区域贸易安排与WTO.docx

区域贸易安排与WTO区域贸易安排是一些国家或实体间的优惠贸易安排。“区域”是一个地理概念，即这种安排常常是在地理相邻者之间进行的。但RTA的现代发展已经超出了地域的限制。现在人们使用这个概念，是针对“普遍”或“多边”贸易安排而言的，即相对于多边贸易安排而言，单个RTA的成员数量较少。历史上最早的RTA，应当说自国家有贸易政策起就有了：几个国家之间相互给予优惠而不给予他国。19世纪，德、奥、英帝国的一些国家之间签订条约，成立了关税联盟。第二次世界大战以后，RTA有所增加，欧洲经济共同体，拉美自由贸易区，中美洲共同市场等等纷纷成立。但这些RTA在实现起发展经济的目标方面，并不十分成功。RTA的大发展，开始于20世纪80年代。欧洲经济共同体加快了建立单一市场的步伐，最终了成立了欧洲联盟；美国在“美加自由贸易协定”的基础上成立了北美自由贸易区；东南亚国家联盟向自由贸易协定的方向发展；亚太经合组织宣布成立。现在，几乎所有的国家都参加了某种RTA.RTA有多种，从单纯的关税优惠到全面的经济一体化。从贸易安排的水平看，可以分为5类：优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济联盟。优惠贸易安排是给予一些贸易伙伴部分优惠，属于最为松散的一种RTA.这包括单向安排，例如普惠制安排，也包括互惠安排。当优惠贸易安排的成员之间彼此取消了所有关税和进口数量限制，就形成了自由贸易区。自由贸易区成员如果取消了它们之间所有的贸易障碍，并且对外设立了共同的贸易障碍，就是关税同盟。如果这种安排超出了国际贸易领域，不仅包括货物和服务的自由交换，而且要求生产要素，即劳动力和资本的自由流动，便形成了共同市场。再进一步，就是经济联盟，连国家经济政策，包括税收和货币都是统一的。但需要指出的是，现有RTA并非都是名副其实的。例如，北美自由贸易协定和东南亚国家联盟自由贸易协定都提到了自由贸易区，但其成员并没有设想取消彼此之间的所有内部障碍。欧洲经济共同体在实施贸易和生产要素一体化计划之前，很早就使用了“共同市场”一词。最典型的例子是“中美洲共同市场”，甚至连自由贸易区都不是。RTA蓬勃发展的经济学原因，是人们认为这种安排可以提高经济效率：从消费角度看，可以在区域内促进竞争；从生产角度看，规模经济能够提高货物和服务的生产效率；区域自由化还能在世界范围内提高经济效率，因为区域市场的扩大能够增加内部和外部市场的整体需求。发展中国家进行这种安排，还为了促进经济发展。10但从RTA的发展历史，特别是近些年的迅速发展可以看出，欧盟的领先，美国的追赶，发展中国家的跟进，大家唯恐别人建立的大市场排斥自己的产品，使自己处于不利的竞争地位，是各国争先恐后建立RTA的重要政治原因。11实践中，RTA在促进贸易方面确实发挥了重要的作用。例如，有人统计，东南亚国家联盟成员之间的贸易比以前增加了5成。但同时，很多人批评说，RTA导致了成员的出口转向非成员国家，对非成员国家造成了不利的影响。因此，对于RTA的影响，始终存在者“创造贸易”和“转移贸易”之争。12另外一个广泛的争论是，对于多边贸易体制，RTA是垫脚石还是绊脚石。主张RTA对多边贸易体制有积极作用的人认为，区域一体化将促进全球一体化，因为区域一体化比较容易实现，在一体化方面先行一步，为全球一体化打好基础。还有人认为，区域一体化有利于促进各成员国内改革，并且成员们团结起来，可以增加多边谈判的力量。但主张RTA对多边贸易体制有消极作用的人则认为，区域集团形成后，将更趋向于内部保护，阻碍全球一体化的发展。13从这种争论可以看出，区域安排和多边体制关系中的一个重要问题，是多边体制如何对区域安排进行规范，以确保实现增加贸易自由的初衷。本文主要讨论关贸总协定和世界贸易组织在这方面的规定和有关进展。14一、 RTA的主要内容如前文所述，RTA根据经济一体化程序的不同可分为不同类型。各种类型协议的内容也不尽相同。RTA协议的内容取决于成员国选择的自由化领域。作为基本要求，自由贸易区协议要包括削减和取消关税和限制贸易法规所涵盖的产品范围、逐步取消贸易壁垒的时间表、原产地规则、贸易救济措施的适用等。关税同盟协议则还要包括对外实施统一关税和贸易政策的内容。此外，成员还可选择在投资及服务贸易、知识产权、政府采购、竞争政策等更深层次上实施一体化。甚至有些成员还增加了关于环保和劳工标准等方面的内容。多数RTA仍以货物贸易领域的自由化为核心内容。WTO区域贸易委员会1996年制订了WTO成员通报RTA指导格式，多数WTO成员均依此参考格式提供相关信息。15从提供的信息看，通常货物贸易领域的RTA协定包括贸易条款和一般性条款。其中贸易条款通常包括：进口限制、出口限制、原产地规则、技术标准和动植物检验检疫措施、一般例外和安全例外、反倾销等贸易救济措施、补贴问题、特定部门条款。一般性条款主要包括加入、例外与保留、争端解决程序、与其它贸易协定的关系、组织机构等内容。二、 GATT和WTO有关RTA的规则WTO的重要原则之一是非歧视原则，包括最惠国待遇，即一成员给予来自或运往另一成员的任何产品的待遇，应立即无条件地给予所有其它成员。最惠国待遇原则是多边贸易体制的核心，是成员必须遵守的基本原则。但在一种情况下，WTO规则允许成员背离最惠国待遇原则，即通过RTA，给予一部分成员更优惠的贸易待遇。根据WTO秘书处的统计，截止2002年3月，WTO成员共通报250个RTA，其中168个目前有效。在目前有效的RTA中，自由贸易区占72%，关税同盟占9%.16WTO有关RTA的现有规则包括：GATT第24条及关于解释第24条的谅解、授权条款和适用于服务贸易领域经济一体化的服务贸易总协定第5条。其中GATT第24条是RTA规则的起源和核心。GATT第24条主要内容和纪律人们不禁要问，既然已有了多边贸易体制，大家在最惠国的基础上谈判削减贸易壁垒，逐步实现贸易自由化，为何还允许成员签订区域性的优惠协定。在最惠国待遇原则被纳入GATT多边贸易纪律的同时，二战后的欧洲正致力于一体化进程，美国等认为欧洲一体化进程虽然将一定程度背离最惠国待遇原则，但政治意义重大17.因此，在GATT形成之初，即包括了第24条有关关税同盟和自由贸易区的规则。第24条第4款明确要求，关税同盟和自由贸易区的协议的目的是为了便利有关领域之间的贸易，而不对其它成员与这些领域之间的贸易提高障碍。要实现RTA创造贸易的目标，RTA在便利成员领土之间贸易的同时，不应增加与非成员之间的贸易壁垒。18这是RTA合理存在的前提条件。为此，第24条第5款明确规定，在建立关税同盟或自由贸易区，包括订立临时协定时，不得对非成员贸易实施更高的关税和更严格的其它贸易法规；临时协定的时间长度应合理，并且有最终形成关税同盟或自由贸易区的计划和时间表。要真正实现便利RTA成员之间贸易的目标，而非变相限制非成员的贸易，RTA成员必须在内部贸易方面取消关税和其它限制性贸易法规。为此，第24条第8款明确规定，对于关税同盟或自由贸易区成员领土之间的产自该领土的绝大多数贸易，应取消关税和其它限制性贸易法规。在这些实体规则之外，第24条第7款还规定了程序性义务：决定加入关税同盟或自由贸易区的成员应立即通知缔约方全体并提供必要信息，以便在多边场合对RTA与多边规则的一致性进行审议。关于解释GATT1994第24条的谅解为了澄清审议RTA的标准和程序，提高透明度，在乌拉圭回合谈判中达成了关于解释GATT1994第24条的谅解，要求关税同盟和自由贸易区必须满足第24条第5-8款的规定，对第24条的部分规定进行了解释。主要包括1、根据第24条第5款项评估一关税同盟形成前后适用关税和其它贸易法规的总体影响范围时，应根据加权平均关税税率和实征的关税全面评估；为全面难以量化的其它贸易法规的影响范围时，可能审议单项措施、法规、所涉产品及受影响的贸易流量。2、第24条第5款项所指的“合理持续时间”一般不得超过10年。3、如果形成关税同盟的成员拟提高约束关税，应按GATT第28条规定的程序与非关税同盟成员进行补偿性调整的谈判。4、由一工作组对按第24条第7款项通报的RTA进行审议，并就审议结果向货物贸易理事会提交报告，货物贸易理事会可向各成员提出其认为适当的建议。5、对于实施GATT1994第24条过程中产生的任何事项，可援引争端解决程序。授权条款1979年关于特殊和更优惠待遇、互惠和发展中国家全面参与的决定授权条款允许GATT缔约国给予发展中国家特殊和更优惠的待遇，允许欠发达国家之间达成相互削减和取消关税及非关税措施的区域性或全球贸易安排。如此形成的RTA也就是前文提及的优惠贸易安排。服务贸易总协定第5条GATS第5条与GATT第24条相似，规定成员签订服务贸易自由化协定的目的应是便利参加方之间的贸易，与签订协定之前的适用水平相比，对于该协定外的成员，不得提高相应服务部门或分部门内的服务贸易壁垒的总体水平。此外，服务贸易自由化协定必须涵盖大部分服务部门；在该协定生效时或在一合理时限的基础上，在参加方之间通过取消现有歧视性措施和/或禁止新的或更多的歧视性措施，不实行或取消国民待遇意义上的绝大部分歧视。三、 多边监督体制存在的主要问题多边审议目前对RTA的监督主要通过WTO成员对RTA的多边审议进行。1996年WTO总理事会决定成立RTA委员会，审议成员通报的RTA.例如，按GATT第24条签订的RTA向货物贸易理事会通报，CTG再将协定转至CRTA进行审议。根据成员通报的信息和对问题的答复，CRTA进行事实审议，以确保RTA的透明度，使其它成员可以判断某一RTA是否符合WTO规则。事实审议结束后，由WTO秘书处起草审议报告，成员进行磋商以便在CRTA意见一致后将报告提请上级机构通过。CRTA审议的目的有两个，一是通过审议提高透明度，二是在判断是否与规则一致的基础上作出适当的建议。但自1995年WTO成立以来，CRTA未提交一份有关RTA审议的最终报告。多边审议进展缓慢，导致WTO成员签订的大多数RTA的法律地位并不明确。关于RTA的法律地位，成员有两派不同观点。一些成员认为在未发表RTA符合规则的审议报告前，每个RTA的法律地位是不明确的。另外一些成员认为，即使CRTA的审议未得出明确结论，但只要已经进行审议且准备的报告中未包括任何调整RTA的建议，即可视作该RTA符合WTO规则。而且，如果一个RTA的设立未被提起争端解决，就说明未产生贸易转移的影响。但是在土耳其纺织品案中专家组裁定，一项多年未提起争端解决的措施并不意味着被成员默认接受。19以多边审议为主要手段的多边监督体制陷入困境的原因很多。有些原因是国际组织或国际条约约束成员国行为中常见的困难。一是在规则方面，国际条约的规定经常是含糊不清的，因为这些规定往往是缔约方反复谈判后达到的妥协。有时，缔约方有意达成含糊不清的条文，以便日后给予不同的解释。20另一方面是因为国际法缺乏强制执行机制。当然，这一点在WTO争端解决机制得到加强后有所改进，但仍存在一些问题。造成目前CRTA审议困难的现实问题很多，如RTA协议内容越来越复杂，涉及面广；多边审议中作出明确决定存在政治上的困难；现有RTA规则有不同的解释；有关成员提供的信息不充分等。但关键问题是成员之间对RTA规则的解释不能形成一致意见。21实体问题现有RTA规则需要澄清长期以来，由于现有RTA规则，特别是GATT第24条，存在不同解释，这些规则不被认为构成行之有效的约束。成员间关于如何解释规则的辩论从GATT至WTO从未停止。1、 关于GATT第24条的解释GATT第24条存在不同解释，主要因为其中一些重要概念和条款之间的关系需要澄清，主要存在以下三个主要问题。“绝大多数贸易”（substantially all trade）的定义第24条第8款中没有“绝大多数贸易”的定义，尽管有1994年谅解前言第4段的阐述，22成员仍有不同意见。一种观点是“定量方法”，要求定义一个统计标准，如成员之间贸易量的一定比例。另一种观点是“定性标准”，要求至少无一主要部门被排除在外。由于没有一个相对明确的标准，多边审议中成员往往各执一词。其它限制贸易法规的范围第24条第8款括号中列出了应取消的限制性贸易法规的例外，23这一列举是否穷尽了所有允许的例外？由于GATT第6条和第19条都未列入其中，反倾销和保障措施是否是允许的例外？RTA成员在实施反倾销、保障措施时，是否可以排除对其RTA伙伴的适用，这是WTO成员长期争执的一个问题。在韩国诉美国钢管保障措施案中，韩国认为美国在实施保障措施时，排除对北美自由贸易区伙伴的适用，违反了保障措施应非歧视实施的要求。上诉机构在裁决中，根据司法经济原则，在认定美国的一些作法违反规则后，认为“关于GATT第24条是否允许违背保障措施协议第2条第2款，排除对自由贸易区成员进口的适用，没有必要作出裁决。”24第4款是否包含第5-8款以外的要求？支持这一观点的成员认为，RTA扩大国际贸易的作用不是自动的，第4款包括一个创造贸易或转移贸易的测试。另一些成员认为第4款仅是介绍性语言，说明成员背离最惠国待遇时应遵守的一般原则。土耳其纺织品案上诉机构裁定第4款没有规定额外的义务。25第5款中对关税同盟和自由贸易区规定的不同纪律第5款规定了对第三方进入RTA成员市场情况的评估，其中A项为关税同盟的规定，B项为自由贸易区的规定。1994年的谅解将A项关税同盟中的适用的关税规定为“实施关税”。而成员对B项自由贸易区中适用的关税是指“约束关税”还是“实施关税”意见不一。此外，似乎自由贸易区中“其它贸易法规”的范围比关税同盟中的“其它贸易法规”的范围要广。因此，一些成员认为原产地规则应包括在B项对自由贸易区的规定中。由于B项关系自由贸易区的规定中没有“总体上”一词，有些成员认为在形成自由贸易区时不得提高任何最惠国关税或其它贸易法规，造成比对关税同盟的要求更严格。2、RTA规则与WTO其它规则之间的关系第24条与其它货物贸易规则的关系在乌拉圭回合谈判中，成员曾试图澄清1947年起草的第24条的规定，特别是有关“其它贸易法规”的澄清。但谈判未达成一致。因此，GATT第24条与其它非关税措施的关系仍未有定论。成员对此也持不同观点。一些成员认为24条只允许成员背离GATT第一条最惠国待遇。另一些成员认为24条允许成员背离所有GATT条款，不限于第一条。土耳其纺织品案中，专家组曾裁定成员只能背离GATT第一条。26但上诉机构推翻了专家组的裁定，认为以GATT第24条为理由抗辩，需要满足两个条件，一是抗辩方必须证明形成的关税同盟满足24第8款项和第24条第5款项的条件，二是证明如果不采取该措施就不能形成关税同盟。27另外一个重要问题是，RTA协议有关原产地规则的规定与第24条中“其它贸易法规”的关系，以及与原产地规则协定附件二关于优惠原产地规则的共同宣言的关系。一些成员认为优惠原产地规则因不影响对第三方的贸易而不属于“其它贸易法规”。另一些成员则认为“其它贸易法规”应包括除关税外的所有措施，需要评估RTA中优惠原产地规则是否对第三方贸易有限制性影响。争端解决根据1994年关于解释GATT第24条的解释，WTO成员可就实施关于GATT第24条中关于关税同盟、自由贸易区或临时协定过程中产生的任何事项，提交WTO争端解决。但这是否意味着可以由争端解决机构成立的专家组审查某一RTA协议是否符合WTO规则呢？在GATT期间，专家组的态度很明确，认为争端解决机制不应对RTA协议进行审议，对RTA协议的整体审议应按照GATT第24条的程序进行，而争端解决机制只审查某一具体贸易措施是否合法。28在土耳其纺织品案中，专家组称“争端解决专家组可否评估RTA协议是否符合WTO规则是可争论的一个问题。”而上诉机构在裁决中回避了这一问题，认为本案中只需审查是否允许土耳其实施数量限制。29因此，争端解决机制可否全面审议一个RTA是否符合WTO规则仍无定论。四、WTO新一轮谈判对RA规则的发展多哈部长宣言第29段授权进行谈判，以澄清和改进现有的适用于RTA的WTO纪律和程序，谈判并应考虑发展问题。关于谈判的议题，成员普遍对通报的透明度和RTA审议表示关注，希望谈判能澄清关于通报时间和内容等规则，改进对RTA的审议，明确审议报告的法律地位。关于实体规则，主要集中于GATT第24条中重要概念的澄清。一是明确“绝大多数贸易”的标准，确保RTA成员间的优惠安排适用于广泛的产品领域。二是明确RTA成员间可维持的限制性措施，包括RTA成员间是否可适用WTO贸易救济措施。此外，发达成员还提出明确发展中成员根据授权条款签订的RTA与GATT第24条纪律的关系，明确对授权条款下RTA的审议等。注释“欧洲联盟”、“北美自由贸易协定”、“东南亚国家联盟”等都是以地域为标志的。美国与以色列自由贸易协定就不是相邻国家之间签订的。另外，亚太经合组织虽然提到了亚洲和太平洋地区，但参加者之间相距之遥远，已经很难说是地理上相连了。世界贸易组织是典型的管理多边贸易的机构，以至于成了“多边贸易体制”的代名词。Jeffrey A. Frankel， Regional Trading Blocs in the World Economic System， Institute for International Economics， Washington， DC， 1997. 。John H. Jackson， Legal Problems of International Economic Relations， Third Edition， West Publishing Co.， 1995. 第464页。