人才专项资金绩效评价实践探...级人才专项资金绩效评价为例_任国光.pdf

财政监督CAIZHE2023 6C AIZHE绩效管理人才专项资金绩效评价实践探索以山东省潍坊市市级人才专项资金绩效评价为例任国光初宁春韩阳【摘要】人才是经济社会发展的第一资源，近年来各地人才培育引进政策层出不穷，资源投入力度持续加大，如何更加科学合理地对人才资金进行绩效评价，了解资金使用效果，进而为政策的存续、调整及整合提供参考依据，成为值得各级政府、社会各界研究探索的一项重要课题。由于人才资金量大、子项多，怎样设计出有针对性的共性指标体系也成为一种挑战。2022年山东省潍坊市财政局组织实施了市级人才专项资金重点绩效评价。本文以此为例，总结了专项资金评价指标体系设计思路、评价经验，并针对部分评价过程中普遍存在的问题和困难提出措施建议。【关键词】专项资金预算绩效管理绩效评价 指标体系新故相推，日升不滞。时代不断发展，人才是第一资源的道理却从未改变。党的二十大报告中提到要“深入实施人才强国战略加快建设世界重要人才中心和创新高地”。人才队伍建设对各地区经济发展、科技进步的作用也不断凸显，日益成为支持地方改革创新、推动高质量发展的重要抓手。近年来，各地大力实施人才新政，不断拓宽人才政策扶持范围、加大人才政策支持力度、优化人才政策支持方式，一场“人才争夺战”已悄然打响。但同时也应该注意到，许多地区人才政策存在着政策较为分散、扶持方式不够合理、人才评价标准不够完善、资金管理使用效率不高、重投入轻绩效等一系列问题。因此，进一步提高人才专项资金的配置效率，避免盲目投入，优化人才政策体系，加强人才专项资金绩效管理已是箭在弦上。一、评价思路构建为保障本次绩效评价工作的顺利开展，山东省潍坊市财政局成立评价小组，通过政策梳理、文献研读、前期预调研等方式，了解市人才政策体系和专项资金基本情况，以财政部项目支出绩效评价管理办法（财预202010号）中的项目支出绩效评价共性指标体系为基础，结合人才专项资金管理和使用特点，构建了绩效评价指标体系。（一）合理搭建评价框架在确定指标体系框架和评价方向时，考虑到人才专项资金所涉及的子项目众多，各子项目定位方向各有不同，评价组以项目支出绩效评价指标体系为基础，结合项目特点进行调整，力求点面俱到、重点突出。通过对各子项目的梳理，将其划分为普惠性项目和重点项目，明确不同项目的评价重点。普惠性项目重点考察补贴发放规范性和准确率；重点项目按照子项目支持方向和定位不同，梳理其个性化指标，如市级重点人才资助经费，既要重点考察补贴发放的完成率、准确率、及时率，还需要关注市级人才培育资助对人才团队建设、科研能力提高、企业和产业发展等方面带来的贡献，具体如表1所示。在最终指标呈现上，以梳理成果为基础，指标体系下设置四级指标，三级指标反映考察方向、内容，四级指标再结合子项目特点设置。在指标权重分配上，一是按照指标重要性原则进行排序，指标重要性程度较高则赋予较高的权重；二是指标权重分配与子项目投入资金占比整体保持一致。体32财政监督CAIZHE2023 6子项目名称市级重点人才资助经费（鸢 都 产 业领 军 人 才、一事一议人才、鸢都学者）项目内容每年遴选50名 鸢都产业领军 人 才，给予创新类人选最高100万元经费资助、创业类人选最高800万元经费资助产出指标创新类人才经费发放 完 成率、准确率、及时率创业类人才经费发放 完 成率、准确率、及时率指标解释考 察 创 新类 人 才 经费 发 放 是否足额，是否 符 合 政策规定，发放 是 否 及时考 察 创 业类 人 才 经费 发 放 是否足额，是否 符 合 政策规定，发放 是 否 及时效益指标研 发 团 队规 模 增 长率发 表 论 文数 量 增 长率授 权 专 利数 量 增 长率人 才 带 动企 业 科 研创新投入用 人 单 位主 营 业 务收入提升用 人 单 位税 收 增 长率人 才 带 动企 业 就 业人 数 增 长率技 术 难 题能 力 解 决率指标解释考察资助人才对研发团队组建、扩大所产生的作用考察资助人才及所在团队在论文发表方面取得的成效考察资助人才及所在团队在专利方面取得的成效考察潍坊市资助人才带动企业对科技创新、研发的投入情况考察潍坊市资助人才带动企业主营营业收入增长情况考察潍坊市人才项目带动税收增长的情况考察潍坊市人才项目带动就业增长的情况考察潍坊市资助人才对科技创新、研发等难题解决能力的提升情况表1潍坊市人才专项资金子项目核心绩效指标梳理：以市级重点人才资助经费为例系框架如表2所示。（二）分析人才政策必要性、合理性人才专项资金与人才政策密切相关，人才政策定位是否精准、政策体系是否完善、内容是否合理等决定了人才专项资金在落实后是否能达到预期目的。为此，除了项目支出绩效评价常规所关注到的立项必要性、立项程序规范性、绩效目标合理性、预算编制科学性等评价要点，本次评价还对相关人才政策本身是否完善、合理进行了重点分析，包括：第一，政策预期目标是否明确、是否可实现，政策的总体目标、各分项政策目标以及具体的项目目标衔接是否到位。第二，政策体系是否完善，政策体系包括实施意见、实施细则、配套支持办法等。第三，政策内容是否合理，一是扶持方向、门槛、标准等是否清晰明确；二是结合政策绩效、受益对象实际需求等，分析政策扶持方向、门槛、标准等是否能充分发挥政策的导向作用、实现政策预期目的；三是横向比较，通过将潍坊市人才引进专项资金政策与定位相仿的同类型城市人才引进政策进行比较，查找政策内容的异同点，并将人才引进结果、效果数据进行比较分析，二者综合，探究潍坊市人才引进专项资金政策的不足之处和改进方向。第四，政策有无重复，定位和方向是否重复，是否需要做进一步整合。第五，政策动态调整机制是否合理，政策的调整是否能适应现实需求的变化。（三）运用行为锚定法，考察人才专项资金关键环节、要素将行为锚定法的思路运用到本次绩 效 评 价中，明确项目在实施过程中的关键环节、关键要素，据此设置个性化的过程类管理指标。为此，本次评价团队对项目资金流程和业务实施流程进行系统性梳理。资金方面，梳理明确人才引进专项资金预算编制、审核、批复、资金拨付以及资金支出情况；业务方面，梳理明确人才引进专项资金的组织实施情况（包括组织构架、实施流程、各子项目管理的关键点和各环节实施的风险点等）、配套业务管理制度以及过程管理情况（包括申报审核情况、公示情况、跟踪服务情况等）。在此基础上，重点围绕以下几个方面展开评价：一是预算编制是否合理，资金测算依据和过程是否明确，是否与实际需求相适应。涉及市区两级分担的相关资金预算测算，是否充分考虑各级财力承受能力。二是资金到位是否及时，对各类人才的补助是否按照计划时间发放，资金使用是否规范等。三是保障政策落实的组织构架和人员是否配备到位，跨部门间沟通协调是否顺畅。四是项目管理制度是否健全、项目管理是否有效。人才引进专项资金通常包括申报、评审、公示、中期检查、后续跟踪验收、滚动支持、退出等一系列环节，重点考察各环节项目管理制度是否健全，是否按计划落实到位。五是政策的宣传是否有效，尤其是津补贴类，如租房补贴政策，是否通过多种途径提高政策知晓率。以潍坊市人才专项资金业务实施流程为例的行为锚定法分析思路如图1所示。（四）关注项目完成情况和补贴发放情况人才专项资金的使用方式主要是政府补助、奖励绩效管理33财政监督CAIZHE2023 6C AIZHE项目申报项目评审项目公示中期检查跟踪验收一级指标产出效益二级指标产出数量产出质量产出时效社会效益经济效益满意度三级指标应补尽补率补贴发放准确率补贴发放及时率技术难题解决率资助人才与地区重点产业匹配度人才项目带动企业（平台）研发投入提升率人才带动企业税收增长率资助人才满意度标杆值100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%100%90%90%上年上年上年前3年均值前3年均值90%四级指标国家级人才工程应补尽补率省“一事一议”顶尖人才应补尽补率鸢都产业领军人才（团队）应补尽补率市级大学生聚集工程补助应补尽补率潍坊乡村之星应补尽补率国家级人才工程补贴发放准确率省“一事一议”顶尖人才补贴发放准确率鸢都产业领军人才（团队）补贴发放准确率市级大学生聚集工程补助发放准确率潍坊乡村之星补贴发放准确率国家级人才工程补贴发放及时率省“一事一议”顶尖人才补贴发放及时率鸢都产业领军人才（团队）补贴发放及时率市级大学生聚集工程补助发放及时率潍坊乡村之星补贴发放及时率省“一事一议”资助人才技术难题解决率泰山产业领军人才技术难题解决率鸢都产业领军人才技术难题解决率海内外柔性引智工程资助人才技术难题解决率市级重点人才资助项目资助人才产业匹配度社会化引才奖励项目资助人才产业匹配度省级及以上重点人才工程带动企业研发投入额市级重点人才资助项目带动企业研发投入额海内外柔性引智工程带动企业研发投入额省级及以上重点人才工程带动企业税收增长率市级重点人才资助项目带动企业税收增长率资助人才满意度权重0.50.50.80.50.10.50.50.80.50.10.50.50.80.50.10.50.50.80.210.50.50.80.50.50.85表2潍坊市人才专项资金绩效评价指标框架（截取部分指标）等，其中部分为纯补助、奖励类项目，即符合补助条件、通过审核即可获得政府补贴或者奖励；而部分补助、奖励资金则与项目目标挂钩，资助对象与地方签订合同、协议，具有考核指标约束。因此，人才专项资金产出层面主要从两个角度设计：面向纯补助、奖励部分，重点考察是否完成应该发放的补助和奖励、发放是否准确和及时；面向具有考核约束的部分，在考察上述指标的基础上，对资助项目的实际完成情况、人才（项目）考核指标完成率等进行进一步考察。（五）紧扣“引、育、留、用”，客观反映人才效益效益指标的构建既是专项资金绩效评价的核心、重点，也是难点。人才专项资金效益层面的评价重点确定和指标构建有以下两个关键点：一是遵循从微观到中观再到宏观的原则，即首先考察专项资金的直接效益，如引进对象直接解决的技术难题数量、引进人才形成的直接科研成果数量、合作项目产值等；再考察人才引进专项资金给资助对象所在企业带来的影响，如带动企业研发团队建设情况、带动企业纳税增长情况、带动企业研发投入增长情况、带动企业科技成果数量增长情况等；最后考察人才引进专项资金对潍坊市的整体人才队伍建设、产业发展等所产生的贡献，如人口结构层次变化情况、关键产业人才资源数量变化情况、资助项目产值在行业产值中的占比、地区创新能力等。二是紧扣人才“引、育、留、用”四字，对引才、育才、留才、用才绩效进行全面考察。效益指标构建思路如图2所示。经梳理，本次评价效益层面的关注和考察重点具体包括：一是重点人才的技术水平情况，包括解决技术难题数量、专利申请和授权数量、论文发表数、获奖情况等。二是企业经营情况，考察重点引进的创业类人才所创办的相关企业发展情况，包括企业营收能力、历年投入情况、固定资产占总投资比例、固定资产年平均复合增长率、纳税额、新产品销售收入等。三是企业科技研发和成果转化情况，包括科技成果转化率、科技成果转化形成产值额等。四是人才稳定性，基于人才流失率、留存率、持续在潍坊缴纳社保的人才数等相关数据，考察引进的人才稳定性是否充分。五是人才就业情况，结合各行业岗位需求、就业率等数据，分析人才政策对于改善就业是否起到了促进作用。六是人才整体结构变化情况，包括社会面的人才学历结构变化情况、引进的高层次人才数量和占比、引进人才的产业集聚度、人才的产业结构。图1业务实施流程行为锚定评价指标分析图绩效管理34财政监督CAIZHE2023 6七是地区创新能力变化情况，考察近年来人才引进对潍坊市全市科技创新能力发展的影响，例如万人发明专利拥有量、全社会研发投入占地区生产总值比重等。八是满意度，既要关注受益人才对于人才引进政策满意度，如补贴申领便捷度、发放时效等，还应该重点调研了解各类人才的需求。图2效益指标构建思路二、评价实施本次评价以现场评价、选点抽查的方式开展。评价团队首先前往潍坊市人才部门了解了潍坊市2021年人才引进专项资金相关政策的制定、预算管理、项目实施等方面的工作情况。评价团队对市人才部门提供的相关材料进行核查后，抽选了部分区县进行实地调研。评价团队实地调研工作重点主要包括三个方面：一是通过座谈、访谈等方式，与各级人才部门负责人、资助人才沟通了解政策实施情况；二是实施数据采集和分析工作，评价团队面向各级人才部门采集人才引进专项资金财务数据以及业务数据，梳理人才引进专项资金完成情况、取得效益等，通过纵向比较、横向比较等方式对相关数据进行全面分析；三是点面结合开展满意度调查，本次评价满意度调查采用线上与线下结合的方式进行，评价团队设计好满意度问卷二维码后，在各级人才部门协调下，面向资助对象和申请但未受到资助的对象分别发放了满意度问卷，了解人才对于人才专项资金的知晓情况、满意度等。同时，在人才部门的协调配合下，评价团队还抽取部分人才所在企业进行了一对一电话回访，了解当前企业对于用人方面的需求。三、评价成效和经验经评价，潍坊市人才引进专项资金总体成效较好，人才政策不断升级，引才育才成效显著；人才留存率总体较高，人才稳定性有所提高；人才队伍规模不断扩大，人才队伍结构不断优化；科技创新成果显著，产业发展趋势良好。同时，本次评价也对潍坊市人才引进专项资金存在的问题进行了总结，主要包括以下几个方面：一是人才评价机制不够完善，政策主动性略有不足；二是部分项目激励带动作用不够显著，医养健康等产业人才供给仍然存在缺口；三是政策宣传方式、宣传内容有待优化。为更好地提高财政资金使用效率，潍坊市财政局通过组织报告论证会、专家评审等方式，充分征求被评单位意见，提出以下改进建议（选取部分）。（一）健全完善人才评价机制，借用信息化手段提高政策主动性人才部门积极探索推进人才多层次多领域的分类评价，建立以质量、绩效、贡献为导向的人才评价体系。建议在潍坊市企事业单位用人需求调研的基础上，对不同行业、不同层次人才的特点进行梳理和概括，按照分类、分层原则进行差异化评价，进一步健全评估维度。同时，人才部门还应当进一步加强人才信息化建设工作，充分利用学信网、社保系统等相关数据资源，加快绘制“人才地图”，为人才部门制定人才政策、优化人才环境奠定基础，从而切实提高政策主动性。（二）完善招引、培育机制，强化人才政策产业支撑一是进一步完善招引、培育机制。对外宣传注重顶层设计，提升人才品牌标识度；完善举才荐才机制，发挥在鲁院士、国家海外高层次人才引进计划人选等高层次人才的人脉资源优势，以才引才；积极探索依托社会化、专业化力量，完善市场化招才引智机制，形成各类人才互推互荐的“滚雪球”效应；充分利用柔性引才机制和相关政策，深化区域协作，增强柔性引才灵活性，以重点产业、重点项目、重点企业发展过程中对各类人才的需求为导向，创新柔性引才方式，如采用顾问指导、兼职服务、聘任、项目招标等方法，在更大范围内实现人才资源共享，推动研发和技术成果共享、合作，使智慧流入潍坊。二是围绕重点产业急需紧缺人才开展人才引进和培育工作。建议结合潍坊市各区县产业布局和发展情况，以人才需求调研结果为基础，将各重点产业急需紧缺人才引进、培育任务分解落实。三是持续加强软环境建设和打造工作，立足齐鲁传统文化优势，充分挖掘潍坊特色传统文化内涵，通绩效管理35财政监督CAIZHE2023 6C AIZHE过大力加强文化宣传、开展群众性文化活动等，不断提升潍坊市城市文明水平、科学素养、人文精神、艺术氛围等，为引进和培养的人才创造良好的文化软环境，提高城市活力。（三）创新人才宣传方式，挖掘宣传内容建议潍坊市人才部门持续创新人才宣传方式。一是充分发挥新媒体、自媒体宣传作用，加大线上宣传力度，打造一批具有一定影响力的宣传平台；二是进一步挖掘宣传内容，在现有主流的政策原文宣传基础上，增加政策解读、申请流程、注意事项等方面的相关宣传内容，同时对政策受益的正面示例进行积极宣传，提高政策知晓率以及政策对人才的吸引力。四、评价存在的困难和建议（一）区域效益与人才专项资金投入关联度难以衡量，建议采用比较法、回归分析法等方法从多角度对关联度进行分析评价人才专项资金微观效益通常与专项资金投入关联度较高，但区域效益与专项资金投入关联度如何更加科学、合理地衡量则是长久以来一直存在的问题。人才专项资金区域效益指标包括人才数量、学历水平、区域创新能力等方面的绝对值以及增长率，而区域效益指标受影响因素通常较多，如地区人才数量，除受人才政策的影响外，还受地区经济发展水平、科研水平及环境等因素影响。为了更加精准、合理地对区域效益指标与投入关联度进行分析，结合本次评价经验，建议：一是对于同一指标，考察人才政策在出台后或者进行重大调整后不同年度的表现情况，从而判断人才政策的影响力变化情况；二是采集横向可比数据，从不同视角入手，探究不同因素对于区域效益指标的影响程度，如为了分析人才政策投入力度对于区域创新的作用程度，可以将不同城市人才政策投入力度按照平均投入水平划分成强、中、弱三个档次，采用回归分析法判断人才政策投入力度对于区域整体专利数量、专利价值增长等方面所产生的作用。（二）数据采集难度较大，建议借助线上、线下多种方式确保数据完整性和准确性人才专项资金绩效评价涉及的子项目和扶持对象数量较多，数据采集的种类繁杂、采集量大，数据采集面需要覆盖许多区县，数据采集难度较大。为保障数据采集的效率和质量，基于本次评价经验，建议评价组首先根据评价指标和思路，制定出基础数据采集样表，和主管部门进行沟通，完善和优化数据采集样表；制定完基础数据采集样表后，选取部分扶持单位和个人对基础数据采集表进行试填，根据数据填报情况对采集样表进行进一步完善，并编制填表说明，将数据采集样表和填表说明录入数据采集平台；此后，评价组与主管部门进行沟通协调，由主管部门协助下发数据填报通知，组织相关单位和个人在数据采集平台中完成数据的填报；最后，评价组一方面可以借助数据采集平台对采集数据的完整性、数据钩稽关系等进行核验，另一方面可以通过佐证材料核查、现场查看等方式对采集的数据进行复核，确保本次评价数据的准确性。此外，评价过程中还发现对于离开潍坊的部分人才数据采集存在困难，结合本次评价经验，建议通过电话回访、邮件、短信等方式与该人才取得联系，表明数据采集需求，尽可能地采集相关数据。（作者单位：山东省潍坊市财政局）注释：行为锚定法：是根据关键事件法中记录的关键行为设计考核的量表。行为锚定法实际上是量表法与关键事件法的结合，它将行为描述等级性量化，每一水平的行为均用某一标准行为加以界定，从而将定性的描述性关键事件法和量化的等级评价法的优点结合起来。参考文献1孔志峰.绩效预算论M.北京：经济科学出版社，2007.2厉伟，修伟杰，张长旭地方财政人才专项资金绩效评估指标构建C“决策论坛决策科学化与民主化学术研讨会”论文集（上）.北京：决策与信息杂志社，北京大学经济管理学院，2017.3林喜庆.区域人才竞争力研究综述J.电子科技大学学报（社科版），2009，（05）.4钱旭东.精准完善县域人才政策绩效评价J.财政监督，2022，（10）.5沈素华.人才政策资金绩效评估分析与研究以芜湖市“5111”产业创新团队人才项目为例J时代金融，2018，（15）.6伍梅，陈洁莲.广西高层次创新型科技人才政策问题与对策J.科技管理研究，2011，（06）.绩效管理36