我国财政职能的体制实现能力评价与优化.docx

我国财政职能的体制实现能力评价与优化一、当前制约我国财政职能实现的主要体制性矛盾分税制改革以来，我们对财政管理的关注程度是比较高的，尤其是1998年提出公共财政改革目标后，相继实施的收支两条线改革、部门预算改革、国库集中支付制度改革、政府采购制度改革以及“金财”工程等，都把着眼点放在建立一套与市场经济相适应的、与政府管理相适应的财政管理制度，以提高财政管理的有效性，使财政职能、财政体制的目标能够更好地实现。但是随着时间的推移，财政体制中的问题也日渐暴露，财政体制对财政职能的实现能力已日显乏力，突出表现在体制总体的承载力不足和体制内部的协调性不足方面。(一)体制总体的承载力不足。1994年的分税制是在财政收支矛盾激化、中央财政宏观调控能力不足的背景下的调整，对体制变化的深刻性认识不足，在体制设计上主要着眼于收入的提高。体制运行时间一长，内部的摩擦、耗损必然增加。同时由于我国处于转轨的战略攻坚期，经济、政府体制的修补改革任务更加繁杂，进一步加重了财政体制的外部压力，使体制总体承载力不足的矛盾日益尖锐起来。“两个比重”方面，主要是全国财政收入占GDP的比重仍然很低，中央财政收入占全国财政收入的比重虽然已比较高，但灵活性很小，调控余地不大。财政在支撑GDP稳定增长以及这种增长所需要的经济社会协调方面，仍然吃力，特别是随着市场化进程的加速，很多公共产品和服务明确要由政府来提供，并且要由过去计划体制下的低水平、局部性保障转变为高标准、全面性保障，按照各种增长指标挂钩一测算，财政就显得捉襟见肘。2.体制转换过程中一些契约性的改革导致解除旧契约的成本负担和转嫁迅速增长，政府或有、隐性债务增加。随着价格改革、企业经营机制改革的渐次推进，福利性公共品提供的价格逐步提高，成本逐渐外部化，这一部分福利性公共契约的解除成了越来越大的一个包袱。相对于改革前期的价格补贴等支出而言，国家公务员和企事业单位职工的公共医疗费、公共养老金、公共住宅和公共失业保险方面的负担、城乡居民家庭子女受教育的公共补助等方面的成本支付在金额和影响上都要大得多。这些问题在近几年受到政府的重点关注，诸多领域都有应对措施出台。但与仍然存在的问题相比，解决的力度是有限的。3.经济发展过程中的不平衡加剧，收入分配的公平性、资源利用的科学性等问题变得十分突出，既需要财政对既存的不合理、不科学进行弥补、矫正，同时也需要财政对今后的公平性、科学性等在体制上进行相应的安排。广泛存在于城乡之间以及城市内部、农村内部的分配不平等问题，普遍存在于生产经营过程中的产出效益不高、资源消耗过大的问题，是直接影响到2020年全面小康社会实现的两个最大问题，也是构建和谐社会的最大障碍。解决这些问题的重要手段是加强政府的驾驭能力，其中财政体制的保障能力又是重中之重。4.体制配套性不够，影响了效果的最大化。尤其在财政调控政策的实施过程中，由于市场机制的不完善、财政职能的不完善，政策在启动、传导过程中存在不畅，政策效能损失较大。我国财政体制改革虽然总体上是成功的，但也有不完善之处，突出表现在省以下财政体制不规范，财权、事权关系不明确。这些都会导致财政政策传递过程中的效能损失。比如积极财政政策的投资拉动作用，由于政府投融资体制制约，强化了政府整体投资的倾向，既增大了财政的压力，强化了部门利益，影响了市场行为，也增加了政策退出的难度。(二)体制内部的协调性不足。从我国财政的横向失衡看，发展差距、资源交换中的不平等导致地区间财力差距拉大，由于缺乏补偿、反哺机制，中央财政的平衡难度加大。这种情况随着对公共财政的强调、对均等化的强调，呈现不断增加的趋势。从1995-2003年我国各省、自治区、直辖市财政收入统计分布情况可以看出(见表1)，我国财政收入完成预算最高地区一直为广东，1996年是最低地区西藏的倍，近年来该比值有所下降(2003年为倍)，但仍在150倍以上。从反映总体差异的变异系数可以看出我国各省财政收入的差异程度较大，并呈逐年上升趋势。2001年变异系数高达，表明我国各省、自治区、直辖市财政收入存在严重的横向失衡问题。从渐进过程来看，我国发展次序上的区域性效应明显，如改革之初，中央采取了优先发展东部沿海的战略，使整个东部经济整体上大幅提高，因此分析较长时期东、中西部的财政失衡情况，有利于研究财政体制的横向失衡。改革开放后，东部、中部和西部的财政资源差距在不断拉大，东部地区财政收入占全国财政收入的比重由1992年的%上升到2003年的%，提高了近11个百分点，但同时西部地区财政收入占全国财政收入的比重由1992年的%下降到2003年的%。在11年的时间内，东部与西部财政收入在全国财政收入中的比重差距由3：1扩大到5：1。从我国财政纵向失衡角度看，分税制客观形成的财权逐级上移，事权有所下移的结果，导致政府间财政关系中财权与事权的不匹配，转移支付成为中央安排财力的主要内容，也成为中西部地区、基层财政运转的主要来源。目前修正财政纵向失衡的主要手段是转移支付制度，中央财政将大量的增收通过转移支付用到了各种“硬缺口”方面，虽然在名义上增收很大，但整体平衡能力不但没有提高，甚至可能会下降。财政体制在横向和纵向上的不畅，使政策在传导过程中常常面临较大的财权与事权的冲突，矛盾也在政府间和区域间传递，并最终倒逼回中央财政。一些旨在扩大内需、维护社会稳定的政策因财政体制的不完善而在自上而下的执行中遇到困难。发达地区的“去中央化”问题和落后地区的中央直管到县的问题成为体现矛盾的两极表现，都不是好现象。针对体制出现的承载力不足、协调性不足问题，这些年我们采取了很多措施进行补救，以求降低体制运行的矛盾、释放内部的压力。这些做法在地方主要是强化了省级财政的调控能力，以期在一个较大的范围内灵活调动财力；在中央主要表现为转移支付的大量增加，尤其是各种针对某一突出问题或为了保证某一政策实施的专项转移支付，这些专项由于要连续安排，往往很快就变成财力性转移，在事实上成为地方经常性财力中的一块而固化下来。这种情况表明体制内的财权、事权关系矛盾已日益深刻，中央财政财权很大，但调控的余地和灵活性并不大，其中相当一部分是指定用途、必须给地方的。每年新增的收入中大部分都是死的、不能动的。在某种意义上，我们可以说财政是通过各种应急性安排来保证体制的运转，体制对财政职能变动的反应也只能是应急性的、平衡性的，无法做出长远、系统的考虑。二、进一步深化财政体制改革的几个关键点总体上看，为进一步满足财政职能的要求，财政体制最终需要考虑进行一些较大的调整。首先有几个关键性问题需要深入探讨。(一)“两个比重”是否需要和如何进一步提高?如何实现财政收入占GDP比重的持续、稳定增长，实现财政环境进一步宽松，提高财政体制的整体承载力。从表2可以看出我国财政收入的GDP弹性并不小，近几年都远大于1，财政收入的增长速度远高于GDP的增长速度，只是由于以前的基础水平过低，比重提高需要一个较长的过程。未来财政收入比重的继续提高涉及资源配置的取向问题，增加财政收入的措施并不少，但增加税负或新开税种等在实施中的经济效果也很重要。本文认为，在“市场财政政府”的框架下，以科学的发展观来加强经济建设，做大经济“蛋糕”，通过财源的质量采提高财力的规模与质量才是根本之计。这就要求我们运用财税政策、经济杠杆等手段来调控经济，培育和发展市场主体，同时加强政府的公共管理和服务的职能，为企业的自我发展、自我创新创造更加公平、开放、宽松的财税环境。2.如何在中央财政收入占全国财政收入比重稳定或有一定上升的同时，提高中央财政在财力安排上的灵活性。中央财政的调控能力是实现公共服务均等化、公平化的重要保证。科学划分中央与地方政府之间的事权，以确定各级财政的支出范围，是完善分税制财政管理体制和政府间转移支付制度的基础。中央与地方之间的事权划分应遵循以下原则：首先是市场基础原则。即首先要以界定市场经济条件下政府的职能为基础，改变目前政府存在的“越位”和“缺位”现象，并相应扩大财政供应的范围。其次是范围原则，即按政府管辖的范围采确定事权的归属，属于全国(全社会)范围共同事物的事权，由中央政府承担；属于地方(局部)范围的事务由地方政府承担。第三是效率原则，即由地方政府处理行政效率更高的事务归地方；由中央政府处理行政效率更高的归中央。(二)财政级次是否需要逐步缩减？逐步缩减财政级次既是近年讨论的一个热点，也是实践中的一种结果。分税制后中央与省级财政的关系得到理顺，但并没有为基层政府建立起独立的地方税体系，地方各级政府基本没有构成自己财力基础的特色税种，而是共享相同的既有税源。大部分省市在一定程度上效仿了中央对省的体制，在支出格局基本不变的情况下，向上集中了部分财力以供调剂，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财政、事权关系不对称的问题，市级、乡级财政自然弱化。随着基层财政困难的加大，区域平衡难度的加大，各地又会进一步强化省级财政平衡能力以缓解矛盾。从长期看，中央、省、县(市)的基本财政级次框架是一个趋势。但是在这一过程中有两点需要考虑：一是省级财政应该具备多大的财权和调控自主权，承担多大的事权，这些财权、事权如何与未来的相关改革，如地方发债权、税收开征权、公共事业发展责任等对接。二是现在由中央财政承担的细化到县的一些财力安排是否需要调整，即中央与省级财政关系是否要有所变动。(三)如何考虑各类主要公共事业发展事权的细化、分担以及与财权的匹配？从财政的角度考虑，在增大投入的同时，如何从事业发展的角度完整设计、细化事权关系，形成各级财政间的合理分担，并在此基础上对财权进行相应的匹配，是发展好各项事业的根本保证。这种财权与事权的安排亟待解决的根本问题在于以下两个层次。首先是确定政府行为的基础，从而衍生出财政职能和相应的财权与事权的整体安排，即根据效率的要求，政府与市场都只做自己应该做并且有能力做好的事情，从而形成对各级财政的整体安排，形成财政分级的基础。如教育类的公共事业应根据其公共性和重要性的不同区分为义务教育、高等教育、职业教育等，然后将有限的财力首先确定在公共性和重要性最明显的义务教育领域，从而形成对财政的整体安排。其次是从事业发展的角度对各级财政的事权和财权进行划分，即根据效率的要求，凡是下级政府能够有效处理的事务就交给下一级政府，并安排相应的财力；一些事业的发展主要在基层，如农村义务教育，需要由基层承担具体的管理、实施责任，但财力需要由各级财政根据公平原则和监督的有效性进行分担。(四)转移支付制度如何进一步规范？转移支付制度的建设需要重点考虑两个方面：一是根据财政职能的转变，科学界定新财政职能的支付内容和范围。第一步就是如何界定各级财政对新增职能的支付内容和范围。从现实情况看，事权划分的关键是合理确定政府的经济管理权限。中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展；地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展。按照各级政府承担的事权合理划分各自的支出，将属于中央政府事权范围但由地方财政承担的支出，上划给中央财政；将属于地方政府事权范围但由中央财政安排的支出下划给地方政府。二是转移支付制度本身的进一步科学化、制度化。我国采取的是单一的纵向转移模式，其前提是中央收入居主导地位，具有足以实现均衡目标的财力。未来要立足于纵向转移的完善，完善转移支付的因素与指标，增加转移支付制度的科学性与透明度，并逐步过渡到纵向转移和横向转移相结合的混合支付体制。三、促进财政职能更好实现的体制性建设思路(一)对目前形势和未来趋势的判断。我们将公共财政支出范围划分为四个领域，一是国家安全和政权建设。二是公共事业发展领域，包括教育、卫生、科技、农业、文化、扶贫等公共事业发展领域。三是再分配性转移支付领域。四是公共投资支出领域。我国财政公共化的趋势，突出表现为非公共性支出随着我国财政由经济建设型向公共服务型的转变，比重出现持续下降。1981年该比重高达%的水平，到 2003年仅为%。在公共支出领域内部，公共投资支出领域的比重从1978年开始一直保持下降的趋势，1998年由于积极财政政策的强制拉动，该项支出出现了反弹，但之后一直控制在20%的水平。国防支出和行政管理支出逐年增大，1978年两项支出比重不足20%，但到2003年已经达到了30%以上，并且保持继续增长的趋势；公共事业发展领域从1978年开始保持着持续增长，但近年来其比重出现稳定的趋势(基本保持在1/4的水平)；再分配性转移支出领域虽然比重有所提高，但整体水平较低。在未来的财政经济关系中，财政职能的进一步调整和扩充，对公共服务要求的持续增长，已经成为各界的共识，也已经在全面建设小康社会、完善市场经济体制的战略规划中提出。在此背景下，有必要进一步预测财政公共化发展和变化的基本态势。考虑到1994年分税制改革对财政体制的影响，即1994年作为财政体制变动转折点的意义，本文选取1995-2003年的数据，用趋势方程预测圆财政公共化程度的长期趋势。其目的是：假定在1994年的体制框架及收支格局下，体制惯性运行的基本趋势会形成一个什么样的支出结构变动趋势，这种趋势与战略机遇期对财政职能的要求相比，是否能够很好地承载和适应，最终以比较的结果作为研究进一步深化财政体制改革的依据。趋势方程(参见)根据趋势方程可以推测，2020年我国财政支出中非公共性支出比重平均将保持在%，即总体上财政支出安排都将应用于公共产品与公共服务的提供方面。从公共支出结构的变动趋势来看，国家安全和政权建设性支出将保持持续的增长趋势，2020年该项支出的比重估计平均将达到%，其中行政事业费支出增长较快，这在一定程度上提示我国政府机构运转的效率和政府职能的转变还需提高。公共投资支出领域的比重增长过快，到2020年该项支出比重估计平均高达%，成为公共财政四个领域中最大的一项。吐述两项支出占财政支出的比重高达3/4。公共事业发展领域支出比重呈下滑趋势，估计到2020年平均下降到%。这种趋势与我国当前对公共事业的重视、对公共需求的增加相矛盾，说明按照目前的体制惯性运行下去，实际的支出安排将肯定不能适应重要公共事业发展的要求，体制对财政职能的承载能力在这里存在着一个突出的薄弱环节，因此是趋势分析中需要十分关注的一项。再分配性转移支出领域也是公共财政分配职能的重要体现，其比重虽然呈上升趋势，但由于基数较小，到2020年仅能达到%，远没有达到公共财政的要求。因此，未来公共财政建设过程中，公共支出结构上的优化将是核心和关键，根据市场化的进展和缺陷，根据政府职能的新增与退出，适当控制国家安全和政权建设性支出，压缩公共投资支出，优先安排公共事业发展支出，高度重视再分配性转移支出是基本的方向。这种方向也决定了未来财政体制改革的取向，只有通过体制优化才能消化既存和新增的矛盾，将财政职能的要求稳定和固化下来。从趋势预测可以看出，未来财政体制改革还有很多工作需要做。(二)体制改革的优化方案。目标与原则。财政体制改革的目标应与战略机遇期的宏观背景相适应，即以 2020年完成经济体制改革、建设全面小康社会、和谐社会为目标，界定与经济体制、政府体制、经济社会发展水平相适应的财政职能，确定与财政职能相适应的财政体制改革目标。总体上，在市场体制、服务型政府、人民生活全面小康、社会和谐的背景下，财政职能接近市场体制下公认的标准，按照“市场财政政府”三位一体的关系界定在配置、分配、调控三个方面，但在具体内容上应有不同的阐述和侧重，过渡性职能已经淡化。相应的，在“财政职能财政体制财政管理”的框架中，由于财政职能趋于稳定和标准化，财政体制作为对财政职能的适应和支持，应是建立在财权、事权关系更加合理的基础上、能够更有效保证各项公共事业发展的分税制，体制的过渡性安排基本淡化。在达到目标的过程中，“经济体制市场化进程财政公共化过程政府职能转型进程”的协调，仍然是保证财政职能逐步创新的基本原则；“财政职能财政体制财政管理”的协调，仍然是保证财政体制更加有效的基本原则。2.近期思路。近期的体制改革主要是从财政支出体制的改革入手，探索调整和解决财权、事权不匹配问题。考虑到我国公共需求与公共服务方面的矛盾比较突出，近期可以考虑选择几个重点的公共事业进行试点。如2004年构建并初步形成的包括对农村中小学贫困学生实行“两免一补”在内的国家资助贫困生财政投入体系，不仅关系“三农”问题的解决，也是基层财政最大的一块事权，如果能够解决好，不仅对教育发展，对探索县乡财政改革都有明显作用。这类事业关系国计民生、影响面大，是构建和谐社会、小康社会、缓解社会矛盾的重要内容。同时，这些事业对各级财政的牵动性强、对体制改革的试验效果明显。在试点中，一是要坚持将增加投入与调整体制结合起来，在投入的边际上能以摩擦较小的方式进行体制改革的尝试，并随着试点的进行，逐渐将这种边际上的改革引入到存量上，从而实现整个体制的调整。二是在体制安排中贯彻公共性、广泛性和绩效原则，使财政职能在体制中得到更好体现。这三个原则是财政体制改革原则贯彻的根本保障，只有在体制安排中得到体现后才可能影响到财政体制本身。三是在体制设计上有意识地解决体制中存在的问题，提高对于财政体制改革方向的认识，提高改革推广时的效果。3.远期战略。由于公共事业发展是地方尤其是基层财政的主要事权，随着这些方面改革的实施，也就为更全面系统的支出体制改革、财权事权关系的匹配创造了条件。如果说1994年分税制改革主要着眼于财政在财权上的振兴，解决了财政的收入能力问题，保证了政府对经济运行的驾驭能力，那么今后将要进行的改革，从性质上将主要着眼于财政在事权上的合理，解决财政的支出效率问题，提高政府对经济运行的驾驭效果。因此，总体上我们的分税制改革可简单看作是分两个步骤设计和完成的。如果说1992年至2020年是社会主义市场经济体制从建立基本框架到逐步完善的阶段，那么从1994年开始则是与其相适应的分税制财政体制从建立框架到逐步完善的过程，当然未来的过程可能并不需要那么长的时间，但又不能不受到整个改革和发展进程的制约。紧抓发展主题，促进经济持续较快发展是财政体制改革的根本，是社会主义公共财政的首要任务。充分发挥财政职能作用，进一步解放和发展生产力，做大国民经济这块“蛋糕”，实现财政、经济良性循环，并有力支持和促进其他各项社会事业的发展。财政体制要在长期内实现优化必须以此为根本，才可能长期驾驭好在改革中出现的具体问题，才可能从全局角度观察和规划财政体制的发展方向，从而制定可行有效的远期战略。科学界定公共财政支出范围，加快财政公共化的趋势是长期必须解决的基础性障碍。公共财政要打破计划经济条件下财政大包大揽的支出格局，凡市场能够作用的，主要是竞争性、经营性领域的投资，财政不代替；而对行政管理、国家安全、公安司法、监察、公益型事业、大型基础设施、科技教育、公共卫生、环境保护、社会保障、对经济进行宏观调控所必要的支出等社会公共支出，则要在财政能力允许的情况下，通过综合平衡，给予重点保障。优化各级政府的财权与事权是提高财政职能的体制实现能力的关键。各级政府财权的划分是以各级政权的职能划分为基础，但各级政府职责是一个极其复杂的问题。从理论上讲，以各级政府所提供的公共产品和服务在社会政治经济生活中的地位作用及受益覆盖面为依据，但在实际中还受到政治体制结构、经济关系 (经济发展水平、经济体制、经济结构等)、历史文化(民族构成、宗教文化等)及地理疆域等多种因素的影响。实际中由于没有统一的标准，具体操作难度较大，大部分的公共产品是由中央政府和地方政府共同承担的。