完善农村基本经营制度__维护好广大农民群众根本利益_于浩.pdf

THE PEOPLES CONGRESS OF CHINA 32中国人大 202315立法完善农村基本经营制度维护好广大农民群众根本利益文/本刊记者 于浩2022年12月27日，十三届全国人大常委会第三十八次会议听取了全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文作的关于 中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）的说明。实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织。制定农村集体经济组织法，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，对于维护好广大农民群众根本利益，实现共同富裕等具有重要意义。陈锡文说，制定农村集体经济组织法是贯彻落实党中央决策部署的重要举措，是巩固社会主义公有制、巩固和完善社会主义基本经济制度和完善农村基本经营制度的内在要求，是维护广大农民集体成员财产权益、实现共同富裕的客观需要，为健全农村治理体系、巩固党在农村的执政基础提供支撑和保障。实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益是“三农”工作的出发点和落脚点。农村建立集体经济组织，成功地避免了农民出现两极分化现象。打赢脱贫攻坚战，农村集体经济组织在基层党组织领导下发挥了重要作用。在新时代实现共同富裕，最艰巨的任务是如何更快地提高广大农民的富裕程度，这同样离不开农村集体经济组织的作用。制定农村集体经济组织法，明晰农村集体经济组织成员的权利义务和成员确认规则，规范农村集体财产的经营管理和收益分配制度，依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益，有利于推动构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，形成既体现集体组织优越性又调动农民个体积极性的农村集体经济运行新机制，有利于让广大农民分享改革发展成果，促进农村农民共同富裕。农村集体经济组织是参与乡村治理的重要主体。随着城镇化推进和集体经济发展壮大，农民对公共服务和公益事业的需求会不断增加，在当前公共财政还难以全面覆盖农村的情况下，农村集体经济是支持农村公共事务和公益事业发展的有益补充。通过立法，促进农村集体经济发展，为农村社会事业发展提供支持。同时，从法律制度上确保农村集体经济组织成员的知情权、参与权、表达权、监督权，有利于防止集体经济组织内部被少数人控制和外部资本侵占的现象，有利于妥善处理各种利益关系和社会矛盾，为推进城乡协调发展，健全乡村治理体系，巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。法律草案共8章，明确财产管理和收益分配等内容法律草案共8章，依次为总则、成员、登记合并与分立、组织机构、财产管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共68条。草案明确了立法目的、适用范围以及农村集体经济组织的法律地位、组织原则、职能职责、特别法人地位、监管部门等。明确农村集体经济组织可以依法出资设立公司、农民专业合作社等从事经营活动，避免农村集体经济组织承担超出其承受能力的市场风险而导致破产。规定了成员的确认及其权利义务。成员的权利包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等经济权利，以及参与管理、监督的权利等。对农村集体经济组织的设立、合并、分立等事项作出原则规定。草案分别规定了设立农村集体经济组织的基本要求、基本条件，以及农村集体经济组织合并、分立的程序。规范农村集体经济组织的组织机构。明确农村集体经济组织成员大会、成员代表大会和理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等，并且针对实践中存在的问题规定了禁止的行为，从法律制度上健全农村集体经济组织内部治理机制，保障农村集体经济组织运行顺畅，实现民主管理、民主决策。明确对集体财产依法实行分别管理。草案明确了集体财产的主要范围，THE PEOPLES CONGRESS OF CHINA 33202315 中国人大立法根据相关法律规定和农村集体产权制度改革实践经验，确定了对集体资源性财产、经营性财产、非经营性财产分别依法进行管理的原则，确定了集体收益分配的原则和顺序，明确集体经营性财产的收益权可以量化到成员，作为参与集体收益分配的基本依据，还对农村集体经济组织建立财务会计、财务公开、财务报告制度及审计监督作了规定。农村集体经济组织不仅肩负发展壮大集体经济的职责，还要为成员提供公共和公益服务，理应在政策上予以支持。草案从财政、税收、金融、土地、人才支持方面，对扶持集体经济组织的政策措施作了原则规定。此外，草案明确了农村集体经济组织内部争议的解决途径，以及相关违法行为的法律责任，建立了成员代位诉讼制度，完善了成员撤销诉讼制度，强化了成员的监督权利。草案的附则还对村民委员会依法代行农村集体经济组织职能、法律与农村集体产权制度改革的衔接等作了规定。让农村集体经济更好地促进共同富裕在我国的农村政策中，以土地集体所有为基础建立起来的农村集体经济组织，一直居于重要地位，农村集体经济组织制度与村民自治制度相交织，构成了中国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。全国人大常委会委员白春礼说，长期以来，由于农村集体经济组织立法领域的空白，使该组织不能发挥应有的作用，农民合法权益受到侵害，集体土地所有权和集体资产流失现象时有发生。白春礼认为，目前的农村集体经济组织法草案规定了集体经济组织的形式、运行模式，构建农村集体经济组织的资产权属确认和分配机制，明晰了农村集体经济组织成员身份的认定标准。这个法律的制定对于推进农村集体经济组织的法治发展，发挥集体经济组织在乡村振兴中的重要作用，具有十分重要的现实意义。农村集体经济组织作为中国特色独特的经济组织，其发展历程具有浓厚的历史印迹，也有复杂的现实情况。从法理上来说，许多法律问题存在有争议、待解决的情况。从现实情况来说，中国的农村发展程度差别很大，农村集体经济组织所发挥的作用也不一样。“我非常同意陈锡文主任委员在草案说明中提出的起草工作原则，在坚持底线的情况下，先把一些成功成熟的经验以法律形式固定下来，不求大而全，力求务实管用。”白春礼说。“草案第一条把促进共同富裕作为该法的立法宗旨之一，第五章对农村集体经济组织的收益分配进行了规定，第六章明确了对欠发达地区、民族地区、边疆地区农村集体经济组织给予优先扶持，这些都有利于促进共同富裕。”全国人大代表魏后凯说。魏后凯审议发言时提出了一个新的现象，无论是发达地区，还是欠发达地区，都存在明显的村庄分化现象。“2007年到2017年十年期间，北京市村集体净资产的极差扩大了59%，村庄人均所得的极差扩大了1.7倍。根据有关研究，过去十多年，北京的村庄不仅分化在加重，而且出现了固化的趋势。过去是比较富裕的村庄，十年后还是富裕的，过去比较薄弱落后的村庄，十年以后还是落后的。严格地说，农村集体经济从本质上来讲应该有利于促进共同富裕，但是现在实际上农村集体经济在促进共同富裕方面的作用并没有得到很好的发挥。”“破解村庄分化，一些地方采取多种形式，推动强村帮弱村、强村带弱村，促进村庄联合发展和共同富裕。现在飞地 抱团也好、组团发展也好、强村公司也好，有的地方还采取党建联盟，来促进村庄的联合发展和共同富裕。”魏后凯建议在第六章扶持措施中增加一条帮扶方面的条款，具体内容是：“各级人民政府应加大对集体经济薄弱村的帮扶力度，鼓励经济强村采取多种形式，帮扶和带动弱村发展，促进村庄联合发展和共同富裕。”全国人大常委会委员王宪魁近期到河南、安徽、江西等地进行调研时，发现农村集体经济有三个新的情况：一是扶贫项目由集体承担变成了集体资产，这个体量很大，经营得很好，但要防止资产流失，防止变现到少数人手里头去。二是现在土地托管、土地连片规模化，生产力重新组合是好事。但是小格子变成大格子，少者每百亩增加3亩，多者每百亩增加5亩，土地面积增加了，可本来是农民承包的格子，现在基本就到集体手里去了。如果真正拿到集体里头去变成农民的集体资产也行，但是就怕慢慢流失到少数人手里头去，这个账是无底账。三是现在不可经营性的资产，像自然资源，盘活之后成了集体资产，就怕又变到少数人手里。对于出现的新情况，王宪魁建议：一是强化监督。比如资产公开、经营的项目类别公开、收益公开，都应该规定。即关于监督的途径、监督的内容、监督的方式，让村委会或者成员都了解。二是强化集体财产的管理原则和收益分配。既要发挥集体的优越性，又要调动个人的积极性。三是处理好集体经济组织与农户和其他经济组织的关系。发展农村集体经济要坚持好农村基本经营制度，维护农民土地承包经营权，要避免超越历史阶段，违背农民意愿，大规模强行流转农民土地，要尊重在农村集体经济组织土地上开展正常的生产经营活动，保护公司、农民经营合作社等主体的权益，保证其依法经营。在土地流转问题上要注意保护农民的积极性，更要注意农民能得多少，风险共担，利益共享。这才是共同富裕的途径。