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环境公众参与原则理论基础初探

　　[摘要]在我国的环境法学界，学者们对公众参与原则的认识存在着分歧。这影响到了该原则在环境法中的确立和参与机制的构建与完善，造成人们对公众参与原则认识分歧的原因在于对该原则理论基础的研究明显阙如。文章从社会学、政治学和法学的角度对公众参与原则的理论基础作了粗浅的探讨。
　　[关键词]环境公众参与；基本原则；理论基础
　　对公众参与原则的称谓目前尚不统一，有学者称其为“依靠群众保护环境的原则”，也有学者谓之为“环境保护的民主原则”或“环境民主原则”。尽管如此，其含义却基本一致，均指公众对环境保护全过程的积极参加。而所谓公众参与原则，是指社会公众均享有参与环境资源保护的权利，都能平等地参与环境决策和环境管理，并有权对政府的决策行为、管理行为和单位、个人的环境资源的利用行为进行监督。公众参与原则是否应该列为环境法的基本原则?在我国厉行环境保护虽已逾几十载、环境却仍呈进一步恶化趋势的今天，对此进行追问具有重大的理论和现实意义。但是目前环境法学理论界对这个问题所持的意见分歧甚大。公众参与原则的理论基础究竟何在?笔者拟对此作粗浅的探讨，希冀能抛砖引玉。
　　一、公众参与原则的社会学理论基础
　　西方社会功能结构学派构建的“社会转型”理论，对社会学的发展无疑贡献殊大。在社会学中，社会转型主要是指社会结构的整体性、根本性变迁，它不是指社会某个领域或社会某项制度的变化，而是指社会生活具体结构形式和发展形式的整体性变迁。其具体内容至少应该包括结构转换、利益调整和观念转变，而且这种转型主要是通过发展生产力和确立新的社会经济秩序来促成的。而所谓转型时期，就是指传统的被打破，而新的没有确立这一时期，一个国家的转型时期意味的是传统的社会秩序、经济模式或政治体制等出现裂痕、瓦解、重构，而新的社会秩序、经济模式或政治体制还没有完全确立的社会变迁时期。一言以蔽之，社会转型是社会中的旧因素与新因素此消彼长的进化过程，是社会的结构性变革和整体性发展。按照社会转型理论，社会结构的转型势必会引起社会分化和人们行为的无序。消解这些问题的方法之一就是要因应各阶层日益增强的政治参与愿望，拓宽参与的渠道，改变转型时期“民主不足”的状态。
　　现在，我们都无法否认这样一个事实，即当前我国正经历着影响广泛而意义深远的社会变迁。只要翻阅近几十年来的文献资料，我们就不难发现“社会转型”这一概念被频繁地加以使用，这表明我国的确正处于一种不同寻常的变化之中。自20世纪90年代以来，我国的改革开放事业进一步朝纵深方向发展。1992年10月，中共十四大作出了在我国建立社会主义市场经济体制的决定，实现关乎全局的两个根本性转变，即从传统的计划经济体制到社会主义市场经济体制的经济体制转变，从粗放型到集约型的经济增长方式转变，之后我国经济的市场化进程不断加快。为了配合经济体制改革的顺利展开和因应经济体制改革的要求，我国也持续地进行着政治体制方面的改革，意图构建“小政府，大社会”式的国家与社会关系模式。受政治体制改革和经济体制改革的巨大合力作用的引发和推动，“中国已经进入一个新的社会转型时期。转型的主体是社会结构。真正决定一个国家是否实现现代化的因素并非与自身文化传统的完全决裂，而是社会结构的转型”。我国社会经历过三次社会转型，目前我国的社会转型是一个世纪前就已开始的社会变迁的迁延与拓展。在这个转型过程中，社会变化是如此的巨大和激烈，以致影响到了被裹挟于这股激流中的每一个普通大众，这个社会的社会结构亦发生了重大的变化，其表现为：从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转化；从农业社会向工业社会转化；从乡村社会向城镇社会转化；从封闭半封闭社会向开放社会转化；从同质单一性社会向异质多样性社会转化；从伦理社会向法理社会转化；等等。伴随着社会结构的转型，社会不可逆转地加速分化，包括阶层分化、利益分化、组织分化、区域分化和观念分化等。首先，经济市场化导致了当前中国社会阶层的分化。一方面，经济市场化不仅促成了原有阶层的内部分化，如农民分化为农村农业劳动者、农村基层管理者、农村集体企业劳动者、农村集体企业管理者、农村雇佣工人、农村私营企业主、农村个体劳动者、城镇农民工等8个阶层；另一方面，市场经济的力量又催生、衍化出了许多新兴的社会阶层，如个体劳动者、私营企业主和企业经营者等，从而使传统的简单社会构成发生了变化，打破了传统阶级划分和身份确认的格局。这种内外的双重分化，使我国的社会阶层呈现出多元性。其次，经济上，社会双轨现象的存在，使我国的不同地区间、阶层间、阶层与个体问出现了利益分化。最后，社会的重大分化解组，推动了社会价值观念的多元化。在我国，一些传统固有的主流价值观念，如“不患寡而患不均”的平均主义、“君子喻于义，小人喻于利”的义利观等，受到巨大的冲击而分崩离析，体现利益诉求、个性自由、平等开放、自主自律、竞争参与等内容的新型价值观念逐渐得以树立。
　　较之传统社会，转型时期所凸显出的一系列变化，使人生发沧海桑田之感。转型时期的变化是如此的巨大，对我国的政治、经济和文化等各方面都造成了深刻的影响，环境保护领域也自概莫能外。其实，环境保护史就是一部协调环境与发展关系的历史，是一部衡平各方利益的历史。环境保护的效果如何，取决于是否妥善地实现了这两组关系之间的和谐。而在如何看待环境与发展两者之间关系的问题上，由于所处的社会地位和利益的不一致而存在着很大的分歧，特别是在我国当前社会转型时期，由于社会分化的客观存在，这种分歧表现得犹如天堑般难以逾越。一方面，受国家发展政策的影响，产生了区域分化，而各区域的利益具有相对的独立性。从某种意义上说，东部经济高速发展是建立在牺牲中西部生态环境的基础之上，是对中西部资源的一种掠夺。时下为各界广为称道的南水北调工程，也势必会对南方的生态造成较大的破坏。那么这些区域是否应为生态破坏而支付相应的生态补偿费呢?从公平的角度来看，答案是肯定的。在现实中，饱受生态破坏之苦的区域主张生态补偿的呼声甚高，但遗憾的是我国目前的法律却未能为其提供主张环境权益的渠道和途径。另一方面，由于阶层、利益和价值观念的分化，使我国的环境保护工作显得更为纷纭复杂。追求经济利益者不惜牺牲环境以换取经济增长，环保论者则坚持为了营造一个良好的生存环境而主张遏制经济发展。这些争论却未能在体制内展开，导致了两者之间的冲突日趋尖锐。据国家环保总局的统计，仅投诉到环保部门的环境纠纷，2001年就超过了40万件。大量的环境纠纷长期都得不到合理妥善的解决，群众被迫采取自力救济的途径参与环境保护，导致抗争走向街头，这不仅造成了受害群众与政府之间的对立，而且也危及到一些地方社会安全与秩序的维持。如何消解以上的分歧与更好地平衡各方的利益?这确实是需要我们审慎对待的问题。“防民之口，甚于防川”，笔者认为，面对这些纷争的理性做法应该是对其加以疏导，而其前提是应该让人们都能够参与到环保中来。环境法应该为人们提供一个自由主张环境权益的平台，为各方提供沟通和协商的机会，使各方的利益能够得到协调。让公众能够参与环境法的制定、环保决策、环境纠纷的解决等环保全过程，从而将体制外的冲突纳入体制内予以消解。这也就是将公众参与确立为环境法基本原则的重要价值之一。
　　二、公众参与原则的政治学理论基础
　　民主是政治学古老而永恒的话题。民主一词源于古希腊语的Demos和Kratia，意指“人民的统治”。在当代，民主的概念已经遭到滥用，该术语已经丢失了它原本具有的明确含义，即民主为人们提供了一种方法，使人们得以用一种和平的方式调整政府以符合多数之意志。从严格意义上说，“民主所指涉的乃是确定政府决策的一种方法或一种程序”。要让政府决策不至于偏离多数人的意志，民主是不可或缺的。而参与是民主的核心概念，强调公民的参与应该是民主的应有之义。参与是现代民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。参与的质量和程度是评价政治民主化的一项重要指标。
　　尽管西方的各种民主理论都或多或少地论及公众政治参与之于民主的重要性，但真正将参与作为民主的核心概念，强调参与对民主实现具有弥足珍贵作用，极大地拓展了公众参与范围的，当推以帕特曼和麦克弗森为主要代表所提出的参与式民主理论。该理论自提出起就引起了学术界的广泛关注，其理论得到了许多人的认同。参与式民主理论以参与作为理论构建的切入点，它们认为国家与社会之间的界限是模糊的，认为国家不可能永远是受约束的不偏不倚的力量。参与式民主论者立足于现实的社会生活去阐释民主，他们认识到了参与性社会对于民主实现的重要价值，认为“对自由的平等权利和自由发展只有在参与性社会中才能实现”，参与性社会是民主实现的坚实基础和现实土壤。鉴于参与性社会的重要性，参与式民主论者对参与性社会进行了系统的阐述，分析了参与性社会的基本特征与实现条件(权力行使的合法化；确保社团拥有参与政治和社会生活的能力；创造开放的社会信息体系等)。他们认为参与性社会是一个开放性的社会，公民不仅应该直接参与包括工区和地方社区在内的社会关键工作的管理，而且应该积极地参与社会生活，这有利于培养公民的公共意识和造就中间性社群，从而有助于民主的实现。总之，参与式民主理论系统论述了参与之于民主实现的重要性，认识到了公众参与在制衡权力方面的独特作用，因为“按照民主理论，参与代表着确定目标及对所有社会问题选择手段的过程”。参与式民主理论拓展了民主管理的范围，认为民主不仅是适用于政治领域的程序，而且是一种如何对待争议、协调集体行动的生活方式。认为民间社会体制应该民主化，从而将民主管理从政治领域迁延到了社会和经济生活领域。公众参与的范围亦随之得到扩展，公众参与除包括政治参与之外，也涵括了非政治的公众参与。
　　公众参与原则是民主主义在环境管理及其相关事务中的延伸，是民主精神在环境领域里的具体体现和贯彻。我国环境法之所以要确立公众参与原则，是出于实现社会主义民主政治的需要。社会主义民主政治除了包括国家形态的民主外，也包括非国家形态的民主。相应地，公众参与的范围也得到了扩展。按照参与式民主理论，环保领域应该容纳公众的参与。事实上，我国宪法已明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《环境保护法》也在规定环境保护工作方针时宣示“依靠群众，大家动手”。这表明，我国公众可以参与政治和社会生活各个领域事务的管理，环保领域也不例外，体现了人民当家作主的理念。在环境保护领域，公众参与应该渗入环境保护的每一环节(包括环境法律法规的制定、国家环境管理的预测和决策过程、参与开发利用得环境管理过程及环境保护制度的实施过程，参与环境纠纷的调解和诉讼等)，而不应该只是一味地依赖政府。扩大环境公众参与范围，一方面固然是因为政府管理环境的成本过于高昂和对政府应付日趋严重的环境危机的能力持怀疑态度，另一方面是为制约环境权力维护公众的环境权益计。孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。博登海默也认为：“一个拥有绝对权力的人试图将其意志毫无拘束地强加于那些为他所控制的人。”如果得不到有效的规制和约束，环境权力也随时存在着异化的可能性，环境权力权利化的现象普遍存在，从而对人们的环境权益构成威胁。政府并不总是环境权益的最忠实守卫者，由于政府承担着诸多的职能，其中立性是极其有限的，导致人们的环境权益往往成为达成经济目标实现的牺牲品。鉴于此，我们就完全有必要构建参与性社会，政府应该公开环境信息，畅通环境信息获得的渠道，使公众获得必要的环境信息；提升环境保护团体参与环境保护的能力，使环保团体成为公众参与环保的桥梁和中介，从而让公众能够切实参与到环保的各个环节，以社会公众的力量监督环境权力的行使，阻止环境权力的异化和纠正环境决策和环境行政等环节可能出现的错误。而要达成以上目的，就必须确立环境公众参与原则，真正实现环境保护领域内的民主。
　　三、公众参与原则的法学理论基础
　　环境公众参与原则是在人们对环境要素属性认识深化和环境危机日益严重的背景下进入法学家视野的。在19世纪60年代以前，人们基本上只把环境要素当作是可以带来经济利益的资源看待，而对其生态属性知之甚少。兼之由于大多数环境要素具有不可为人力所控制和支配的特性，法律没有将其纳入调整范围而予以保护。这直接导致人们出于追求经济利益最大化的驱动而对环境进行掠夺式开发和利用，从而使环境质量不可逆转地恶化。环境问题不仅成为威胁人们健康、人身和财产安全的危险源，而且也成为社会经济发展之负累。这直接促使人们进行反思，“只有一个地球”、“环境是人类共同继承的遗产”等观念得到尊崇，法学界开始结合环境的特点构建全新的理论，试图将环境诸要素纳入法律的调整范围，以改变传统法律在环境保护上的无功能。
　　为此，美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”的理论。他认为，鉴于空气、水、阳光等环境要素之于人类生活不可或缺，我们应该摒弃将环境要素当作“自由财产”的传统做法，使其成为所有权的客体，将其视为全体国民的“公共财产”；国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，将其委托给国家，由国家加以管理，国民与国家之间是委托方与受托方的关系；国家作为全体共有人的委托代理人，为了全体国民的利益，必须对全体国民负责，不得滥用委托权，应当对环境资源予以保护和维持。该理论将环境要素界定为全体国民的“公共财产”，确立了财产上的法律关系，打破了过去环境资源无主的局面，既有利于法律对环境要素的开发和利用行为进行调整，遏制环境污染和生态破坏加剧的趋势，也为国民参与环境管理提供了理论上的正当性和合理性，结束了环境要素无人管理的历史。此外，该理论强调国家是全体国民的受托人，国家应该秉承全体国民的意志，妥善地管理环境。这样既合理地解释了国家环境管理权力的来源和权力获得的正当性，也在国家和国民之间形成了相应的法律关系，国民得基于此对国家的环境管理行为进行监督，而让公众参与环境管理无疑就是达成对政府权力进行监督和制约目的的最佳机制安排。然而我们也需看到，这些理论虽然在一定程度上为公众参与环境管理提供了理论支撑，但很显然，这种公众参与的范围是狭窄的，并没有包括其应有的所有内涵，公众并未能直接参与环境管理，公民环境权益受到侵害时无法寻求最有效的法律救济。究其原因，实是因为公众参与环境保护缺乏法律上的权利基础，而事实上，环境权才是公众参与环境保护的坚实基础，要真正确保公众参与环境保护，在法律上确立环境权就显得至为关键。
　　于是，有人在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上，提出了公民享有“环境权”的理论，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受到法律的保护。该主张提出后，在法学界引起了轰动效应，引发了国际范围内对环境权理论的大讨论。尽管1972年的《联合国人类环境会议宣言》宣示了这样的原则：“人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利”，有些国家的法律也已将环境权确立为人的一项基本权利，但学界对环境权的认识是极不统一的。由于环境权的概念模糊，主体不确定，范围界限难以廓清，无法具体化，且环境权与传统法律权利(如生存权)存在着交叉和冲突的地方，很多学者对其能否成为法律权利提出了质疑。就是在对环境权持肯定意见的学者们之间，其认识也存在分歧。就环境权的性质而言，就存在着四种主要学说，即人权说、人格权说、财产权说和人类权说。尽管如此，这些学者对环境权的内容的认识比较一致，认为其大致包括环境使用权、知情权、参与权和请求权。环境权要得到确实实现，需要这些权能的共同作用和相互协调。环境权的确立，无疑可以为公众参与环境管理及其相关事务提供权利基础，确立公众参与环境保护的资格，成为公众参与的桥梁。总之，环境权理论在公众参与方面，弥补了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”的缺陷与不足，为环境公众参与奠定了坚实的理论基础。