对非洲自主维和行动的思考.docx

对非洲自主维和行动的思考非洲自主维和行动的产生与发展(一)冷战时期，非统在调解国家间冲突，协商解决边界和领土争端方面进行了积极的努力。历史上，长期的殖民统治破坏了非洲国家间关系的正常发展，欧洲列强为解决相互间的利益冲突随意就殖民地人民的利益进行交易，造成了许多遗留问题，成为非洲国家独立后冲突不断的根源之一。1964年，非统设立调解、和解和仲裁委员会，正式通过了“关于非洲国家边界不可更改”的决议，强调所有会员国保证尊重国家独立时业已存在的边界，并应通过和平方式，完全在非洲范围内解决国家间冲突。非统一贯坚持的维持非洲国家现存边界的立场，为解决非洲国家间的边界冲突提供了基本原则，保证了非洲的总体稳定局面。冷战时期非洲自主维和行动有如下特点：1.非统是维护非洲和平秩序的主要力量。这一时期，非洲次区域组织如西非国家经济共同体(以下简称“西共体”)等大多处于初创阶段，关注的领域多为经贸合作而较少涉及安全与防务问题，因此还无力聚合成员国的力量以有效关注本地区的战乱与冲突。(注：冷战时期，西共体在对外防务安排上有初步的尝试，但没有涉及内部国家间和国内冲突的解决问题。西共体于1981年通过了防务互助议定书，规定共同体在紧急需要时建立一支干预部队，以帮助成员国反对外来侵略。)2.非统关注的多为国家间冲突和外来势力的干涉，而较少涉及主权国家内部的冲突与动荡。3.冷战期间非洲的冲突大都直接受到美苏等外部势力的操纵，非统的影响力十分有限。(二)冷战结束后，非统和部分次区域组织的维和作用与维和功能明显加强。其一，非统在维和机制的建构方面进行了积极的探索与尝试。早在20世纪90年代初，非统秘书长萨利姆就建议非统建立一个预防、处理和解决冲突的机制，一方面通过外交、政治和法律手段执行和平使命，另一方面在出现冲突时，通过派遣维和部队平息争端(注：建议的主要内容是：(1)扩大秘书长和秘书处在处理冲突中的权力与作用；(2)建立非统首脑会议执行局，由主席一人和代表非洲五大地区的其他代表组成，代表非洲国家元首发挥监督作用和决定军事观察员与维和部队的部署；(3)建立由着名法学家组成的临时仲裁法庭，处理国家间的边界纠纷；(4)建立由非洲各国提供武装人员的维和部队；(5)拨出非统年预算额的5%为“和平基金”，用于非统和各次区域组织开展维和行动的费用。详见夏吉生：冷战结束后非洲的一个新课题依靠集体力量解决内部冲突，载西亚非洲，1993年第5期，第27页。)。在萨利姆的建议下，1993年非统第29届首脑会议通过了关于建立预防、处理和解决冲突机制的宣言，表示将建立一个专司和平解决非洲内部冲突的机构。这一机构着重强调采取“预防性外交”以防止冲突的发生，同时，在已出现冲突的地区，发挥缔造和维持和平的作用。1996年6月，非统首次讨论建立一支非洲快速反应部队以预防和干预地区突发性冲突的问题。1999年非统第35届首脑会议通过了阿尔及尔宣言，把非统优先考虑的重点放在防止和解决内部冲突上，并鼓励次区域性国家组织及地区大国在维护非洲和平事业中发挥独特作用。依靠这些机制，非统先后参与调解了索马里、卢旺达、布隆迪、利比里亚、塞拉利昂、安哥拉、莫桑比克、苏丹和刚果(金)等国的国内冲突，成功地调解了埃塞俄比亚和厄立特里亚间的领土争端、埃塞俄比亚和苏丹间的边界纠纷。非洲联盟(以下简称“非盟”)的成立为非洲自主维和行动的发展注入了新的活力。非盟于2001年7月宣告成立，并于2002年7月正式取代非统。非盟在其宪章中明确宣布：“认识到冲突是阻碍非洲社会经济发展的主要因素，必须把和平、安全、稳定作为非洲发展与统一的先决条件。”(注：ConstitutiveActofTheAfricanUnion,http:/en/)非盟除了继承非统相关的安全原则(如尊重现有边界、不干涉别国内政等)外，在安全目标和运行原则方面有新的发展。非盟规定的安全目标有：(1)实现非洲国家和人民更广泛的统一与团结；(2)维护成员国的主权独立和领土完整；(3)促进非洲的和平、安全与稳定。为此，非盟规定了有关安全方面的运行原则，即：主权平等和相互独立；尊重独立时的边界现状；建立非洲的共同防务政策；在联盟大会同意下通过适当方式和平解决非洲国家间的冲突；成员国间禁用武力和以武力相威胁；不干涉别国内政；成员国间和平共处，共享和平与安全；成员国有权请求联盟干预以恢复国内的和平与安全。非盟是非洲联合自强的新起点，它必将进一步促发非洲国家自主发展的意识，从而推动非洲自主维和行动深入发展。其二，次区域组织在平息成员国国内冲突、维护地区和平与稳定方面开始发挥日益明显的作用。冷战结束后，面对地区冲突特别是国内战乱明显增多的现实，非洲的一些次区域组织积极尝试推动本地区的安全与防务合作，试图靠本地区的集体力量自主解决地区内部冲突。在1989年12月利比里亚爆发内战后，西非国家经济共同体迅速做出反应，不仅建立了西共体常设调解委员会对冲突各方进行调解，还建立了一支西非国家维和部队以平息利比里亚国内冲突。在该共同体的不懈努力下，利比里亚内战最终得以基本控制。此次维和行动是非洲第一次靠次区域组织的集体力量对本地区主权国家内部冲突所采取的行动，也是冷战结束后非洲第一次用新办法解决内部冲突的有益尝试(注：参见罗建波：西共体在利比里亚的维和行动反思，载西亚非洲，2002年第2期，第33页。)。此后，西共体采用这一办法对几内亚比绍内乱(1999年)和塞拉利昂内战(19972000年)进行了卓有成效的干预。为了赋予共同体解决成员国国内冲突的合法性，西共体在1999年多哥峰会上做出建立一个集冲突预防、控制和解决为一体的地区性和平与安全机制，并对轻型武器的制造、进出口进行严格控制。这样，西共体日益体现出对成员国内部事务的“介入性”(注：LouiseFawcett&AndrewHurell(eds.),RegionalisminWorldPolitics:RegionalOrganizationandInternationalOrder,Oxford:OxfordUniversity,1995,)与此同时，南部非洲发展共同体、中非国家经济共同体、大湖国家经济共同体等次区域组织也对本地区内部冲突进行了积极干预，参与调解安哥拉、莫桑比克、索马里、卢旺达、布隆迪、苏丹、刚果(金)、刚果(布)等国的国内冲突，促成科摩罗和平解决因外国雇佣军侵入而酿成的军事威胁，帮助莱索托摆脱因王权更迭引起的政治危机。如今，中非国家经济共同体、南部非洲发展共同体正在积极促成刚果(金)和平进程的实现及大湖地区争端的和平解决。冷战结束后，非洲自主维和行动有较大发展，其主要表现在：(1)非统(今非盟)和部分次区域组织的安全机制有所深化，解决争端的能力也有明显提高。(2)非洲自主维和行动出现了“两个轮子”并驾齐驱的局面，也即非统与各次区域组织在维护和平方面相互协调与合作的良性互动。实践证明，在处理国家内部冲突或相对地区化、低烈度的国家间冲突方面，次区域组织有某种特殊能力，可以弥补联合国、西方大国和非统的某些不足。非洲自主维和行动的基本动因非洲自主维和行动的产生和发展并非历史的偶然，而是有其特定的思想渊源、理论基础和现实原因。(一)泛非主义是非洲自主维和行动的思想基础。早期(二战前为第一阶段)的泛非主义旨在复兴“黑人精神”或“黑人特性”、要求种族平等和实现世界黑人大团结，提倡和致力于非洲的复兴与解放。二战后(第二阶段)，泛非主义的核心由原来的“黑人民族主义”发展成为“非洲民族主义”，其主要任务在于实现非洲的彻底解放和独立，维护非洲的和平与稳定，并在此基础上实现非洲的最终统一。泛非主义强调非洲国家间的联合自强和自力更生，这一精神直接促成非统的建立和自主维和思想的产生。20世纪80年代后，特别是80年代末90年代初(第三阶段)，非洲面临日益严重的经济困难、政局动荡和社会危机。为了共同应对严峻挑战，泛非主义再次振兴，非洲国家联合自强意识明显增强，靠集体力量解决内部问题特别是内部冲突与战乱的思想迅速勃兴。(二)联合国宪章为非洲自主维和行动的产生和发展提供了基本的法律依据(注：从法理上讲，区域组织不是联合国的组成部分，二者也没有行政上的隶属关系，但在维持国际和平与安全方面，区域组织处于合作与补充的地位，联合国是区域组织强制执行行动的授权者。)。该宪章有关区域组织解决争端的规定有以下几条：1.争端当事国于争端之续存在足以危及国际和平与安全之维护时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或该国自行选择之其他和平办法，求得解决(第33条第1款)；2.只要符合联合国之宗旨及原则，区域办法或区域机关可以用来对付有关国际和平及安全之维护而宜于区域行动的问题(第52条第1款)；应鼓励各国在将地区争端提交安理会之前利用区域办法或通过区域机关将其解决(第52条第2款)；安理会对于职权内之强制执行行动可以在适当情形下利用区域办法或区域机关解决地区争端(第53条第1款)；除非是针对重新实施侵略政策的前轴心国，否则，若无安理会授权不得依区域办法或区域机关采取任何强制执行行动(第53条第2款)；依区域办法或区域机关已经采取或正在采取的维持国际和平及安全之行动，随时应向安理会充分报告(第54条)。此外，还包括与第51条密切相关的区域组织集体自卫权，但此项权利的行使不影响安理会依宪章随时采取其所认为必要行动之权责(第51条)。(注：以上条款引自许光建：联合国宪章诠释，山西教育出版社1999年版，第120128、367、381382页。)(三)区域组织和次区域组织安全合作的深化及地区主义的勃兴为自主维和行动提供了基本动力。二战结束后，非洲地区主义的发展经历了从“旧地区主义”到“新地区主义”的过渡和演变。20世纪6080年代，非洲的区域和次区域性安排主要涉及经贸合作、政治协商、对外防务安排等内容。除非统以外，非洲各次区域组织还较少关注本地区的内部安全问题，未能建构一套成型的安全机制。80年代以来，在经济全球化和世界多极化的双重作用下，地区主义再度复兴并显现出诸多新特征，其中重要的一点是地区一体化逐渐向纵深发展，地区安全与防务一体化明显加强。特别是冷战结束后，非统和一些次区域组织的维和意识与维和能力都有很大发展。由于政治稳定和经济发展问题是目前非洲各国家组织关注的主要议题，因此有学者将非洲的地区主义称为“发展型地区主义”和“安全型地区主义”。(注：David,ThePoliticsofEconomicRegionalism:SierraLeoneinECOWAS,Aldershot:AshgatePublishingLtd,2001.)(四)冷战结束后非洲急剧增加的动乱与冲突引起了非洲国家的密切关注。美苏对峙格局的消失使非洲丧失了原有的力量均势，加上西方掀起的“多党民主”浪潮的猛烈冲击，非洲出现了严重的力量失衡。长期被掩盖和抑制的部族、种族、宗教、领土、政治派别等矛盾迅速激化，各种内部冲突急剧增多。据不完全统计，20世纪90年代的10年间，出现战争、冲突或骚乱的非洲国家即达30多个，占非洲国家的半数以上。(注：参见王莺莺：世纪之交对非洲局部冲突的再认识，载国际问题研究，2001年第2期，第41页。)冲突与动乱殃及整个地区的安全与稳定，也严重制约国家的经济发展。据估计，当前全世界2200万跨境难民中，有810万生活在非洲。(注：JohnStremlan,“EndingAfricasWars”,ForeignAffairs,NewYork,Jul./,)非洲国家普遍认识到，没有稳定的政治和社会环境，实现非洲的全面发展就是一句空话。因而，求和平、谋发展已成为多数非洲国家的共识。(五)非洲国家认识到，单靠外部力量干预难以解决非洲的安全问题。19562000年间，联合国在非洲采取了18次维和行动，取得了一定的成果，为维护非洲的和平与稳定做出了相应贡献(注：http:/Depts/DPKO/;http:/Depts/DPKO/)。但由于非洲并非世界政治的重心，也由于联合国维和资源的相对不足，联合国对非洲的介入力度难以令人满意。在刚果(金)、刚果(布)、利比里亚、塞拉利昂、科特迪瓦等国的国内冲突中，联合国的介入力度十分有限。非洲国家意识到，西方大国对非洲的干预和介入往往使非洲冲突更趋长期化和复杂化。一方面，英法等殖民宗主国在非洲有广泛的政治、经济、文化和安全利益，维护非洲原有政治格局或插手非洲内部冲突以取得于己有利的政治安排是它们心照不宣的政策；另一方面，冷战结束后美国妄图建立以它为首的世界秩序并增强自身在非洲的利益，非洲的冲突与动荡为美国施展外交企图提供了机会和舞台。例如，近年来大湖地区局势的动荡就与美国对非政策不无关系。此外，西方大国对非洲国家历史、文化和部族关系的不甚了解也是维和不力甚至失败的重要原因。美国在索马里现眼的惨剧自然应主要归咎于美国自身，但也与维和部队对索马里国情的漠视不无关系。(注：PreetiPatel&PaolaTripodi,“TheChallengeofPeacekeepinginAfrica”ContemporaryReview,Cheam,)非洲自主维和行动的合法性自主维和行动必须符合联合国维和行动的相关原则和法律程序，如不干涉内政，公平、公正和中立，强制执行行动必须经联合国授权以及维和行动应得到当事国(方)同意。由于内外因素的制约和主观认识的淡漠，非洲自主维和行动往往难以满足上述要件，造成严重的“合法性缺失”问题。为此，笔者认为：(一)区域组织解决争端应尊重冲突当事国的主权和独立。主权平等和不干涉内政是联合国的基本原则，这一精神必须在维和行动中得到体现。在利比里亚的维和行动中，由于西非维和部队的武装干预行动未经联合国授权，也未经冲突各方同意，致使维和行动难以摆脱“干涉内政”和“侵犯主权”之嫌。但是，我们也反对把主权概念神圣化和绝对化。冷战结束后，由国内政治、经济、民族和宗教问题引发的国内冲突已成为非洲安全与稳定的主要威胁。因此，是否将国内冲突以及在何种情况下将国内冲突列为维和行动实施的对象，不仅是可以争论的理论问题，也是亟需解决的现实问题。事实上，冷战结束后非洲自主维和思想的发展与实践在很大程度上直接针对冲突多为内战这种新局面，因此要将国内冲突完全排除于自主维和行动之外是很困难的。但是，对国内冲突实施维和行动，可能会与尊重主权和不干涉内政等公认国际法和国际关系准则发生冲突，因此非洲内外许多国家都要求自主维和行动的实施要慎之又慎，妥善处理这一矛盾。(二)自主维和行动在选择手段和形式时还需格外谨慎。二战结束后，特别是冷战结束以来，维和行动的方式与手段在理论和实践层面都发生了明显的调整与变化。目前，维和行动的手段与方式已包括斡旋、调停、仲裁、经济和外交制裁、军事封锁和必要时的武装干预，以及冲突后的监督停火、遣返难民、恢复和发展生产等诸多方面。在此，笔者结合非洲自主维和行动，主要探讨“预防性外交”(英文为“preventivediplomacy”)和“强制执行和平”(英文为“peaceenforcement”)的运用问题。1992年，联合国秘书长加利给“预防性外交”这一概念定义为“防止争端在有关各方之间出现、防止现有争端升级为冲突，以及当后者发生时限制其蔓延的行动”，这些行动“包括早期预警系统、事实调查使命、建立信任措施，以及维和部队的预防性部署和设立非军事区。”(注：BoutrosBoutros-Ghali,AnAgendaforPeace,UnitedNations,1992,)冷战结束后，非洲大规模的地区冲突明显减少，但冲突的数量剧增，国内冲突与动乱成为主要表现形式。这些国内冲突与冷战期间的边界和领土争端等问题不同，若以传统方法应对不但难以奏效，甚至会适得其反，这就要求国际社会探寻控制冲突的新方法与新思路。在此背景下，不少非洲国家寄希望于“预防性外交”。由于它是在事发前进行外交和军事干预，易与主权不可侵犯和中立、公正等原则发生冲突，加之其缺乏必要的法理依据，因此往往遭到当事国(方)的反对，而导致实施的结果与预期之间存在很大差距。许多学者认为，对这一方式的运用不要急功近利，而应坚持在联合国许可或授权的基础上发挥非洲各国家组织、地区性大国及某些有影响的外交家的作用，这样才能使“预防性外交”在整个维和机制中作用更佳。“强制执行和平”是指维和部队可以直接采取军事行动，以保障人道主义行动的进行和强制各方遵守停火协议。由于“强制执行和平”在法理上缺乏依据，且实践中常使维和部队由中立的第三者变成直接卷入冲突的当事方，因此这一方式遭到国际社会的广泛质疑和批评。如果维和部队自始就带有明显的倾向性，实际上会使火上浇油。不过，也有学者认为，中立与公正只是相对而言，特别是在非洲冲突多为一国国内冲突时，当政府分崩离析、各派武装为争夺主导权而发生冲突时，维和部队采取的某些措施客观上可能损害某一方的利益或使另一方所受的损失更大，但这并不意味着就偏离了公正与中立的维和原则。(注：AlanJames,“UNPeacekeeping:RecentDevelopmentandCurrentProblem”,DimitrisBourantonis&JerradWiener(eds.),TheUnitedNotionsintheNewWorld:TheWorldOrganizationat50,MacmillanPressLtd.,1995,)非洲自主维和行动的前景靠自身集体力量，采取有组织的行动去解决非洲内部冲突的决策，是非洲集体自力更生精神所倡扬的。近年来，非洲国家为稳定局势做出了巨大的努力，特别是注意发挥集体力量，以区域和次区域组织为依托建立地区安全机制，谋求自力更生解决冲突。目前，塞拉利昂国内危机已基本平息、埃塞俄比亚与厄立特里亚的战端已和平解决，大湖地区的武装冲突也得到明显缓和，津巴布韦的总统选举顶住了外来压力并顺利完成。总体而言，非洲的政治和安全形势远比20世纪90年代好。但是，非洲的战乱与冲突远未杜绝。利比里亚和科特迪瓦的国内危机仍在持续，苏丹内战还时有反复，大湖地区的动荡虽已得到基本控制，但和平的最终实现还需要时日。在处理这些问题时，非洲自主维和行动的预期和成果之间还有很大的差距。在可预见的将来，非洲自主维和行动会进一步发展，但对此应持谨慎的乐观态度。这是因为：(一)非洲的内部冲突往往涉及复杂的背景和原因，这是制约自主维和行动成功实施的最大外在因素。1.贫困是非洲战乱频发的最深刻的根源之一。由于经济起点低，受自然条件和国际市场初级产品价格波动等因素的影响，况且面临经济全球化的猛烈冲击和挑战，非洲与发达国家、甚至与一些发展中国家的差距明显拉大。正由于贫困，一些非洲国家间或国内各部族、各派势力间为争夺有限的生存空间和资源而陷入无休止的战乱。2.复杂的部族、种族和宗教矛盾是冲突频仍的又一根源。冷战结束后，狭隘的部族主义和种族主义以及宗教和文化分歧的渲染使非洲的冲突有增无减。从历史进程看，当今不少非洲国家尚处在由传统部族社会向现代民族国家过渡的转型阶段，在这个过程中，传统因素与现代要求产生冲突，加之冷战结束后非洲出现的权力真空与力量失衡使部族矛盾凸显，因此，如遇大选、偶然事件等都可能酿成冲突甚至部族仇杀。可以说，目前利比里亚、科特迪瓦、苏丹等国的国内冲突就与经济利益和部族矛盾直接相关，这也是冲突久拖难决的重要原因。(二)非洲自主维和行动的发展有赖于地区主义及其载体区域或次区域组织的深化，而后者的发展却面临一系列内在的制约因素：1.非洲国家经济缺乏互补性和对西方市场的严重依赖是影响地区主义发展的重要经济因素。非洲国家至今尚未改变以出口初级产品为特征的单一经济结构，因此在贸易格局上，非洲国家仍处在与西方国家的垂直贸易结构阶段，而在本地区内的横向贸易水平却非常低。2.非洲国家对主权的普遍珍视在一定程度上阻碍着地区一体化进程。非洲国家在获得政治独立后，都积极推动国内民族整合的进程，加强和维护国家主权仍是国家发展的中心任务之一，这使任何有可能削弱主权的制度安排都难以产生实效。3.非洲国家大多是一些经济欠发达或不发达的中小国家，还缺少一些能起核心作用的地区大国，这使非洲各地区普遍缺乏一种凝聚力。尽管尼日利亚和南非等国在各自地区有一定的影响力，但它们本身的政治、经济和民族问题十分复杂，这大大削弱了它们关注本地区整体发展的能力和信心。4.由于非洲各国间在政治模式、经济发展水平、宗教信仰、文化传统及外交取向上尚有较大的差异，各地区间和地区内的矛盾与分歧仍未消除，且由于外来势力的插手和干预，非洲不少次区域组织内的分歧与矛盾十分突出，直接影响国家间的制度安排，从而使自主维和行动的实施变得异常困难。在对非洲自主维和行动的发展给予相应肯定的同时，我们也应看到，非洲自主解决内部冲突的能力仍然有限，发展前景也不容乐观。因此，如何减少自主维和行动面临的制约因素，进一步推进非洲国家在安全方面的合作，是摆在国际社会特别是非洲国家面前的一项紧迫任务。