）主管部门公布。”但实际交付时代收单位往往简单的按照合同房价的5%8%收取，这是不符合规定的，也损害了购房者（业主）的利益。因为房屋售价涉及到土地价格、房屋区位、楼层、朝向、采光等对维修费用没有多少影响的因素。办法对每平方米住宅造价的确定也有不妥之处，一个地区的住宅可能有高层、超高层、也有多层，每平方米工程造价有较大差异，如果由建设（房地产）主管部门综合公布一个平方米造价作为交付基数是不科学的。受房屋所在地水文地质条件、装饰装修档次等因素影响，每栋住宅的造价会有差别；哪怕主管部门分类公布每平方米造价，也有可能由于抽样不具代表性等原因，出现每平方米造价偏高或偏低现象。基于此，建议主管部门公布的维修资金交付基数应以造价中介机构审定的每平方米造价为准，政府投资的安置房应以审计部门的审定价为准，采取一楼一价的方式确定交费基数。这样可以督促开发商及时与施工单位结算，减少以造价未审定为由拖欠工程款，否则会影响其正常交房时间，存在合同违约风险。房屋每平方米造价究竟是每栋楼的施工单位决算审定价还是政府主管部门确定的加权平均价有待进一步明确。维修资金使用审批部门可以通过招标方式择优选定一批中介机构建立提供造价、维修鉴定、验收等专业服务的企业名录，供业主自主选择。政府审批部门以造价中介机构审定的维修预算价、决算价、验-78Suggestions on Improving the Residential Special Maintenance Funds收结论作为拨付维修资金的条件，不仅可以解决业主专业知识不足的问题9，也能减少业主对业主委员会的不信任，还可以为政府审批提供依据。（三）进一步创新投票机制投票机制包括两个方面：一是投票方式；二是参与投票业主人数。业主没能参加投票不一定是由于不热心公共事务，有时候可能是由于工作忙、距离远、没有接到通知等特殊原因造成的。为解决投票方式问题，应充分利用网络手段允许业主通过微信、QQ、电子邮件等方式完成远程投票10。对于参与投票业主人数问题，笔者认为应当根据维修的范围具体确定参与投票的业主人数。一个物业管理区域可能包括若干个单体建筑，不可能物业区域内的所有建筑都同时需要维修，如果维修范围没有涉及到全体业主，只是其中某个单体甚至某个单元就没有必要要求全体业主都参与投票，只要涉及范围内的业主人数和所占面积达到了法定数量就应当认定其合法性。维修资金的使用结算也应归结到所涉及业主的分账户，而不是归结到全体业主的分账户。（四）改变维修资金使用付款方式维修资金使用可以通过上述信息平台实行网上申请，政府主管部门应简化流程、缩短审批时间、提高服务水平。对工程量不大、工期短、造价低的日常维修，建议有关部门按照业主委员会委托中介机构审定的维修预算价和双方签订合同中约定的比例支付预付款，验收合格预留质量保证金后及时支付；对工程量大、工期长、造价高的大修工程，建议给予一定比例的预付款并实行过程结算方式进行工程造价管理，以解决维修资金拨付不及时问题。（五）引入市场机制，创新维修资金缴存方式现行的住宅专项维修资金制度是政府通过行政手段建立起来的，业主缴存维修资金是被动的，积极性不高，而政府也花费了大量的人力、物力对维修资金进行归集和管理，但似乎效果并不好。一方面业主疑虑重重心有不满，另一方面政府存在保底维修的可能，存在激化矛盾的社会风险。建议探索引入市场机制，由业主通过购买商业保险的方式保障自身的财产权益。由保险公司这一专门的金融机构负责维修资金的运营和管理，保证资金的保值增值；政府通过法制的手段维护市场的健康有序。这样既可以增加维修资金的来源，也有助于减轻政府负担，维护社会稳定。当然住宅专项维修资金监管方式的改变必须先通过试点，取得成熟、可复制的经验以后再推广，才能取得多赢的效果。四、结语维修资金涉及到千家万户的切身利益，社会关注度高，只有科学管理、规范使用才能有效回应民生关切。对管理制度也应与时俱进，根据出现的新情况适时进行修改和完善，切实发挥维修资金对住宅房屋工程使用安全的保障作用。参考文献1 中华人民共和国建设部，中华人民共和国财政部部长令第165号.住宅专项维修资金管理办法EB/OL.http:/www.gov/zil-iao/flfg/2007-12/29/content_84693.htm.2 汪红霞.住宅专项维修资金管理中引入保险机制研究J.重庆教育学院学报，2010（03）：83-86.3 颜永宇.物业专项维修资金若干法律问题研究D.西南政法大学,2014.4 张良.论我国物业服务法律制度的完善J.中州学刊,2016(09):53-56.5 陈德豪,吴开泽.物业专项维修资金管理困境与管理模式研究以广州市老旧小区为例J.城市问题,2020(06):83-90.6 吴剑平，姚剑雄.住宅维修基金使用机制研究J.建筑经济，2015（02）：68-71.-79完善住宅专项维修资金缴存与使用规定的几点建议7陈淑云,王佑辉,邵典.住宅专项维修资金管理模式创新研究以泰州“住房医保”模式为例J.湖北社会科学,2019(10):63-69.8 高秀梅,周云.专项维修资金运行效用评价研究J.建筑经济,2018,39(10):19-24.9 王敏.物业维修资金管理的新模式J.价值工程，2007（06）：121-123.10 陈淑云,刘小瑜,邵典.住宅专项维修资金的管理困境及其解决途径J.城市问题,2018(11):75-80+87.Abstract:The residential special maintenance funds is applicable to the maintenance of the common parts and common facilitiesand equipment of residential housing projects after the expiration of the warranty period.The current Measures for the Manage-ment of Residential Special Maintenance Funds has some shortcomings,such as incompatibility with the upper law,difficulty inuse,and untimely payment.Therefore,some suggestions are put forward to improve the voting mechanism for funds utilization,re-fine the deposit base,expand the use of funds,improve the efficiency of fundsutilization,introduce intermediary agencies to pro-vide relevant services,and build an information platform to solve the problem of information opacity.Key words:Residential Special Maintenance Funds;Residence;Owner-80