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关于社区矫正制度的几个问题

　　社区矫正是与监狱矫正相对的行刑方式。它是指将经法院宣告缓刑或处以其他社区刑罚、裁定假释以及由监狱等部门予以监外执行的罪犯放在社区，由专门的国家机构，在相关机关、团体、民间组织和社会自愿者的协助下，矫正其犯罪意识和恶习的刑罚执行活动。[1]社区矫正制度应当包括与此相关的各项法律制度。经过有关部门和专家学者的推动，这一制度近年来在我国获得了空前的发展。目前，我国的社区矫正试点已经扩大到第二批试点。但是，在试点的过程中，对于相关的一些问题，理论界和实务界还有一些不同的认识。作为较早倡导在我国改革和完善这一制度的学者之一，对于与此相关的几个问题再做些阐述。
一、 社区矫正产生的历史背景
若从个别措施的产生算起，社区矫正已经有数百年的历史。作为社区矫正一项重要手段缓刑雏形的教士恩赦制度早在13世纪就在英国产生了。作为现代缓刑制度之父的约翰•奥古斯塔斯在1841年就开始在波士顿接收由他保释的罪犯。麻省在1878年就通过了第一部缓刑法。[2]在美国，最早规定社区矫正另外一项社区矫正重要手段社区服务的法律早在1547年就实施了。[3]
但是，作为一项系统的制度的社区矫正是随着刑罚制度的逐渐演进而产生的。从发展历史来看，刑罚明显呈现由重至轻的趋势。在国际社会，目前对刑罚历史演进的具体状态已经达成一个基本的共识。由于经济、政治、文化及社会的持续变革，自中世纪产生以来，刑罚一直在这些变革的影响下不断演进。演进的历史趋势是，从普遍使用肉刑和死刑过渡到现代的监禁，再从作为刑罚主要手段的监禁过渡到罚金、缓刑、暂缓判决等监禁的替代措施和其他不用直接控制人身而采取非监禁控制措施的中间刑罚。最近，又出现了一种从刑罚向和解与赔偿等恢复性司法过渡的趋势。[4]刑罚的这种历史发展，反映了人类社会刑罚观念的进化、刑罚方法的人道和对刑罚效益的重视。随着人们对监狱拥挤、监禁成本高昂、罪犯间的交叉感染及监禁刑烙印等传统监禁刑弊端认识的深入，社区矫正已为许多西方国家大量采用。上个世纪50年代以来，联合国的一些刑事司法规则，例如《囚犯待遇最低限度标准规则》，《监禁替代措施》，《减少监狱人口、监禁替代措施和犯罪人社会整合》，《联合国非监禁措施最低限度标准规则》即“东京规则”等，都明确倡导尽可能避免监禁，将监禁作为最后一种迫不得已的手段使用，从而大大促进了国际社会在刑罚制度中对社区矫正的适用。[5]
不过，直接催生这项制度的是第二次世界大战后的退伍军人回归社会辅导制度。二战之后，许多在欧亚战场拼杀已久的老兵退伍之后遭受多种社会不适应症困扰，宁愿重回部队再过军旅生活。他们急需帮助使之从军人生涯回到普通百姓的生活。因此，有关部门便派员分赴退伍军人居所，提供咨询等心理辅导活动，帮助他们做好教育和就业准备。这项活动的效果很好，遂被引进刑事司法系统中，成为一项重要的制度。此后，西方、特别是美国矫正界受医疗模式的启发和“标签”理论的影响，再加上中间制裁措施的丰富，致使社区矫正日臻完善，现在许多国家已经成为一项非常重要的刑事司法制度。[6]
二、 外国社区矫正措施的种类与适用
由于这项制度在许多国家已经相当完善，社区矫正措施的种类越来越丰富。
从类型上看，可以分为五类：监督方案、居留方案、释放方案、延缓执行和附条件释放方案以及社区监督与控制方案。[7]
　监督方案
根据欧美国家的情况，监督方案包括社区服务、罚金或抚慰金和震慑性监禁。
1．社区服务
社区服务是指法院要求犯罪人在社区从事一定时数的工作或服务，以对被害人和社区做出一定的具体补偿。工作范围包括收集垃圾、清理街道、养护公共设施、照顾幼儿和老人、协助医务人员等。除了可对被害人及其家庭、社会做出补偿之外，社区服务还可以培养犯罪人的社会责任感与工作技能及兴趣，使其在不被监禁割断与家庭及社会联系的情况下来悔过和发展自己。
2．罚金
罚金是指法院判处犯罪人向国家交纳一定数额金钱的刑罚。抚慰金是指法院判决犯罪人向被害人或被害人家属支付一定数额的金钱以平服被害人的受害。在许多西方国家，罚金或抚慰金都可以单独适用，作为惩罚犯罪人的一种非监禁刑罚手段。
3．震慑性监禁
震慑性监禁有时也称之为震慑性缓刑，是指将犯罪人送到监狱关押一段时间，使其体验监禁之痛苦，达到威慑其再次犯罪的目的。美国的一些学者主张，震慑性监禁不仅可以适用于初犯，也可以适用于那些尚未放弃暴力行为的犯罪人。对于震慑性监禁的效果，不同的评估众说不一。有的作者称其与一般缓刑和一般监禁的效果没有多大区别，还有的作者称其有降低再犯率的作用。
　居留方案
居留方案是指服刑人被安置于一个中、低度警戒程度矫正机构，接受专业人员的治疗，以增进解决问题的能力，顺利回归社会。这类方案包括药物成瘾治疗、心理辅导和就业培训等，对于服刑人员、特别是少年服刑人员具有重要的作用。
　释放方案
这类方案主要适用于在监狱内服刑的罪犯，以便减少监禁人口，使罪犯逐渐适应社会，为彻底回归社会做好准备。从美国等西方国家的情况看，这类方案均是一些中短期方案，包括工作释放、离监探亲、中途之家、亲属同居等。
1．工作释放
工作释放是指在开放式监狱中服刑的罪犯白天或者正常工作日离开监狱到社区中从事一定形式的自由劳动或就业培训，晚上或周末回监狱服刑这样一种社区矫正措施。除减少监禁成本、补充社会劳动力这两方面的效用之外，工作释放的主要功能在于减轻服刑人未来完全回归社会时的困难。通过这一措施，服刑人一俟释放就能立即投入工作，获得经济收入供养自己和家庭，并融入社区，从而减小重新犯罪的可能性。美国一些州对工作释放方案效果的评估均表明，从监狱释放在服刑人员，经过工作释放方案的人员比未经过这一方案的人员的重新犯罪率要低1倍左右。[8]
2．离监探亲
离监探亲是指对一些在监狱服刑期间表现良好的罪犯允许其离开监狱一段时间返家探视的措施。在西方国家，为了促使服刑罪犯早日适应社会，维系家庭纽带，对在一定时期内在监狱表现良好的罪犯，都准许其离监探亲。另外，在配偶、直系亲属或较近旁系亲属病危或去世时，一般也允许服刑罪犯离监探视，以凸显行刑人性化和人道化。
3．中途之家
中途之家最初是由民间组织建立的收留像冉阿让这类刑满释放人员的机构。这类机构由宗教或慈善组织出资或集资，建立在社区内，为刚刚刑满释放的罪犯提供食宿，帮助他们就业并维持与社区之间的联系，逐渐适应社会的自由生活，避免重新犯罪。因此，日本直接称这类机构为更生保护设施。[9]
北美第一座正式的中途之家是1845年由教友派信徒建造的纽约市的艾萨克•T．胡珀之家。尽管社区的反对声浪很高，欧美各国到19世纪后半叶建成了更多的中途之家。[10]随着在预防重新犯罪方面的效果的显现，这一措施的适用对象又逐渐扩大到更大范围，包括少年犯、即将刑满释放的服刑人、即将假释的服刑人、部分需要保护的缓刑和假释人员、滥用毒品和酒精的罪犯等。此外，中途之家的发展非常迅速，而且已成国际化之势。1964年，国际中途之家协会成立，对推动这一措施在国际层面上的普及和发展具有重要的影响。
4．亲属同居
亲属同居是指在符合法律规定的条件下，服刑人与配偶或直系血亲在指定住所和时间同居的制度。在有些西方国家，这一制度也被称为亲密探视。国外一般认为，这一制度有助于强化服刑人与家庭的联系，缓和监狱内的同性恋问题，减轻管理者与服刑人之间的紧张，削减服刑人与社会之间的隔离程度，因此许多国家都实行这一制度。
　延缓执行
延缓执行制度是指对符合法定条件的罪犯，在法院判裁定犯罪人有罪的同时附条件暂缓宣告其刑罚或宣告暂缓执行其被判处的刑罚，将其置于社区之中，若其能在法院宣告的期间内履行法院规定的条件，则不再宣告其刑罚或者不再执行其刑罚的制度。对后一种形式，我们一般称之为缓刑。这一制度能够避免短期监禁的弊端，不割断犯罪人与家庭和社区的联系，而且在多数情况下可保留就业岗位，从而鼓励罪犯改过自新，因此多数国家、特别是西方国家都大量适用这一措施。
　附条件释放方案
附条件释放主要是指假释，即对犯罪人在其所判处的监禁刑执行期满之前有
条件释放出狱的一种行刑制度。但是，在一些国家还有其他一些附条件释放制度，如美国的善行折减制、刑期重新宣判制和紧急释放制等。[11]
假释制度非常有利于减少国家和服刑人承受的行刑成本，实现刑罚节减和谦抑，鼓励服刑人改过自新，促使服刑人在一定的监督和帮助下逐渐恢复全部自由，从而预防重新犯罪。因此，世界各国普遍实行这一制度。而且，有些国家还指定了法定假释制度。罪犯服刑到了一定的期限，有权依法获得假释。如加拿大规定，在1992年11月1日之后因一罪或数罪而被判决的罪犯的法定释放的日期是服满原判刑期的2/3。[12]
　社区监督与控制方案。
社区监督与控制方案也称中间制裁措施，是一种介乎缓刑和监禁之间的社区矫正措施。它包括强化的缓刑监督、家庭监禁和电子监控。
1． 强化的缓刑监督
强化的缓刑监督是指对正在接受缓刑或假释监督的服刑人实施更加密切的监控。这一措施在美国适用的非常普遍，英文简称为IPS。强化的缓刑监督通常要求服刑人赔偿被害人的损失，保持工作状态，定期呈送尿样或血样进行检查，不定期接受缓刑官的咨询等。这一措施的目标是为了既减少监禁人口，同时又对罪犯保持一定程度的处罚。美国对于这项措施效果的评估结果不一，部分学者指出其对某些经过选择的服刑人有效，但是对再犯率影响不大。[13]
2． 家庭监禁和电子监控
家庭监禁是指将服刑人限制在其家中活动，不准外出。但是可以前往工作地点或参加某些有限制的必要活动。
电子监控是一种电子遥感监控方案，通过在服刑人身体上安装一种电子监控设施来掌握和控制服刑人的活动。其目的是在对罪犯实施宵禁和家庭监禁的情况下通过电子监控来追踪、确认服刑人是否遵守了相关的规定。
家庭监禁和电子监控方案是在传统社区矫正方案基础上发展起来的一种新型现代化的非监禁性矫正手段，在西方发达国家已经屡见不鲜。但是，目前对其尚没有很多肯定性的评估结论。[14]
在许多社区矫正制度发达的国家，不仅制度完善、种类多样，而且适用的比例极高，甚至远远超出我们的想象。下表是根据联合国专门机构的统计资料整理的9个主要国家2000年服刑人员总数，服监禁刑的人数，服缓刑、假释人数，监禁的人数占总数的比例，缓刑、假释人数占总数的比例以及缓刑、假释人数与监禁人数的比率等情况的不完全统计。[15]：人
单位：
国家 监禁和缓刑、假释人员
员总数 监禁人
员数量 缓刑、假释人员 缓刑、假释数与监禁数之比
总计 缓刑 假释
人数 占总数比例 人数 占总数比例 人数 人数
加拿大 152148 30790　121358　111433 9925
澳大利亚 76121 17142　58979　
新西兰 24847 5926　18921　17092 1829
法国 187142 52122　135020　
美国 6498562 1933503　4565059　3839532 725527　
英国 194642 87500　107142　
日本 129260 61242　68018　54416 13602
韩国 117314 63472　53842　44950 8892
俄罗斯 1214669 671054　543615　543615
从以上统计数字可以看出，在这9个国家中，除了俄罗斯、韩国之外，其他7个国家中服缓刑、假释这两种社区矫正刑罚措施的人数都超过监禁人数，有的国家甚至大大超出。2000年，在加拿大，服刑人员总数为152148人，其中服监禁刑人数为30790人，仅占总数的％；而同期服缓刑、假释的人数为121358人，占总数的％；缓刑、假释人数为监禁人数的近4倍。在澳大利亚，服刑人员总数为76121人，其中服监禁刑人数为17142人，仅占％；服缓刑、假释人数为58979人，占％；缓刑、假释人数为监禁人数的近倍；在新西兰，服刑人员总数为24847人，其中服监禁刑人数为5926人，仅占％；服缓刑、假释的人数为18921人，占％；缓刑假释人数是监禁人数的近倍。在法国，服刑人员总数为187142人，其中服监禁刑人数为52122，仅占％；服缓刑、假释人数为135020人，占％；缓刑、假释人数是监禁人数的近倍；在美国，服刑人员总数为6498562人，其中服监禁刑的人数为1933503人，仅占％；服缓刑、假释人数的人数为4565059人，占％。缓刑、假释人数是监禁人数的近倍。即使在监禁人数大于社区矫正人数的国家韩国和俄罗斯，其服缓刑、假释人数占总数的比率也比较高，分别达％和％；缓刑、假释人数与监禁人数很接近。
三、 我国社区矫正的现状及存在的问题
在我国，社区矫正的概念传入的比较晚，对这一问题的认识和研究还不够深入，相关的制度也很不完善。
我国社区矫正措施的种类
根据刑事法律的有关规定，属于社区矫正范畴的措施包括管制、缓刑、假释、剥夺政治权利和符合监狱法规定的保外就医及其他监外执行手段。从适用情况看，这几种措施适用的比例都很低。[16]
管制：据统计，1999年，全国各级法院判处刑罚的罪犯总数为608259人，其中被判处管制的有7515人，占总数的％；2000年为646，431人，其中被判处管制的为7822人，占％；2001年为751146人，其中被判处管制的为9481人，占％。
缓刑：据统计，1999年，全国的缓刑适用率为％，2000年为％， 2001年为％。此外，各地人民法院适用缓刑的标准差异很大，有些法院适用缓刑的数量很少，还有一些法院几乎不使用缓刑这种刑罚方法。
假释：据统计，1996年，全国共假释罪犯36552人，假释率为％；1997年假释41993人，假释率为％；1998年假释29541人，假释率为％；1999年假释30075人，假释率为％；2000年假释23550人，假释率为％。
监外执行：据统计，2001年，全国监狱系统监外执行的罪犯占押犯总数的％。[17]
我国社区矫正制度存在的问题
与上述国家相比，我国的社区矫正制度存在以下问题：
一是现行法律规定的社区矫正种类太少。我国现行的刑罚体系是以监禁刑为主。非监禁的刑罚方法在法律规范中处于从属、辅助、次要的地位。属于社区矫正范畴的刑种和行刑方式只有管制、缓刑、假释、剥夺政治权利和监外执行。其中刑法典中作为主刑的非监禁刑只有管制一种，其他都是附加刑和具体的行刑制度。
另外，法律在缓刑、假释、监外执行等的对象及条件上规定了较苛刻的限制，例如，1997年修订后的刑法第82条第2款规定：“对于累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”再如，刑法第72条规定可以适用缓刑的对象只能是“被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子。”
　　二是社区矫正的适用数量太少。缓刑和假释是两种最基本的社区矫正中的措施。到目前为止，我国监狱收押的罪犯总数已经超过了154万，而在1982年时仅有63万。从社会总人口看，当时我国是10亿3千万，现在不到13亿。在押犯的增长幅度是社会总人口的增长幅度的五六倍。在这样一种态势之下，缓刑和假释的适用率依然很低。如上所述，我国1999年的缓刑适用率仅为％，2000年为％，2001年为％。以1999年的％为例，全年才有9万罪犯被判处缓刑。若以平均2年的缓刑期计算，我国现在处于缓刑之下的总人数只有18万。在押犯中假释的比例更是很低，2000年共假释23550人，假释率仅为％ 。若也以2年为平均假释期限计算，每年约有万罪犯处于假释之下。缓刑与假释两者之和也只有25万左右，仅为监狱在押罪犯的％，而上述各国缓刑、假释人口与监禁人口之比都是成倍的或几乎相等。此外，还需特别说明，西方发达国家的监禁人口都包括看守所的未决犯和在看守所执行的已决犯。如果按这个口径统计，我国缓刑、假释人口与监禁人口的比率比％还要低得多。
三是缺乏专门的社区矫正执行机关和人员。如上所述，依照我国现行法律的规定，缓刑、管制、假释、剥夺政治权利以及监外执行等社区矫正措施均由公安机关执行，实际中是由公安派出所这一基层治安部门来执行。但是，公安机关的主要任务是打击现行犯罪，同时还负责维护日常的社会治安和担任安全保卫工作，任务已十分繁重。因此，在公安机关内部没有也不可能建立起专门的执行机构、执行队伍以及执行人员。另一方面，由于法院和监狱在适用管制、缓刑、假释和监外执行等措施时，通常都要考虑对罪犯的监督是否能够落实，由于缺乏专门的执行机构与执行队伍又反过来大大制约社区矫正的适用，形成社区矫正适用上的恶性循环。
四是缺乏专门的假释决定机关。我国刑法规定，假释案件的裁定权由中级以上人民法院行使。但是，假释的依据是罪犯在服刑期间的悔罪和改造表现。法院审理假释案件时，只能通过对执行机关所报材料进行书面审查，这易使审理流于形式又增加法院工作量，不利于及时、有效地应用这一法律手段来调动罪犯的改造积极性。再加上由于法院无法切身体会到假释对调动罪犯改造积极性的作用，审理人员在裁决假释案件时，更多的不是考虑假释对罪犯的改造和回归社会的意义，而是考虑假释出去以后，如果再危害社会，是否会承担责任，因此往往对假释的数量控制较严。没有专门的假释决定机关，又反过来制约假释的适用，造成恶性循环。
社区矫正制度不完善导致的后果
我国在适用社区矫正这一措施中存在诸多问题，其原因很多，但主要还是由长期的重刑观念和习惯决定的。在我国，无论是立法者、执法者还是公众，似乎都愿意将犯罪增加简单地归结为处罚太轻，认为如果不将罪犯处死或者投入监狱，就等于罪犯没有受到处罚。这导致我们从立法、司法到执行的各个环节上严重依赖监禁刑，不重视社区矫正，忽视非监禁刑，社区矫正适用率始终相当低，因而造成了一系列消极的影响和后果。
一是监狱押犯爆满。我国目前狱内押犯超过154万人。在改革过程中，各种社会矛盾还会进一步增加，犯罪还会进一步增长，如果依然依赖监禁刑，监狱押犯的数量还会持续攀升。据2000年统计，我国监狱共超押罪犯24万人，监狱拥挤问题非常严重，给监狱的管理、犯人的教育等都带来巨大的困难。
监禁率影射着一个国家的形象。在一个文明、法治的国家，监禁率不应很高。按照国际通行的算法，监禁率应当是在押的已决犯和未决犯的总和与国家总人口之比。如果这么计算，我国的监禁率大致在175/10万人口。这个比率在大国里可能仅低于美国和俄罗斯，远远高于西欧、加拿大、日本、澳大利亚等国家。[18]根据笔者最近到日本研修时了解的情况，目前日本全国仅有7万人左右的已决犯和未决犯，而且这个数字已经创造了日本在押犯数量的历史记录。我国任何一个中等省份的已决犯数量恐怕就远远超过了这个人口过亿、GDP在世界上名列第二的大国。
二是行刑成本沉重。关押改造一个罪犯所需要的成本是很大的。许多发达国家在监狱监禁罪犯的成本是相当高的，都达到了每年数万美元。这也是西方发达国家在上个世纪七八十年代转而求诸社区矫正的一个重要原因。我国监狱监管罪犯的费用虽然没有那么高，但是花费也相当可观。2002年，全国监狱系统日常经费支出亿元，其中，国家财政拨款亿元，生产补充亿元。另外，监狱基本建设项目支出30多亿元。[19]最近，财政部与司法部联合下达了监狱经费支出标准，按照这个标准测算，全国监狱系统实际需要高达210亿元经费才能正常运转。若仅以纯国家财政拨款亿元日常经费和30亿元基本建设经费与154万罪犯来计算，关押改造一个罪犯的年费用也已超过万元。这可能已经高于一个大学生一年的开销。这157亿多元的经费还不包括从军费渠道支出的武装警察看押的经费。如果再加上超押24万人，需要新建监狱，需要增加监狱设施，需要增加管理人员和管理费用。这必然增加国家的财政负担，增加关押成本。而扩大社区矫正，可以降低行刑成本，提高行刑效率。据加拿大2000年～2001年度统计，关押一个男罪犯的年度费用为66381加元，关押一个女罪犯的年度费用为110473加元，而同期被假释的罪犯在社会上监督改造，其人年均费用仅为16800加元。[20]
这中间有一个矛盾。一方面，监狱的经费大幅度增长，监狱关押人数大幅度增加，有很多监狱都处于超押状态、另一方面，我们的社区矫正制度极为不发达，处于社区矫正之下的罪犯所占的比例远远低于其他国家，监狱中还存在着大量不需要或不适宜监禁的罪犯。这个矛盾不解决，监狱经费增长的幅度永远也赶不上在押罪犯的增长的幅度。
三是行刑效果不理想。监禁的目的是为了使罪犯通过改造最终回归社区，成为守法公民。在使用传统的监禁刑时，罪犯被监禁在监狱中，与社会分离开来，其职业、家庭关系等深受监禁的损害，其思想观念和生活方式等也容易受到一起服刑的其他犯罪人的负面影响。尤其是在我国，监狱生产弥补经费不足的情况一直在延续，监狱不仅承担着监管改造罪犯的职能，还承担了办企业、办社会的职能，从而引发监狱本身的行刑效益与企业追求经济效益的碰撞，监狱的职能严重错位，教育改造被一再挤压，甚至基本的时间和空间都无法保证了，因此行刑效果就更难保证了。现实中许多大案、要案、特别是黑社会性质组织犯罪案，都是“二进宫”或“三进宫”者所为。
四、 改革与完善我国社区矫正制度的对策
基于我国现行社区矫正制度中存在的种种问题，在我国改革和完善社区矫正制度不仅是必要的、而且是急需的。由于上述问题的根源在于现行立法不够完善，因此从长远来看，要克服我国现行社区矫正制度中存在的缺陷，应当通过立法手段加以解决。目前，应该在现行法律框架内积极开展社区矫正的试点工作，进行探索和研究。
在现有法律制度下，扩大社区矫正的适用
一是扩大管制刑的适用。管制刑是我国唯一的一种具有社区矫正性质的主刑，在历史上曾发挥过重要作用。它的适用符合现代刑罚理念，对社会、更对犯人本身有着积极作用。因此，应当扩大适用管制刑。尤其要注意对未成年犯、老年犯、初犯、过失犯等犯罪情节轻微，主观恶性不大的犯罪人的适用。
二是扩大缓刑和假释的适用。有条件的暂缓执行或有条件的释放，对于那些并非怙恶不悛的罪犯来说，投入监狱或重新收监执行刑罚这顶悬在其头顶上的帽子具有更为直接和具体的威慑，从而有利于其改过自新。主管机关、监督机关、其他部门及社会应正确看待审判人员对缓刑或假释的适用，取消适用的比例限制，加大适用的数量。对未成年犯、老残犯和女犯应考虑多适用假释。
三是积极尝试社区矫正的新形式。监狱可尝试多种途径，多种灵活的执行方式，加强犯人与社会的联系，例如，允许犯人到社会上试学、试工、试农；扩大适用《监狱法》规定的离监探亲制度；尝试作为释放前准备的休假制度，可以允许犯人在释放前的6个月内，每月数日返家。
四是加强社区矫正的执行。为缓解公安机关的工作压力，更为使得对犯人的社区矫正工作能够落实，各地可以成立公安、检察、法院、司法和民政部门联合工作机构，负责组织、实施及协调与社区矫正有关的各项工作，同时，为调动社会参与的积极性，也可以吸纳社会志愿者参加。
进一步改革和完善相关法律制度的建议
如上所述，我国现行刑事立法中尚存在一些缺陷，不利于社区矫正的扩大适用，因此，要实现改革与完善我国社区矫正制度的目标，还需要对现行刑事立法进行改革。改革和完善相关法律制度可以从以下几方面入手：
1将管制刑改造成为社区服务刑，对轻微犯罪者适用。“管制刑作为一种刑罚手段见诸于法律，是我国的独创。”它是中国共产党及其领导的人民政府对建国以前该党取得政权之前所统辖的革命根据地内实施的管制制度的延续和继承，被认为“是过去在老解放区就义行之有效的办法”。[21]这种手段在中华人民共和国刑法典颁发之前的《中华人民共和国惩治反革命条例》和《中华人民共和国惩治贪污条例》等单行法规中就做出了规定，并在巩固人民民主专政政权和建立社会主义经济体制的过程中广泛运用。但是，国家经济、政治、文化和社会状况的不断变革，对这一刑罚手段的适用和执行都带来了许多困扰和制约，近年来不断有人主张废除管制。此类主张的主要理由包括：一是管制赖以存在的新生人民政府需要处理大量反革命分子的特定历史条件已经丧失，党的基本路线和政府的工作重心都发生了根本的转变，因此管制刑应当因时制宜地退出历史舞台。二是管制刑的存在有损刑罚体系的科学性。三是管制刑在实践中难以执行。[22]在实践中，近年来管制刑的适用比例一直很低。如上所述，2000年前后，管制在适用的全部主刑中仅占％左右，全国仅有数千起。因此，为了管制不致于在受观念和实际执行困难的情况下逐渐名存实亡，并在借鉴国际刑罚改革经验的基础上发挥出应有的作用，可以对其进行改造，增加公益劳动的内容，更名为社区服务刑。在西方一些国家，经过几十年的实践，社区服务刑制度日渐完善。它对于教育矫正犯罪分子、维护社会秩序的积极作用也受到了越来越广泛的关注。将管制刑改造成为社区服务刑既是使现行管制制度摆脱困境的需要，也是使刑罚制度在不断迈进的依法治国，建设社会主义法治国家的过程中与国际刑罚制度接轨，使刑罚制度与政治手段不断分离的需要。应当说，由管制刑改造而成的社区服务刑，既保持了刑罚社会化的优势，又增加了新的内涵，更加适应在逐步建设和完善的社会主义市场经济体制和社会主义法治国家情况下的刑罚适用和刑罚执行的需要，更好地发挥这一刑种惩治犯罪，保护人权，补偿社会，预防犯罪的作用。当然，对犯罪人适用这一刑种应当附加一定的条件，这是各国通行的实践。具体附加哪些具体条件，笔者尚未仔细斟酌，但是赔偿被害人损失这一条是绝对必要的。
2修改缓刑、假释及监外执行的适用条件。适当放宽缓刑条件中有期徒刑的上限标准。刑法第72条的规定可以适用缓刑的对象的范围过窄，以3年为界不合适。从刑事司法实践来看，我国的轻刑犯标准与其他国家的标准有很大不同。在我国5 年以下有期徒刑都应属轻刑范围，实践中被判3-5年有期徒刑的罪犯占了相当大比例；而在外国、特别是发达国家，2年以上就算重刑犯了。因此，刑法第72条中“被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子”宜改为 “被判处拘役、五年以下有期徒刑的犯罪分子。”同时，适当缩短假释条件中已实际执行的期限。将刑法第81条第所规定的，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十年以上这一实际执行的必要期限，缩短为被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行八年以上；或者将审前羁押的时间和改判为有期徒刑之前的时间包括在内，实际执行十年以上。在刑事司法实践当中，被判处无期徒刑的犯罪分子的审前羁押时间有很大的不同，为了体现社区矫正的公正，实现其目的，将犯罪分子的审前羁押时间考虑在内是十分必要的。
此外，刑法第81条第2款 “对于累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释” 的规定，也有些机械。在国外、尤其是美国，确实实行了从根本上剥夺不可改造的罪犯的犯罪能力的刑事政策，在立法上规定了对严重暴力犯罪分子判处没有假释的终身监禁。这一政策和立法的依据是有选择地剥夺犯罪能力的犯罪学理论，同时是为了应对近年来社会各界恢复死刑的强烈呼吁，作为死刑的替代措施。而在我国，整个刑罚制度都是建立在罪犯是可以改造的哲学基础之上的，同时有保留着对罪大恶极的罪犯的死刑。无论是从刑罚哲学上，还是从实际需要上看，都没有必要在刑法中再做出这类不得假释的规定。另外，还有一点需要说明，世界上许多国家都实行单一的假释制，而不是向我国这样实行假释与减刑双轨制。在不设置减刑制度的国家，对于罪犯判处不许假释的终身监禁能够从根本上剥夺罪犯的犯罪能力。而在我国实行假释与减刑双轨制的情况下，对罪犯不实行假释并不能实现这样的目的，罪犯通过减刑照样可以回到或提前回到社会。因此，这一条款的规定宜改为，对于被判处有期徒刑的累犯以及因杀人、爆炸、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期三分之二以上，被判处无期徒刑的累犯以及杀人、爆炸、强奸、绑架等暴力性犯罪分子，实际执行十二年以上的，可以假释。
3为缓刑和假释规定明确、便于操作的实质性要件。刑法对适用缓刑和假释的规定都存在一个问题，实质性要件不够确定，所谓“适用缓刑确实不致再危害社会的”、“假释后不致再危害社会的”，这样的条件执法人员很难掌握，实践中承办案件者害怕日后承担责任，对于可此可彼者，通常不判缓刑，不决定假释，这也是缓刑和假释适用率低的一个重要原因。因此，我们建议修改完善立法，为缓刑和假释规定一套确定的、便于操作的实质性要件，而且赔偿被害人损失应当成为一个重要的方面。
此外，对于缓刑和假释的罪犯需要遵守的条件，现行法律都规定了基本一致的5条。这显得比较简单，针对性不强，因此在实践中因为违反缓刑或假释条件而被撤销缓刑或假释的案例极为少见。刑事立法对缓刑和假释服刑人员应当做出更加符合执行刑罚需要，符合社会发展现状，对罪犯更具针对性的条件。此外，立法还应当给予刑事司法人员一定的自由裁量权，允许审判人员或者改革后的假释裁定人员针对罪犯的实际，确定其应当遵守的更加零活、具体的条件，以实现缓刑和假释的目的。
4扩大监外执行的适用。罪犯在监狱服刑期间出现法定的监外执行情况，应当及时适用监外执行。根据司法部监狱管理局的统计，2001年监狱系统获准监外执行的犯人仅占在押犯总数的％，同期，还有％的老残犯和％的精神病犯仍在监狱内服刑。据监狱管理部门介绍，我国目前年龄最大的在押罪犯高达92岁，80岁以上的服刑人员并不少见。建议对这两类犯人扩大适用监外执行，这样既符合社区矫正的目的，也凸显我国刑罚的文明、人道，与政治文明的建设步伐相适应。.
设置专门的社区矫正的执行机构和执行队伍
如上所述，根据现行立法，我国没有专门的社区矫正执行机构和执行人员，因而出现了各种执行不力的情况。要扩大社区矫正的适用，有效执行社区矫正，必须通过修订立法来改革现行执行体制，设置专门的社区矫正执行机构和人员。銆€
首先，设置专门的社区矫正执行机构。如设置社区矫正局，负责全国社区矫正执行工作的管理。在各省、直辖市、自治区设社区矫正处，负责本辖区内的社区矫正执行工作的管理。在各县、市、区设社区矫正科，负责本地社区矫正执行工作的管理。城市街道和农村乡镇设专人执行社区矫正，直接负责这部分罪犯的管理、教育、考察和监督工作。
其次，建立专门的社区矫正执行队伍。有了执行机构和执行制度，还要有合格的执行队伍。非监禁刑罚的执行，也属于国家刑罚执行的范畴，因此必须由国家公务员负责执行，但是，又由于非监禁刑罚在社区内执行的特点，因此当地社会力量对矫正工作的支持是很重要的。为此，我们建议，应建立有专业人员和志愿者参加的执行队伍。社区矫正局应制定包括专业人员和社会志愿者的任职条件、招聘程序、工作职责和职权等相关内容的规章制度。专业人员，包括国家公务员和心理学、教育学等方面的专业人员，在上述从上至下的各级机构都应确定编制、岗位、任职条件。社会志愿者，基层社区矫正结构在当地社区招募志愿者，协助专业人员管理、教育、监督并考察在社区内服刑的犯人。这些志愿者应具有较高专业水平，有丰富的社会经验，热心社会公益事业，当然也要有能够胜任这项工作的身体条件。
设置专门的假释委员会
从假释的性质来看，它不是改变原判决，只是执行方式的变更，并非改变法院的判决，不涉及法院的职能——行使审判权的问题。另外，如前文所述，我国现法律规定假释裁定权由人民法院行使有一定弊端。为此，我们建议修改立法，从体制上理顺假释的决定权，设立专门机构——假释委员会来决定对罪犯的假释，在各省设立分会，由假释委员会及其分会依照法定程序对假释案件进行审理和裁定。这也是多数国家的通行做法。
结束语
从上面的内容可以看出，改革和完善我国现行的社区矫正制度和实践具有非常重要的意义。一是有利于减轻监狱压力，促进监狱的安全稳定；二是有利于对罪犯的分类管理与教育，提高教育改造质量；三是有利于罪犯刑满之后成功回归社会，减少重新犯罪；四是有利于合理配置行刑资源，减轻国家行刑成本；五是有利于增强社区预防犯罪的意识，将社会治安综合治理落实在基层；六是有利于将消极因素转化为积极因素，增强社会稳定的基础；七是有利于与国际刑罚发展趋势接轨，探索和建立我国人道、文明的刑罚制度。
基于以上认识，司法部委托该该部预防犯罪研究所进行了专题研究，并将其研究报告于2002年报送中央有关决策部门。相关中央决策部门领导对报告予以肯定，并要求司法部开展试点，在试点过程中商相关部门解决有关问题，包括立法问题。此后，司法部决定开展社区矫正试点。经过与最高人民法院、最高人民检察院和公安部协商，这三个部门与司法部已于2003年7月10日联合下达了《关于开展社区矫正试点工作的通知》。《通知》选择了北京、天津、上海、山东、江苏、浙江6个省市开展试点，要求要求部门提高认识，转变观念，充分认识开展社区矫正试点工作的重要意义；分工负责，密切配合，共同做好社区矫正试点工作。9月8日，两院、两部在北京召开了全国社区矫正试点工作会议。在会上，6个省市的相关部门报告了本地区社区矫正试点工作的进展情况，两院、两部的领导对开展试点的地区提出了要求。目前，上海市已在全市推开试点工作。北京市选择东城区等区县开展试点，并决定继续扩大试点范围。天津、山东、江苏、浙江等省市也已经完成试点的准备工作，已近期内开始试点。
社区矫正试点工作的开展，对于探索我国刑罚制度的改革与完善，建设社会主义政治文明将会起到重要的推动作用。