三中全会前后中央设立经济特区决策的形成.docx

三中全会前后中央设立经济特区决策的形成社会主义国家举办利用资本主义世界资金、技术的经济特区，历史上没有先例，这是一项创造性的实践。经济特区的建立，为进一步推进中国改革开放的深入发展，提供了借鉴和经验。实行特殊政策和特殊经济管理体制的特区，是我国体制改革方面进行综合性试验的试验场所。它在改革方面取得的许多成果，如：建筑工程实行招投标承包制、劳动用工实行合同制、干部实行聘任制、设立外汇调剂中心、土地使用权有偿出让和转让、建立劳动保险社会保障体系、国有企业实行股份制改革等等，都在内地推广。总之，经济特区是中国改革开放和现代化建设的重要窗口，特区建设的创新在全国范围内发挥着示范、引路和辐射作用。特区实践雄辩地展示了市场经济与社会主义制度的成功结合。 设立经济特区的决策，始于十一届三中全会前后。但是，过去的一般研究和考察，都将其确定为1979年4月，这是不完整的。本文认为，以1978年6月为开始决策，1979年4月为完成，较为合适。其产生的思想萌芽和具体实践，则更早。就名称而言，经济特区并不是深圳和珠海的首创。早在20世纪60年代的三线建设初起阶段，1964年11月2日，李富春、薄一波带领各部委和四川、云南省委负责人到攀枝花工地视察，李富春在工地上代表中央已经提出了设立攀枝花经济特区的意见：1、成立攀枝花特区，属于四川省直辖，范围包括四川会理、盐边县各一个区和云南永仁、华坪县各一个区，对外称渡口市。2、成立攀枝花工业基地建设总指挥部，其下分冶金、煤炭、电力、交通、建材、市政等分指挥部。3、建立基地政治部，开展学大庆运动。4、攀枝花建设单列计划，资金和物资由中央直拨。5、攀枝花的生活供应由四川、云南共同提供。6、在建设中采取“先生产、后生活”方针。1965年2月5日，中共中央、国务院决定设立“攀枝花特区”，纳入计划单列，实行特区统一领导与国家各部委分工负责相结合的体制，从资金、科技、人力、物力上予以充分保证。于是，攀枝花成为中华人民共和国历史上的第一个特区，早于深圳15年。1当然，这个特区的“特”并没有后来的对外开放特殊性质，主要是指计划经济体制下的特殊经济领导体制。产生设立对外开放经济特区的思想萌芽，始于周恩来在“文革”后期开始注意台湾设立经济特区、引进外资的做法。在中国大陆陷入“文革”混乱之时，包括台湾在内的亚洲“四小龙”开始了经济起飞。自20世纪60年代以来，一些发展中国家和地区在进行经济发展战略的转变时期，都先后在局部地区开办了“出口加工区”，在其区域范围内实行一套优惠办法，以此作为引进外资、发展进口、逐步转轨的基地，带动经济的全面增长。尤其是台湾省和韩国出口加工区的成功经验值得借鉴。周恩来注意到了这一情况。1972年4月他接见广交会代表时，询问了台湾产品对外加工出口获得巨大利润的情况，感慨地说：为什么台湾能搞，我们搞不了？我们这样伟大的人民，出口才比台湾多十亿，值不得骄傲。1973年6月29日他接见美国银行家洛克菲勒时说：通过两国银行来推动两国贸易的发展，这是一个有效的渠道。我们过去不会运用银行。我很直率地说，这一点我们还赶不上台湾的严家淦。他对做生意、搞贸易有那么一套。引进美国、日本和其他国家的外资。进口原材料，然后加工，专门供出口。他还在台湾高雄划了一个像香港一样的自由港，不收税。这样，台湾的贸易额就大了。原来我很奇怪，它的贸易额为什么这么高？一调查，清楚了。它吸收一部分外资，这部分外资当然是支持它的。而且你知道，台湾的劳动力很便宜，比香港和日本的还便宜。10月31日至11月3日，周恩来和来访的澳大利亚总理惠特拉姆会谈时，又重提说：蒋介石在台湾省有一个高雄港是自由港，没有税，吸引外资带着原料去建厂，利用台湾的廉价劳动力、劳务费，然后把商品回销外国。这样吸引很多外资到台湾去投资。台湾的做法，已经在周恩来心中产生了共鸣。他比较了祖国大陆和台湾的劳动力、资源，感到设立经济特区，引进外资、来料加工的做法如果在大陆实行，将会吸引到更多的外资、赚取更多的利润。1973年在国务院的一次会议上，周恩来就曾半开玩笑地对李强说：“你这个外贸部长不如严家淦，人家在高雄搞了个出口加工区，把外贸发展起来了。”“我们过去没有这个条件。现在情况变了，我们应当多想点办法。”由于“文革”的极左路线当时占有统治地位，“既无内债又无外债”成为铁定的“大好形势”标准，引进外国资金已经被否定，更不用说设立对外经济特区了。周恩来的这一宝贵设想只能存于心中，不可能实践。 但是，我们仍可以看到他思想中关于经济特区重要价值的认同闪光。1975年邓小平主持经济整顿工作时，又强调和高度肯定了实行对外加工、偿还外国预付购买产品资金的补偿贸易是一个“大政策”。但是很快就在“反击右倾翻案风”中遭到批判。到中共十一届三中全会前的1978年，集中精力搞经济建设，扩大对外开放的呼吁和思潮已逐渐成为全党的共识，推动着中央领导人对引进持积极态度，形成了加快扩大对外引进的指导思想。但如何加大对外开放的力度，尽快缩短中国与世界的差距？能不能找到一条快速发展经济的捷径？选择哪里作对外开放的突破口？这是中央当时反复思考的一个问题，。从1978年初起，中国陆续派出了谷牧、林乎加、李一氓等率领的多个中央考察团，到欧洲、日本等地访问。4月初，国家计委和外贸部组织以国家计委副主任段云为团长的港澳经济贸易考察团前往香港、澳门进行实地考察。考察团成员目睹了港澳地区经济发展的繁荣景象，尤其是香港没有耕地和资源，却依靠引进国外先进技术、设备、资金经济发展迅速的现实使考察团成员思想受到猛烈撞击。1978年5月，华国锋访问朝鲜回国途中，早有在辽宁设立对外加工区想法的辽宁省委书记任仲夷趁陪同机会，在火车上向华提议，将与日本关系密切的大连建设成北方经济对外窗口。华国锋当即表示要他写个报告，随后很快就批准派人到辽宁考察，但因条件不成熟而搁置。就在此时，港澳经济考察团回到北京，于5月31日向中央提交了港澳经济考察报告。6月3日向中央政治局进行了汇报。目前很少被人关注的这份报告指出，香港和澳门的经济，近十多年发展很快。主要原因是：一、有充裕的资金来源。对外汇没有管制，各国游资大量进入。二、拥有较为廉价的劳动力。三、购进原材料和技术设备比较方便。四、大力发展对外加工工业，利用外来资金和本地廉价劳动力，进口设备、原材料和半成品，加工出口。五、产品适应性强。而现在内地供应港澳的商品，占份额却越来越小，由1966年的%下降到现在的%。报告提出，广东省的宝安县、珠海县紧邻港澳，发展出口商品生产，条件十分有利，是任何国家和地区都比不上的。今年3月，国家计委、外贸部、广东省派人考察了这两个县，和港澳工委共同研究，拟定了一个规划，设想经过三、五年的努力，把宝安和珠海“建设成为具有相当水平的工农业结合的生产基地和对外加工基地，建设成为吸收港澳游客的游览区，使其成为新型的边防城市”。为了达到这一目的，报告大胆建议对这两个县“有必要实行某些特殊管理办法”：一、把宝安、珠海两县改为两个省辖市，派得力干部加强领导力量。二、两个县的商品收购、出口和所需材料及设备的进口，在统一计划安排下，直接同我驻港澳贸易机构联系，不再事事经过上报审批；两地开设供应入境旅客的专门商店，商品供应和销售，视同出口港澳。三、两个县生产建设所需的原料、材料、燃料和设备，原则上由广东省供应，有困难的可以用银行贷款通过港澳进口解决，建议免征关税，来料加工的手续也要简化；四、除了归还贷款之外，两个县所收的税收和利润暂不上交，留给当地，扩大再生产；五、对到两地的港澳同胞和外宾只凭港澳居民证和护照，检查从宽，简化手续；六、恢复1967年被废止的边境小额贸易，给当地渔民分给一部分外汇。报告还提出，要利用港澳大力发展对外加工业务。近几年港澳地价飞涨，廉价劳动力缺乏，不少港商已经提出想把产品转到内地加工，他们提供资金、设备、技术、原料。我们要充分利用这一有利条件，解决几个问题：一、工厂与订户直接见面。二、不征收关税。三、单独结汇。四、加工收入外汇的一部分留给当地和企业。报告呼吁，现在许多西方国家都在利用港澳，工厂、房子、银行、商店越开越多。我们有那么多有利条件，为什么不能干呢？过去“四人帮”的“投机倒把”、“不务正业”、“资本主义经营”帽子一大堆，现在要解放思想、放手干了！报告最后转达港澳工委的意见说，从现在起，要把经济工作放到重要的日程上，作为一个重点来抓，以适应“四个现代化”的需要。这份报告很有开拓性见识，实际上是第一次提出了在深圳、珠海设立经济特区的设想，并且创造性地提出在两地实行有利于加快对外开放步伐的特殊政策，呼吁把它作为工作重点来抓。可以说，这是中国创办经济特区的第一步尝试。从六点建议看，已经具有后来深圳、珠海的独立进出口、独立使用外汇、利润自留、对外加工、出入境特殊照顾等特殊政策。华国锋在听取了考察团的汇报后，代表中央政治局讲话说，出去考察一下，看来很需要，可以解放思想，看看国外有什么好东西有些意见我很赞成，有些要进一步探讨，比如在宝安、珠海两个县搞出口基地，那里的工资问题、工厂摆法问题要研究。汇报总的精神我赞同。加工定货，进料加工，来料加工，原则定下来，发个文件，首先在上海、广州、北京、天津、青岛进行。他强调，看准了的东西，就要动手去干，就要抓落实，把它办起来。6月底，他听取了谷牧的考察欧洲报告后，在总结讲话中又代表中央说，不抓七十年代的东西不行，我们太落后了。净讲形势大好，是大庆式企业了，自满得厉害。他表示赞成外汇地方分成，明年就搞，对出口基地问题要专门研究一次。邓小平针对引进外资说，下个大决心，不要怕欠帐，那个东西没危险。只要有产品，就不怕还不上钱。几天后他找谷牧等人谈话，对报告提出的扩大对外引进建议也表示大力支持。1978年7月15日，国务院颁布开展对外加工装备业务试行办法，要求大力发展加工装备和补充贸易的做法。根据上海、广东、广西、北京、天津、山东、浙江的不完全统计，到年底，已经与外商签订加工装备和补偿贸易的贸易合同698项。这种做法扩大了对外加工的规模和方式，对于“文革”时期的禁止对外加工而言是个很大进步。但是，这些尝试还是严格地把握一个界限定货单、原料和预付资金可以进来，外资和外企不能进来，连单独划出一块地以特殊政策与他们合作都不允许。1978年5月中国社会科学院经济学所编写的“四人帮”对马克思主义政治经济学的篡改还指出：“我们既不允许外国资本家同我们办合资企业，更不允许把领土领海主权租让给外国。”从1978年下半年起，情况有了转变。对外开放的思想不仅在中央领导层达成共识，在我国的沿海地区也暗潮汹涌。中央决定开发靠近香港“出口基地”的决定，恰好给一家陷入困境的内地在港单位香港招商局带来了转机。时任交通部香港招商局董事局常务副董事长的袁庚用了两个月时间在香港招商局作了充分的调查研究后，起草了一份关于充分利用香港招商局问题致党中央、国务院的请示，提出“冲破束缚、放手大干”的方案。这个请示报告是1978年10月9日送上去的，3天后，即10月12日，中央五位主要领导人全部圈阅同意，指示“立足港澳，依靠国内，面向海外，多种经营，工商结合，买卖结合”的方针。但是由于香港地价太高，落实有很大困难。袁庚便想到了对面的宝安县，他的想法立即得到了广东省委的支持。1978年11月召开中央工作会议时期，李先念在会见外国客人时表示，可以外商出资金、设备来建工厂，我们用产品偿还，还可以考虑合股经营工厂。12月15日，外贸部部长李强宣布，取消不许外商在中国投资的禁区。这对设立有特殊政策的对外加工区设想，是个有力支持。于是，1979年1月6日，广东省、交通部联合向国务院报送了这样一个文件：关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告。报告说：“我驻香港招商局要求在广东宝安县邻近的香港沿海地带，建立一批与交通航运有关的工业企业。经我们共同研究，一致同意招商局在广东宝安境内邻近香港地区的地方建立工业区。这样既能利用国内较廉价的土地和劳动力，又便于利用国外的资金、先进技术和原材料，把两者现有的有利条件充分利用并结合起来，对实现我国交通航运现代化和促进宝安边防城市工业建设，以及对广东省的建设都将起到积极作用。”这份报告引起了中共中央副主席李先念的高度重视。他不久后就召见袁庚，在袁庚特意带来的地图上用铅笔在南头半岛上画了一个圈，慷慨地给了他一个半岛，有意思的是袁庚竟然没敢要整个半岛，只要了平方公里的蛇口。李先念批示：“拟同意。请谷牧同志召集有关同志议一下，就照此办理”。几年后袁庚还后悔莫及，埋怨自己当时的思想不够解放。10就这样，李先念亲自批示的“香港招商局蛇口工业区”成立。由于给了一些特殊政策和大规模成功地利用外资，仅仅一年多以后，一个生气勃勃、环境优美、交通便利的现代化海滨新城就呈现在人们眼前。可以说，“香港招商局蛇口工业区”就是经济特区的开路先锋。在1979年4月5日至28日的中央工作会议期间，广东省委的同志在发言中提出希望利用毗邻港澳的有利条件，实行特殊政策和灵活措施，加快对外开放和经济发展。在向中央政治局常委汇报后，当天下午，广东省委书记习仲勋又带着这个意见专门向邓小平作了汇报，并提出：希望中央下放若干权力，让广东在对外经济活动中有较多的自主权和机动余地，允许在毗邻港澳的深圳和珠海以及属于重要侨乡的汕头举办出口加工区。邓小平敏锐地意识到这是利用外资的大好时机，十分赞同这一设想。他说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来”。11邓小平向中央倡议批准广东的这一要求，“特区”的概念由此诞生。李先念还建议，不仅广东要这样搞，福建、上海等地都可以考虑这样去搞。会议结束时，主持会议的华国锋也建议说：“小平同志提出的问题，会后由谷牧同志到广东、福建去研究一下如何具体解决，广东可以搞一个新的体制，试验进行大的政策。”12很显然，这时中央领导人想到的，不仅仅是涉及几平方公里的问题，而是寻找对外开放的排头兵、试验场，以打开突破口，牵动整个沿海地区对外开放的问题。中央工作会议结束不久，谷牧、段云就带领工作组于5月11日至6月5日，到广东、福建进行深入细致的调查研究。调查结果表明，由于粤闽两省条件优越，中央对其采取特殊政策和灵活措施是必要的，也是可行的。6月6日和6月9日，中共广东和福建省委分别向中央递交了请示报告。广东省委在关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告中专门列出了一个“试办出口特区”的专题，明确提出“在深圳、珠海和汕头市试办出口特区。特区内允许华侨、港澳商直接投资办厂，也允许某些外国厂商投资办厂，或同他们兴办合营企业和旅游事业等”。13福建省委在其关于利用侨资、外资，发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告中也提出了设立厦门出口特区的建议。经过广泛征询意见、仔细分析和深入研究，中共中央于7月15日批转了两省的报告，形成了中发 1979 50号文件中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告。文件开门见山地指出：中央确定，对两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施，给地方以更多的主动权，使之发挥优越条件，抓紧当前有利的国际形势，先走一步，把经济尽快搞上去。这是一个重要的决策，对加强我国的四个现代化建设，有重要的意义。这里的“特殊政策和灵活措施”的主要内容包括两省的财政和外汇实行定额包干；物资、商业在国家计划指导下适当利用市场调节；在计划、物价、劳动工资、企业管理和对外经济活动等方面扩大地方权限等。报告还指出：“关于出口特区，可先在深圳、珠海试办，待取得经验后再考虑汕头、厦门的设置问题”。141979年12月11日，在国务院召开第一次特区筹建的专题汇报会京西会议上，“经济特区”的概念首次正式提出。1980年3月，中共中央在广州召开广东、福建两省会议，将“出口特区”定名为“经济特区”。5月，中共中央和国务院发出41号文件，正式将“出口特区”命名为“经济特区”，并明确提出要积极稳妥地搞好特区建设，并进一步要求将深圳特区建成兼营工业、商业、农牧业、住宅、旅游等项事业的综合性的经济特区。8月21日，五届人大常委会第15次会议决定：批准国务院提出的在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门设置经济特区。会议批准了中华人民共和国广东省经济特区条例，条例的通过，完成了设置特区的立法程序，标志着经济特区的正式诞生。条例宣布：为发展对外经济合作，特在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出3275平方公里、67平方公里、167平方公里区域，设置经济特区。新中国从此真正打开了对外开放的窗口，迈开了走向世界的具有重要历史意义的一步！12月10日，国务院又正式批准成立厦门经济特区，面积为25平方公里。这样，从周恩来为代表的第一代领导核心对经济特区价值的思想探索萌芽，到三中全会前中央对设立经济特区可行性、必要性的实际考察，再到邓小平、李先念等中央领导人的大力支持倡导，中央设立经济特区的决策终于形成。这是十一届三中全会对外开放思想一个开拓性和奠基性标志。1陈东林：三线建设：备战时期的西部开发，中央党校出版社2003年版，第129-130页。周恩来经济文选，中央出版社年版，第645-646页，。周恩来年谱下卷，中央文献出版社年版，第630页。吴庆彤：周恩来在“文化大革命”中回忆周总理同林彪、江青反革命的斗争，中共党史出版社，1998年，第148页。港澳经济考察报告，1978年5月31日。中央领导同志听取段云汇报后的谈话，1978年6月3日。李正华：中国改革开放的酝酿与起步，当代中国出版社2002年版，第272页。苏东斌主编：中国经济特区史略，广东经济出版社2001年版，第48页。李正华：中国改革开放的酝酿与起步，当代中国出版社2002年版，第273-274页。10苏东斌主编：中国经济特区史略，广东经济出版社2001年版，第48页。11邓小平年谱，中央文献出版社2004年版，第510页。12张湛彬：石破天惊，中国经济出版社1998年版，第441页。13张湛彬：石破天惊，中国经济出版社1998年版，第442页。14苏东斌主编：中国经济特区史略，广东经济出版社2001年版，第51页。