中国古代监察制度历史沿革.doc

中国古代监察制度历史沿革、特征及借鉴意义摘 要：我国古代的监察制度，大致经历了先秦萌芽期、秦汉形成期、魏晋至隋唐发展期及宋元明清完备期四个阶段。通过总结古代监察制度的历史沿革以及基本特征，在反思、评价古代行政监察制度的基础上，借鉴其经验，对于完善和发展我国当代行政监察制度具有重要的意义。 关键词：监察制度谏官制度行政监察制度建设 治国先治史，治史先治官。我国古代的权力结构是沿着集权于中央，集权于皇帝的轨道发展的，并且不断强化。以皇权为核心的封建专制主义的中央集权制度之所以建立并不断强化，这有赖于统一的官僚机构的支持，官僚机构是推动国家机器运转，实施治国理政驭民的物质力量，因此治官，具有同等重要的意义。要治官就必须监督官员，要监督官员就需要法律，行政监察制度随之产生和发展。 一、我国古代监察制度的发展 一般而言，中国古代以与时纠弹和言官谏诤为主要形式的行政监察制度经历了萌芽、创立、发展、完善四个阶段。 （一）萌芽阶段-先秦时期 一般认为，先秦时期即我国古代监察制度的萌芽期。到殷商之时，已经出现了专门治官的官刑。早在夏、商、周时期，统治者已经认识到了对国家各级官吏进行监察的必要性，并且有了监察的活动。春秋战国时期统治者进一步加强监察职能，其重要表现就是记事与纠察的职能同时集中于御史一职。上述这些都为后世监察制度的形成奠定了坚实的基础。 （二）创立阶段-秦汉时期 秦汉是中国古代行政监察制度确立及行程时期。秦始皇灭六国一统天下后，在中央设监察长官为御史大夫。御史大夫，位上卿，掌副丞相，也就是说是御史大夫首要职责是监督和牵制丞相，辅佐丞相治理天下和监督各级官员。丞相司直可以监察御史大夫，是平行于御史府的另一监察系统。御史大夫下有御史中丞，专掌纠劾。汉成帝时期监察一职由御史中丞职掌。汉光武帝改御史府为御史台。汉武帝置丞相司直接兼理监察。秦首创御史监郡制度，加强中央对地方郡县机构的监察。地方监察相对于中央亦出现两个系统：监察御史和丞相史。同时郡置督邮，负责对县级官员监察，在县设廷椽，负责对乡级官员监察，地方监察制度日益完善。汉武帝时期在地方设置刺史一职，刺史奉诏条察州，具有独立监察权利。 （三）发展阶段-魏晋至隋唐时期 魏晋南北朝时期御史台成为由皇帝领导的独立的监察机构，其主要长官御史中丞承担监察职责。谏官组织开始出现并呈规范化发展。隋唐时期的御史台具有高于其他府衙的显赫地位，史台分为三院，形成一台三院，组织机构更为严密，分工更为明确，独立的监察体制。御史台在权力的行使上基本实行直接向皇帝负责的垂直领导制。唐代谏官系统日趋完善，形成台谏并立的格局，谏官主要负责对皇帝的进谏和监察，使皇帝行使权力受到了一定的制约。此外，唐玄宗开元年间编纂的我国封建社会第一部行政法典大唐六典对监察机构御史台的人员编制、官员品级、地位、职责、权限及工作程序等方面作了明确具体的法律规定，使我国封建监察制度进一步法制化、规范化，对后世产生了深远影响。 （四）完善阶段-宋元明清时期 宋朝监察机构基本承袭唐制，中央御史台与谏院并设。御史台掌纠察官邪，肃正纲纪。大事则廷辩，小事则奏弹。元朝不设谏官，其职能由御史兼任，御史台、中书省、枢密院成为互不统属、地位并重的中央三大机关。明朝谏官的职能由六科给事中取代，即在吏、户、礼、兵、刑、工六部中各置给事中1人，左右给事中各1人，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。清袭明制，中央监察机构仍是都察院与六科机构分置，地方监察制度仍沿用明制。都察院统领15道监察御史（清末增至22道）分察地方，并分工稽察中央各部、院衙门。雍正年间，清廷取消了六科给事中执掌的封驳权，至此科道完全合一，都察院的监察职能进一步加强。清政府还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典钦定台规。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。 二、中国古代监察制度的特征 纵观中国古代监察制度的嬗变历程，可以看出它具有以下主要特征： （一）监察机构逐步独立化 中国古代的监察机构亦由最初的监察行政合议到逐步走向独立。秦汉时期，由于封建监察制度尚处于创建和形成过程中，监察机构及其职权的行使只是相对独立，由位次于丞相的御史大夫一身二任，在隶属关系上多少受到丞相统制。东汉设立了专门的监督建构，但监察机构只具有相对独立的监察权。至唐代，监察机构不仅独立，而且更加健全。中央御史台下设台院、殿院和察院，分工监察，自成系统。元代的御史台与中书省、枢密院三权分制，地位并重，鼎足而立。明代建立了只对皇上负责的、不附属于任何机关的六科给事中，监察六部官员。而清代的都察院无论在地位上还是在职权上，都超过了前代。此外，监察机构实行垂直于中央领导，不隶属于地方衙门，排除了同级或者上级长官的干扰，确保其能独立行使监督权。 （二）监察官员选任严格化 为了保证监察官员的素质，我国古代监察官员的选拔与任用上其标准均严于一般官员，历代都非常重视德、才、识三方面的考察。不仅要求监察官员必须具有清廉耿直、刚正不阿、敢谏敢言等品格，而且要求监察官员具有较高的文化水平。此外还要求监察官员有丰富的从政经历和治政能力。并且在任职制度上实行了科学的回避制度。汉代规定自身本籍，婚姻之家的对方之籍及两州人士的对方之籍互换换籍为官，不得相互异地从监。 （三）监察方式多样化 有着严密的监察组织，在中央既有国家最高监察领导机构，在其部院设有部门监察机关；在地方既有垂直于中央领导的地方独立监察机构，亦有遣使监察，还有地方行政衙门对下属的分级监察。多数朝代设立了系统的互察和反监互察机制。互察机制则主要是监察系统内部各监察机构和监察人员之间的相互检举纠劾。反监机制主要是指监察系统以外的官员对监察机构和监察官员的纠举弹劾。宋代还专门制定了诸路监司互察法，反监互察机制使各级监察机构和监察官员既是监察的主体，亦是被监察的对象。 （四）监察制度法律化。 中国古代重视监察法规的建设，这些监察法律详细地规定了监察机构的设置、监察制度的构建、监察活动的合法性以及监察官吏的职责与纪律等。汉初制定的监御史九条是监御史监察地方官吏的法律依据。汉武帝时期制定的六条问事是我国第一部地方监察法规，对我国的监察制度有深远的影响。唐玄宗时期制定的专门的监察法监察六条将封建社会的监察法提高到一个新的水平。宋朝颁布的诸路监司互察法规定监司之间或监司与属官之间，有相互监督、的权力，发现有违纪违法者可以相互举报。宪纲事类对监察官员的地位、选用、职权范围做出了具体的规定。清代的钦定台规是独立的监察法典，其涉及内容广泛，严密，成为了历代监察法规的集大成之作。监察活动日益法律化、规范化，有助于监察机构正确、合法地行使职权。 三、中国古代监察制度的借鉴 对于我国古代监察制度监察，要用辩证的、历史的具体的观点去看待，虽然其中很大部分被打上了专制和人治的烙印。但不能忽视的是我国古代行政监察制度历史悠久，体制完备，其中许多制度都闪烁着智慧的光芒，在现阶段依然应当而且能够为我们所借鉴： （一）独立、权威的监察体制 为了保证政治稳定和维护皇权，建立中央独立、垂直领导的监督体制，中央监察机构直接对皇帝负责，不受其他部门的制约。同时我国古代只有在府县以上的层级才设立监察机构，这保证了监督的权威性，使监督免受地方的干扰，从而保证了监察机关的独立性和权威性，以实现对各级官员的有效监督。 （二）科学的选任制度 监察是特殊之任，封建历代均极重视台谏官选拔与考核。在选拔上，极清华之选，官僚队伍最优秀的人才才可成为监察官，古代监察制度都规定了比一般官员更为严格的选任制度。 （三）事前监督机制 中国古代谏官封驳和谏诤是在国家政令实施之前进行审查，是对皇帝决策权的监督，在性质上属于事前监督。从而使监察关口前移，提前介入决策环节，做到及时纠偏，过程监控。 （四）严密的反监察机制 建立上下级互查的监督体制，不受监督的权力必然导致腐败，建立互督互纠的监督体制，让监督机关及其官吏互相监督，互相制约，可以保证监督机关及其官吏的纯洁性，防止他们滥用权力，督促其尽职尽责。 中国土地制度沿革史中国从周之后开始进入封建社会，标志就是以西周初期的“王侯分封制”和“井田制”为基础的政治与经济制度，土地制度基本是封建的国家所有制，所谓“普天之下，莫非王土,率土之滨，莫非王臣”，即此鲜明例证。 从鲁国初税亩改革开始，中国历史上出现了后来延续2000多年的私人土地所有制度，这是战后之后中国封建专制社会的基本经济制度。 1、从鲁国初税亩制度、商鞅变法等系列土地制度改革开始，确立了土地私人占有制度，加上土地的自由买卖制度，新兴地主崛起，开辟了中国封建专制社会的新时代。 2、秦确立土地私有,开始按亩纳税；汉代确立土地私有，由按亩纳租税到按人丁负担赋役，基本是以税人为主，人身控制严格。分封王族豪强兼并土地，皇帝打击均分、休养生息；三国的军屯开辟了屯田土地制度国有的新篇章； 3、北魏到隋唐时期（孝文帝改革780年），封建土地国有制，开始以人丁为主负担均田制、租庸调制（庸在隋出现，唐朝取消年龄限制，保证了农民的劳动时间）、府兵制。均田制、租庸调制、府兵制是隋唐时期三位一体的土地制度。 由于土地私有制地主追求土地的欲望增强，地主进行土地兼并国有土地大量流失造成土地地主私有的既成事实（均田制彻底崩溃，租庸调制无法实施）。 公元780年，唐宰相杨炎实行两税法（户税和地税、时间固定、人身控制松弛）。推动专制的土地私有大量出现，地主在大规模的庄园中实行分工合作的劳动，有利于专制经济发展。两税法实际上是在国家承认地主土地兼并的前提下，依据土地资产向地主征税，性质上属于地主利益的再分配，是生产关系的局部调整。 4、北宋王安石变法。方田均税法，募役法是对“庸”的继承和发展，即使地主和官僚也不例外。方田均税法是对两税法税地的继承。这些保证了农民的生产时间，增加了国家的财政收入。 5、明朝张居正的一条鞭。赋役合并、将田赋、徭役、杂役分摊在田亩上，即役归于地、量地计丁、计亩征收、折银征收。说明了封建国家重视土地的程度已经大大超过了重视人口。而折银征收适应了商品经济发展的需要，有利于农业商品化和资本主义萌芽的产生和发展。 6、清朝的摊丁入亩。雍正帝在以康熙五十年的人丁数为固定丁数的基础上，推行“摊丁入亩”的办法，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，彻底解决就丁、田并征的双轨制征税形式，从而完成了自唐代两税法以来我国封建赋役制改革并役于赋、人头税归于土地税的历史进程。这样，封建国家对农民的人身控制进一步松弛，调动了农民生产的积极性，阶级矛盾暂时得到了缓和，促进康乾时期经济的较快发展；隐蔽人口的现象也逐渐减少，促进了我国人口增长。 我国的赋役制度的沿革规律：（1）征税对象由国君纳贡转向农民、再到向地主、官僚、商人征收。（2）征税标准由税人到税户、再到税地，直到取消人头税。（3）由赋役分征到赋役合征；税种由繁多到逐渐减少。（4）由劳役地租、实物地租向货币地租转化。 7、民国年间，“平均地产”；大革命和第一次土地革命战争时期，“打土豪、分田地”；抗日战争时期，“地主减租减息”；解放战争时期，“剥夺地主阶级的土地归农民所有”。这些土地政策，有一个基本的共同点，就是都是私人土地所有制。 8、新中国建国初期，也是沿袭解放战争时期的农民土地私人所有或者占有制，但因为受小生产能力不足的限制，才有了1952年前后以致以后的互助组，后来更进一步的互助合作社（简称合作社），这时候的产权仍然是私人占有制。 高级合作社（简称高级社）的出现，开始了集体土地产权的萌发，1958年的人民公社化运动，出现了土地的集体所有制，延续2000多年的私人土地所有制形式，正式转化为土地公有制的一种集体所有制形式。 这种与当时低下生产力水平极不适应的“高级”生产方式，后来就慢慢成为制约甚至是破坏生产力发展的桎梏。这种土地的所有占有使用形式，一直延续到改革开放的1978年。中国赋税制度的演变及其特征众所周知，中国是一个具有悠久历史和灿烂文化的文明古国。各个时期.各个朝代的文化.典章制度等为漫漫历史长河中的重要组成部分。其中，赋税制度是我国经济史上的一个重要内容。在了解中国赋税制度的演变历程之前，我们首先要知道的是何为赋税。赋税，田赋与其他税收的总称。中国最初的赋税是统治者向下属征取土产、劳役和其他实物。稍后渐变为按丁口征收军役及军需品，称为“赋”；按土地及工商经营征收财物称为“税”。其实，赋税制度源来已久。我国的赋税制度始于封建社会的开端-战国时期。这一时期，随着奴隶制的瓦解，地主阶级逐步上升为统治阶级。为了维护封建生产方式使之发展，赋税制度相应创立。从此之后，赋税制度虽然经历了几次大的变化，但一直被各朝所采用。夏商周时期，我国赋税制度主要是贡赋制。这是我国赋税制度的雏形，即周天子将土地分封给诸侯，各诸侯必须向周王交纳一定得财物作为贡赋。到了春秋时期，随着土地占有关系的变化和封建生产关系的发生，各国统治阶级为了维持和增加剥削收入，不得不在赋税制度上进行一些改革，以适应社会形势的变化，如齐国管仲的相地而衰征，即按土地的多寡肥瘠征收贡税；晋国以“作爱田”为手段，达到扩充军力的目的，但在一定程度上促进了国有土地向私有土地的转化；鲁国的初税亩，对公私土地一律按亩征税土地逐渐私有化，封建化。而既然赋和税都依田土作为征收的依据，赋和税也就逐渐趋合一了。以初税亩为标志，向国王纳贡逐渐过渡到国家征收土地税。当然，诸侯国改革赋税制度，目的在于增加财政收入，但为了扩大政治者的经济收入或兵员补给，不能不在某种制度上肯定已经出现的客观现实，其结果是加速了奴隶制的瓦解和封建制的形成。到了汉代，汉高祖刘邦记录了强秦灭亡的教训，在汉初采取了“轻徭薄赋”的政策，即“十五税一”，此后。纵观两汉赋税制度，除恒帝、灵帝曾加亩税十钱以外，一般通行“十五税一”或“三十税一”的实物地租。除此之外，汉朝还实行编户齐民制度，被正式编入政府户籍的平民百姓称为编户齐民。编户齐民具有独立的身份，对封建国家的主要赋役负担有田租，人口税，更赋，徭役，兵役等，另外统治者还征收各种田亩附加税和征发杂税等。汉代的田租税较轻，但人口税和更赋很重。西汉赋税制度的特点是人头税比田赋重。这样一来，地主阶级的负担减轻了。大量赋税通过人头税直接摊派到农民身上。广大人民日夜走向“常衣牛马之衣。食犬之食的困境”。魏晋南北朝时期，由于北方各族人民起义的沉重打击，北魏为了政权的长期稳固其统治，采取了缓和阶级矛盾与民族矛盾的措施。尤其是魏孝文帝在位时，进行了系列的改革，最重要的是485年颁布的均田制，均田制是按户口来分配土地，与均田制相适应的赋税制度就是租调制，即受田者每年必须向国家缴纳一定量的租调和服徭役兵役等。在保持统治的稳定和政治的清明以及尽量不触动抵住阶级的基本利益的前提下，通过均田制和租调制的实行，把更多的农民束缚在土地上，成为国家的编户，以保证政府的租调收入和力役征发。调动了广大劳动人民的积极性，由于各族人民的辛勤劳动，大量荒田被开垦，农业生产得到恢复和发展，耕作技术有了很大提高。唐朝是我国赋税制度发展的重要时期。唐代前期实行“租庸调”制，后期实行“两税法”。唐朝的租庸调税制是对唐朝以前我国两千多年来各朝代所实行的实物税的总结。租是成年男子每年向官府缴纳定量的谷物；调是缴纳定量的绢或布；在服徭役的期限内，不去服徭役的可以纳绢或布代役叫庸。隋朝的庸有年龄限制，唐代的庸不再有年龄限制。租庸调税制是我国封建社会前期税收制度的集成，并有一定的创新，内容比较系统和完整。因此，在我国封建税制史上占有重要的地位。它的实行，保证了农民的劳动时间，有利于农业生产。但随着均田制度的瓦解，农民的大量逃亡，使唐政府系之于丁身的租庸调制越来越难以维持。收费标准由以人丁为主逐渐向以田亩为主过渡，人头税在赋税中所占比例越来越少，以唐后期实行的两税法为标志。两税法按每户的实有田亩和资产征税，每年分夏秋两次交纳。两税法变租庸调以人丁为征收赋税标准的原则为以财产、主要是土地为征收标准的原则，是土地占有状况发生改变后的反映，是中国古代税制上的一次重大变革。两税法实行初期，统一了紊乱的税制，扩大了赋税的承担面，在一定程度上减轻了人民的负担。后来，弊端丛生，征敛趋于苛重。但由于两说法适应地主私有制经济的发展，其税制的基本原则为此后的历代封建王朝所奉行。 在五代时期，战乱频仍，统治阶级虽说沿袭唐代的两税法，但是，实际上是横征暴敛，锱铢必取，已无税制可言。北宋时期，赋税制度的主要体现便是王安石变法的主要内容之一的方田均税法和募役法。宋朝积贫积弱，屡遭侵略。为了保证国家财政收入，需要解决土地税负担不均的向题，因此王安石实行方田均税法和募役法。募役法是指政府向应服役而不愿赋役的人户收取免役钱，雇人服役，不愿服役的官僚地主也要出钱，减轻了农民的差役负担，保证了生产时间。方田均税法是指政府重新丈量土地，按土地多少和贫瘠征收赋税，官僚地主不例外，增加了封建国家的田赋收入。明朝也是我国赋税制度改革的重要时期。朱元璋推翻元朝后，废除了元代的各种苛捐杂税，普查土地和人口，制定“鱼鳞册”和“黄册”作为赋役制定的基础。明初的田赋，分夏税和秋粮，夏税无过八月，秋粮无过明年二月。夏税以麦为主，秋粮以米为主。但均得以银钞钱绢代纳。明代前期赋税制度的尚称严整，但日久弊生，狡猾之徒，逃避赋税，贪官污吏，受贿枉法，使原来的赋税遭到破坏。鱼鳞册和黄册与事实不符，有的地方自行捏造簿册，名曰“白册”，破坏赋役的依据。以致富户权贵，田连阡陌而不纳税，贫苦农民往往“产生而税存”。为了挽救财政危机，必须重新清查土地和户口，改革赋税制度。一条鞭法应运而生。一条鞭法把各种目的的赋税和徭役，合并为一种，都按田亩计征，简化了税目和征收手续；取消了“力役”，农民可以“出钱代役”，不再直接负担力役，统由官府雇工应差；将以征收米麦实物为主的田赋，改为除国家需要的米麦以外，其余所有实物改用银折纳；改过去的赋役催征、收纳与解运由粮长、里长办理为地方官吏输。“一条鞭法”新税制，将明初的赋役制度化繁化简，并为一条，并将征收实物为主改为以征收银两为主，即由实物税改为货币税，结束了我国历史上实行了2000多年的三征（粟米之征、布帛之征、力役之征）税制体系，在一定程度上抑制了豪强漏税的弊病。赋役片银，既是商品经济发展的必然产物，又反过来促进了商品经济的时一步发展。有利于资本主义萌芽的成长。而以银代役，则相对松驰了对农民的人身控制，客观上有利于生产的发展。所以“一条鞭法”的赋税制度，上承唐代两税法，下启清代的“摊丁入亩”，是中国赋税法上的大事。但是，它触动了官僚地主阶级的切身利益，在各地贯彻实行时，受到种种阻挠和破坏，时有反复，终不能彻底实行。清初继承明制，继续实行一条鞭法。到雍正年间，又在这一基础上进行重大改革，实行“摊丁入亩”。清初赋税的征派仍以地亩，人丁为依据，但随着土地兼并的进一步发展，穷丁、无地之丁越来越多，在这种情况下继续按丁征收丁银，贫苦农民就会无力承受，这不仅使国家征收丁税失去保证，还会由于农民畏惧丁税流亡迁徙、隐匿户口等造成严重的社会问题。为了稳定税收，清政府于康熙51年宣布以康熙50年的全国丁银额为准，以后的额外增丁，不再征收丁银，从而把丁银额固定下来，称作“盛世滋生人丁，永不加赋”。由于丁银额数固定化，农民的负担相对减轻，这样既减少贫民逃亡，保证了国家的财政收入，也为日后的“摊丁入亩”创造了有利条件。其后实行地丁合一。这种办法先在康熙55年在广东、四川等省试行。这些省份将丁银并入田赋，征收统一的“地丁钱银”，此后在一些地区逐渐推广。雍正皇帝继续并完成了康熙皇帝开始的赋役制度改革。雍正元年即1723年，雍正帝下令以雍正二年为始，在各省普遍推行摊丁入亩把丁税均摊入田赋中，征收统一的地丁银。摊丁入亩是一条鞭法的延续和发展，实行也比较彻底。它最终结束了中国历史上人丁地亩的双重征税标准，使赋役一元化。摊丁入亩使延续了数千年的人头税从此不再单独征收，农民对封建国家的人身依附有所减轻。这是对“一条鞭法”的重大发展，是清朝生产关系中值得重视的变化。从我国古代赋税制度的演变中，我们可以看出中国古代赋税制度的内容特征主要分以下几类：以人丁为主征收标准的赋税制有编户齐民，租调制，租庸调制；以土地和财产为主征收标准的赋税制有初税亩，两税法，方田均税法，一条鞭法和地丁银；征收货币的赋税制度有募役法，一条鞭法及摊丁入亩。而我国赋税制度演变的趋势是向国王纳贡到国家征收土地税，以初税亩为标志；收税标准由以人丁为主逐渐向以田亩为主过渡，人头税在赋税中所占比例越来越少，以两税法为标志；征收时间由不定时逐渐发展为基本定时，以两税法为标志；在征役上，农民由必须服一定时间的徭役和兵役发展为可以代役，以庸为标志；赋税种类由繁到简，以一条鞭法为标志；赋税形式由实物地租向货币地租发展，以一条鞭法为标志。而这些反映了随着历史的进步，封建国家对农民人身控制的松弛，用银两收税是封建社会后期商品经济发展和资本主义萌芽产生的反映，但赋税制度发展到后期随着商品经济的发展对商品征收重税说明封建制度统治阻碍了资本主义萌芽的发展，是不能顺应历史发展潮流的。从我国赋税制度的演变过程中，我们可以看出，在经济发展过程中，赋税起了很重要的作用。赋税制度增加了政府的财政收入，在一定程度上抑制了土地兼并，减轻了农民负担，调动农民生产的积极性，促进了社会经济的发展。农民人身依附关系的松弛，为商品经济发展创造了必要的条件，促进了明朝中后期资本主义萌芽的出现。但封建社会赋税制度的调整，只能在一定程度上缓解当时的矛盾，不能从根本上解决社会问题，每一次赋税制度改革都会对历史产生积极作用，改革赋税制度是历史发展的必然要求。