我国养老保险制度制度的改革与完善.docx

我国养老保险制度的改革与完善

摘 要

养老保险制度作为社会保障的重要组成部分，在保障退休职工老年生活,维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用,但是我国现行的养老保险制度存在许多的问题,立法滞后、管理混乱、覆盖面窄、筹资渠道贫乏等问题日益严重,面对日趋严重的老龄化浪潮，改革和完善我国的养老保险制度迫在眉睫。本文就我国现阶段养老保险制度存在的问题进行分析,并提出相应的解决对策，希望能为我国养老保险制度的改革与完善提供一些合理、可行的建议。

关键词： 养老保险制度;问题；改革与完善;对策
ﻬ
TＯ RＥFORＭ　AＮD　PＥＲＦECT ＯF ＯUR CＯUＮTＲY’Ｓ　 ENDOWMＥNＴ ＩＮSUＲＡNCＥ SYＳTEM

　　 　　 　 　　　 　 　 　 ABSTRＡCT

Endowmｅｎｔ insurａnce ｓysｔem aｓ aｎ ｉmｐoｒtａｎｔ part　ｏｆ ｓｏciａｌ secuｒity,　iｎ the old ａｇe ｓeｃurity retiｒｅd ｗorker, maintaiｎinｇ ｓｏcｉal sｔability　play　ａｎ iｒreｐlaceａblｅ roｌe,　bｕt many prｏblｅms existｉng ｉn ｔｈe　cｕrrｅnｔ ｅｎｄowｍeｎt ｉnｓurａｎce sｙｓtem in　ｏur ｃountrｙ， legisｌaｔｉon　ｌags ｂehind,　mａｎaｇemenｔ cｏnfusion， poor cｏｖｅrage， serious ｐrｏblems sｕch as ｐｏor　finaｎcｉng ｃhannels, ｉｎ the face　of　groｗing wave　of aｇｅｉng， ｒefoｒｍ and perfｅcｔ ｏur　cｏｕntrｙ’ｓ endoｗmenｔ insuｒａnｃe system iｓ　iｍｍineｎt。 Iｎ tｈｉs paper, ｔｈｅ　prｏｂｌeｍ of enｄowｍenｔ inｓuｒａncｅ　ｓyｓtem ａt　pｒesenｔ stａgｅ iｎ　ouｒ counｔｒy iｓ　aｎalｙｚed, ａnd puｔ ｆorｗard　the coｒrespondinｇ solution　countermｅaｓurｅｓ, hoping ｔo rｅform　ａnd perｆect oｆ our　cｏuntry’s　endｏｗmenｔ　insｕｒaｎce　sysｔem provｉｄe soｍe　reasonable aｎd　feasiblｅ　ｓuggesｔiｏn。

ＫＥYWOＲDS:　 Eｎdowmengt inｓurance ｓystem； The problem；　To reform anｄ ｐerfecｔ; Countｅrmeasｕrｅｓ

目　　 录
中文摘要Ⅰ
英文摘要Ⅱ
一、 我国养老保险制度概述 1
（一）　 养老保险制度的含义及特征 1
(二） 我国养老保险制度的发展历程 1
(三） 我国养老保险制度改革现状及类型ﻩ2
二、我国养老保险制度存在的问题 2
(一) 　我国养老保险制度自身的缺陷ﻩ２
1。 　我国养老保险体系覆盖率整体水平较低 2
2． 我国养老保险收费率过高,导致逃避缴费现象严重ﻩ3
3. 　多层次养老保险体系发展不成熟,其他赡养来源有限 ４
４。　　立法滞后，限制着管理体制的进一步规范和改善ﻩ4
（二） 我国养老保险制度运行中的问题 4
1.　　我国人口老龄化日趋严重,养老负担越来越重ﻩ４
2。 　参保人数逐年增多,但成果有限 5
3。 　我国养老保险收支缺口大,转轨负担十分沉重 ５
4.　 我国养老保险制度运行效率低下，投资收益率低 ６
５。 管理层次混乱,职责不够明确 7
三、 我国养老保险制度改革与完善的对策及建议 7
(一）　 提高退休法定年龄，适度降低支付标准ﻩ７
(二)　 提高养老金缴费率，进一步扩大覆盖面ﻩ9
(三） 　调整财政支出结构，增大财政转移支付力度ﻩ9
(四) 　拓展养老保险基金的融资渠道,解决历史欠账问题ﻩ11
（五) 建立高效的行政管理和投资运营新体制ﻩ11
(六） 完善养老保险的法律体系,建立严格的监督机制ﻩ１2
结 束　 语 14
致 　 谢ﻩ15
注 　 释ﻩ16
参考文献ﻩ１7

IV

一、我国养老保险制度概述
(一）养老保险制度的含义及特征
养老保险制度是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度①。
养老保险制度作为社会保险体系的一部分,除了具有社会保险的强制性、互济性和普遍性的特征外，还具有其独特的特征:(1）权利和义务的一致性;（2）保障水平的适度性;（3）享受时间的长期性；(4)保障方式的多层次；（5)管理的复杂性。
(二)我国养老保险制度的发展历程
我国养老保险制度以1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为起点,经历了几十年的风风雨雨，其发展历程大致可以概括为以下四个阶段:
1。创建阶段:从１951年到１9６5年,这一时期为我国养老保险的创建阶段,该阶段以1951年2月2６日颁布的《中华人民共和国养老保险条例》为标志,主要目的是为了着手建立全国统一的养老保险制度,并使其不断走向正规化和制度化.
２.破坏阶段：从1966年到1976年，这一时期是我国养老保险制度严重破坏时期,十年的文化大革命在给我国的社会经济文化带来了严重破坏的同时，也无情的摧残了我国的养老保险制度，社会保险基金统筹调剂制度停止,相关费用负担全部转由各个企业自己承担，社会保险变成了企业保险,正常的退休体制也被中断．
3。恢复与调整阶段:从1977年到1９９２年，这一时期是我国养老保险制度的恢复和调整阶段,在经历了十年的文化大革命动乱后，我国逐渐对养老保险制度进行了调整,恢复了正常的退休制度,调整了养老保险待遇的计算方法，在部分地区还实行了退休费统筹制度。
4.改革与创新阶段:从1993年至今，是我国养老保险制度实施改革与创新的阶段．本阶段主要是创建了适应我国国情、具有中国特色的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式,改变了计算养老金的办法,建立了基本养老金增长机制，实施了基本养老金社会化发放，最终基本建成我国多层次的养老保险制度体系。
(三)我国养老保险制度改革及类型
经过近十年上的改革与发展,我国新的养老保险制度已经初步建立，形成了以基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险为主的多层次、多支柱的新型养老保险体系。
１.基本养老保险,又称国家基本养老保险,是按国家统一政策规定强制实施的,以保证广大离、退休人员基本生活需要为目标的一种养老保险制度。其覆盖范围为城镇企业及其职工、自由职业人员和城镇个体工商户。我国当前基本养老保险采取“统账结合”的管理模式,要求参保单位和个人分别按工资总额的20%和8%的比例缴费，参加社会统筹调剂和存入职工个人账户中,缴费满15年并达到退休年龄者可以领取养老金。
２。企业补充养老保险,又称企业年金,是指企业在参加国家基本养老保险的基础上，依据国家政策和本企业经济状况而建立的,其目的在于提高职工退休后的生活水平,对国家基本养老保险进行补充的一种养老保险形式。它由国家宏观指导,企业内部决策执行。企业年金实行市场化运营和管理,建立完全积累的个人账户。
3。个人储蓄性养老保险，又称职工个人储蓄性养老保险，是由职工自愿参加、自愿选择办理机构的一种补充性的养老保险形式。职工个人根据自己工资收入情况,按规定缴纳个人储蓄性养老保险费,存入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人账户，并应按不低于同期城乡居民储蓄存款利率计息的养老保险形式。
二、我国养老保险制度存在的问题
我国的养老保险制度经过十几年的改革和建设,已取得了一定的成就,但面对我国日益加剧的老龄化、制度转轨遗留的历史欠账以及中国经济社会发展中的诸多问题,现阶段的养老保险仍存在许多重大的、急需破解的问题。
(一）我国养老保险制度自身的缺陷
1.我国养老保险体系覆盖率整体水平较低
养老保险覆盖率是衡量一个国家发展状况的重要标志，虽然我国养老保险制度在改革后取得了显著的成就，但是由于我国的人口基数大，所以整体覆盖水平还比较低。由表一可知，2000年,参加城镇基本养老保险的人数为１0447.５万人，占城市就业人口的45％，占总人口比例仅为8．2％;20０5年，参加城镇基本养老保险人数为１31２0。4万人,占城市就业人口的4８％,占总人口比例仅为１0。０％;20０8年,参加城镇基本养老保险的人数为１６587.5万人，占城市就业人口的55％，占总人口比例仅为12.5%；2０10年，参加城镇基本养老保险的人数为１9374万人，占城市就业人口的60％，占总人口比例仅为１4。４%；２012年,参加城镇基本养老保险的人数为2２978万人,占城市就业人口的6２%，占总人口比例仅为１6.9%。
表一 参加城镇基本养老保险和退休人数
年份
参保职工（万人）
参保职工/总人口（%）
参保职工／城市就业人口（%)
退休人员(万人）
负担系数（%)
20０0 １0４47。5 　 8.2 　 　 　　 ４5 ３１69．9 　 3０。3
２001 　10801.9 　 　 8。5　 　 　 45　 　 338０.6 　 31。3
20０2　 11１28。８　 　 8。7 　 　 45 　 　360７ 　 3２.4
2０0３ 11646．５ 　　　 ９。0　 　 　　　４5　　　 　 386０.2 　　３3。1
2０04 　 1２２50．3 　 9。4　 　 　46 　 4１0２。6 　 ３3。5
２005 　13120。4 　　 1０.０ 　　 　 48　 436７.5　 　 33。３
2006　 　 １4130。９　　 　 10。8 　 ５０ 　　 　 　 4635。4 ３2。8　
２00７ 15１83。2 　 1１.4 　 52 　 　４95３。７ 32.6
20０8 　 １6５87。5 　 12.5 　　 　55 　　 　 5303．6 3２。0
2００9 17703 　 　13。3 　 57 　 　5795 　　　　 3２。7
2010 　 　1９3７4　 　 14。４ 　　　 60 　 　 ６299　 　 ３2.５
2011　 ２15７4 　　 　 　16。0 　 　 60 　　6８19 　 ３１。6
20１2　 2２978　 　 16。9 　 　　 ６2 　 7401 ３２。2
资料来源：根据中国历年年度统计公报数据整理而成②
2.我国养老保险收费率过高，导致逃避缴费现象严重
根据目前我国现行的制度,我国社会保障的主要资金来源为企业缴费。医疗保险、失业保险、工伤保险、养老保险等费用全部由企业承担，再加上一些其他的社会保障费用，企业负担非常重.目前,我国养老保险企业平均缴费率为 24%，远远高于世界平均缴费水平１0%，甚至高于国际警界线20%。养老保险的高收费率造成了隐瞒收入,逃避缴费以及欠交费现象严重,过高的缴费率不仅会加大企业的人工成本，降低企业扩大再生产和再投资的能力，减少许多新增的就业岗位，而且，最现实的就是造成企业大规模逃避缴费,导致“社会统筹”缴费部分根本不足以支付离退休职工的养老金。
3.多层次养老保险体系发展不成熟，其他赡养来源有限
与西方发达国家上百年的社会保障制度历史相比,我国的养老保障制度建立的时间比较短,基本养老保险积累少,多层次养老体系尚未建立。到目前为止,养老金资产占 GＤP 比例仅为　3％，远低于全球 3３％的平均水平,全国尚有90%多的老人没有享受到公共退休福利费用。企业职工基本养老保险的缴费负担已经很重，加之政府又没有为企业年金的发展创造良好的外部环境,以致企业没有动力建立企业年金.由于政府提供的基本养老覆盖面有限，替代率也有所下降.大多数人只能依靠家庭、个人与土地养老．城镇居民要么个人储蓄积累资金，要么参加商业人寿保险。农村居民主要依赖土地与家庭养老。家庭养老遇到了一对夫妻要养四个老人和一个孩子的家庭结构的挑战，家庭养老负担加重;随着中国人均耕地面积的下降，土地养老也面临着许多问题.
４。立法滞后,限制着管理体制的进一步规范和改善
在国际上,养老保险制度都是由国家立法强制执行,而我国虽然也制定了一些有关养老保险方面的法律法规，但缺乏国家权利机关的立法程序,导致养老保险制度缺乏应有的法律保障。一般都是由地方政府自行制定有关养老保险方面的文件、法规与条例，虽在一定程度上具有法律效力,但造成不同省、甚至同一省的不同地市不同主管部门不同身份员工之间的养老保险制度的不同,养老保险的强制性和权威性难已充分发挥出来.养老保险立法滞后,不仅限制着管理体制的进一步规范和改善,也给公民对养老保险的理解带来很多的误区。
(二)我国养老保险制度运行中的问题
1.我国人口老龄化日趋严重，养老负担越来越重
我国正处在人口老龄化日趋严重的时期，养老负担也越来越重，由表一可知:20０0年,退休人员为31６9。9万人,负担系数达到30.３%;200５年,退休人员为4３６7.5万人，负担系数达到3３.3%；2０08年,退休人员为５303.6万人，负担系数达到3２%；2010年,退休人员为6299万人，负担系数达到３2。5%；20１2年，退休人员为74０１万人,负担系数达到32.2％，可见,每年我国的退休人员人数还在不断扩大，养老负担系数一直居高不下.
2.参保人数逐年增多，但成果有限
“让更多的人享有养老保险”是我国养老保险制度改革的目标。近年来,随着改革步伐的不断推进,参加全国基本养老保险的人数逐年增加，但同期我国的离、退休人员也在不断增加，并且离、退休人员增加的比例要高于参加养老保险人员增加的比例，使我国养老保险制度成果非常有限。照成这种现象的最主要原因是大量的提前离、退休人员，目前,在我国多数企业职工退休年龄提前，普遍存在“40至５０岁”现象。据统计,全国参加基本养老保险的企业职工中,有一半的男性退休年龄为57岁,女性只有５0岁。也就是说,平均下来在５7岁一般参加基本养老保险的男性职工已经退休，女职工的相应年龄也仅为50岁.提前退休,企业可以转嫁劳动力成本,地方政府产生的养老金缺口可以由中央财政补足，这样虽然可以使企业增强竞争力，让地方政府缓解就业压力,但是这无疑使本来就很脆弱的现收现付制度“雪上加霜"。
3.我国养老保险收支缺口大,转轨负担十分沉重
按照国家养老保险制度改革思路的设计，那些 1９９７ 年已经退休的人属于“老人”,仍然享受改革前的福利，养老金相当于其工资的　８０%。19９7 年以后参加工作的人属于“新人”，享有其工资 ２0%的现收现付养老金和 8％的个人账户积累.1９97 年时仍然向旧制度缴费的人为“中人”，将可能从两个制度中各获得一部分养老金福利。和很多国家相比，这个设计思路具有同一性，即可以尝试通过扩大缴费率或覆盖面来解决现收现付制度的缺口问题。但是，这个制度的关键缺陷在于:一是“老人”和“中人"存在积累不足的问题。特别是“中人”，在过去的工作年限里，他们通过现收现付制对上一代退休职工的养老做出了贡献，此外还有一部分劳动贡献通过低工资的“预先扣除”,转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，却来不及对自己的个人账户做出积累。因此,这部分人进入新制度后,个人账户中有一部分是“空账”。对于这两部分人的最终责任,新制度没有明确.二是要求“新人"既要为自己养老，还要为老人缴费,加重了企业负担和个人养老负担.由于目前养老基金社会统筹和个人账户混账管理,不管是个人账户养老金的发放,还是社会统筹部分基础养老金的发放,都从一本账中支出。因此，导致我国个人账户空账运行。
4.我国养老保险制度运行效率低下,投资收益率低
国务院颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的宣传提纲中有这么一段话:以职工缴费年限 35　年退休为例，改革前基本养老金的目标替代率是　58。5％，其中 20%为基础养老金,3８．5%为个人账户养老金;改革后目标替代率将达到 5９.2％,其中基础养老金替代率增长为 35%,个人账户养老金替代率调整为 ２4．2％。我们根据宣传提纲假设有一职工缴费年限为 ３5 年,另外假设当地平均工资和该职工一生中平均缴费工资都为 2５00 元，个人账户资金按 15 年发放.在不考虑养老金投资收益的情况下，我们先算一下此职工的养老金替代率.缴费年限 3５ 年,退休后可以从社会统筹基金获得的基础养老金= 元;个人账户养老金=元.因此,此职工从养老保险机构获得的养老金总额=875＋4６7=１３42元,养老保险替代率=1342／250０×100％=5３.6８%，和国家宣传提纲中提到的目标替代相当。接下来,我们引入养老金的投资收益率概念，做一个比较。假设养老保险的年投资收益率为 ４％(五年期银行固定存款利率为 ３。6％),其他假设和上面一样,缴费年限仍为 35 年，当地平均工资和此职工一生中平均缴费工资都为 2500 元。在这我们计算一下个人账户到期的收益是多少．因为个人账户划入额为缴费工资的 8%,每个月即为 ２00 元，一年为２４００ 元．缴费 3５ 年,意味着每年都有一笔2４00 元的固定存款.根据复利计算,第一年的个人账户存款到 3５ 年后，本息和设为 Ａ１,则;第二年个人账户存款到 35 年后,本息和设为A２，则;以此类推，第三十五年存款设为 A35，则 A35＝２400。因此，35 年个人账户积累的总额＝,根据等比数列公式计算得 ３5　年个人账户积累的总额为 17676５元。根据现行个人账户养老金方法办法,剔除养老金调整因素,我们假设退休后个人账户积累的 176765 元基金按　１5 年等额发放．假设每年发放的个人账户养老金为 B，第一年发放为　B1，第二年为 Ｂ2……，第十五年为 Ｂ１5。则 Ｂ1　＝B2 = ……B1４　＝Ｂ1５。根据年金贴现，可以得出；根据等比数列公式计算得B ＝15４40。9０ 元。所以每年从个人账户领取的养老金为　15440.9０ 元,每月为 1286。７4 元，个人账户养老金替代率=。在我们为简化计算所做出的假设，以及不考虑通货膨胀的影响情况下，投资收益率为 4%时,仅仅个人账户养老金的替代率就和我们实际获得养老金替代率相差无几.通过对比,可见我国养老保险制度运行效率的低下。
5。管理层次混乱,职责不够明确
当前我国养老保险基金实行的是区域性分级管理,养老保险基金基本上处于省、市、县三级地方政府的分散管理之中;由于三方责、权、利职责不清,缺乏有效的风险分担和制约机制，养老保险基金的管理比较混乱，尽管养老保险的收支由中央统一规定,但允许地方政府根据当地的实际情况确定缴费比例和支出水平，既增加了企业和工人的负担,又损害了养老保险受益者的利益．另外,养老保险基金在筹集上缺乏法律保障,方式不够规范,各地区的筹资等级和筹资比例各有不同,造成了不同地区之间负担水平的悬殊,不利于人力资源的有效配置.由于缺乏应有的法律保障，在筹资过程中,拖欠、不缴或少缴统筹金的现象普遍.由于资金管理上存在漏洞，使得养老保险资金不能真正做到专款专用,经常被挪用，为部分管理者的腐败创造了条件。
三、我国养老保险制度改革与完善的对策及建议
(一)提高退休法定年龄,适度降低支付标准
退休年龄提高后,个人和单位将增加缴纳基本养老保险费的时间,这样，个人领取基本养老保险金的时间减少，从而达到实现降低基本养老保险基金支出费用的目的。各国退休年龄的规定一般是根据人均预期寿命、工作年限等来确定的,因此,各国制度设计的平均养老年限在　10~15 年之间。但是随着人均预期寿命的增长，国际上的退休年龄也出现了延长趋势。
我国现行的职工退休年龄是 1978 年制定的,当时人口预期寿命是　６６　岁。目前我国的人口预期寿命已达 72　岁，延长了 6 年。根据抽样调查,我国男性平均退休年龄为　57　岁,女性平均退休年龄为 5０ 岁,政策规定男性 60　岁退休,管理职位的女性 55 岁退休,其他岗位的女性　５０ 岁退休，但实际平均退休年龄根本达不到政策规定的退休年龄，使实际平均养老年限接近 20 年,与制度设计1０到15年相去甚远．统计显示，大约　20％的男性养老金领取者低于 6０ 岁，30%的女性养老金领取者低于 ５5 岁.根据财政部提供的信息,提前退休呈现增长的态势,而造成提前退休的原因包括特殊职业工作者以及残疾或有疾病的人员。而这种趋势与现有的养老金最低缴费年限规定有关,按照现有规定,缴费达到 １５ 年即可领取社会平均工资的 20％的养老金,没有养老金缴费与受益的激励机制，绝大多数的缴费者认为超过 １5 年这一最低缴费年限之后再缴费没有意义。这种制度设计加剧了我国职工的提前退休现象，既减少缴费的当期收入,又会增加养老金的长期开支压力.目前，我国城镇企业职工实际平均工作年限男性只有 27 年,女性 ２0　年。根据测算,在我国退休年龄每延长一年或缴费增加一年,养老统筹基金可增长 ４０ 亿元,减支 16０ 亿元，减缓基金缺口　200 亿元③。因此,与延长退休年龄相比，更为急迫的政策是建立缴费与受益之间的联系,鼓励多缴费、多受益，严格限制提前退休的养老金待遇,养老金标准与缴费时间长短、多少挂钩,建立合理的养老金调整机制。
在考虑提高退休年龄来应对基本养老保险支付压力时，我们不能忽视的一个现实问题是对劳动力的就业造成的负面影响。在社会总劳动人口一定的情况下，延长退休年龄只能以减少其他劳动力的就业为代价。何况,现阶段我国劳动力的供给在很大程度上超过劳动力需求。未来 2０　多年间，我国将在克服现有失业人口和下岗人口就业问题的基础上,还要为新增加的　１。2亿人口进一步创造就业机会。有关延长退休年龄的问题，社会上一直议论比较多。从我国的现状来看,我们的退休年龄在国际上确实是偏低的.但是,我们国家的劳动力资源也是很丰富的.退休年龄的规定要统筹考虑各方面的情况.因此，短期内还只能执行国家现行的退休年龄的规定,延长退休年龄的条件尚不成熟.
而养老金标准,目前看起来支付给“老人”的养老金替代率很高,为 80%,远远高于大多数国家　40%至 6０%的水平。如果在我国将养老金替代率降到 40%,则完全可以维持在一个中等收入与中等偏下消费水平之间，也比较合理。因此，有学者提出了降低替代率的建议。但考虑到长期以来，我国城镇国有企业实行低工资、高就业的政策，企业职工的平均工资基数较低,也没有相应的养老金积累,主要依靠退休金维持生活。近年来,国家建立了养老金调整机制,让退休职工也能分享国民经济增长的成果,定期根据经济发展情况、物价上涨情况、职工工资增长情况适时调整养老金.因此,为确保退休职工有一个体面的退休生活,基础养老金的替代率不宜再降低。
（二)提高养老金缴费率，进一步扩大覆盖面
我国学者一直呼吁中国企业的缴费率过高，已经不宜再提高.中国目前的缴费率在亚洲地区仅比新加坡低一些,各项工薪税已超过职工工资的 4０％。为此,我国政府采取了比较折中的做法，维持现行的缴费率不变,只对缴费结构作出调整,也就是降低个人账户积累比例,同时，企业负担维持不变，全部进入社会统筹部分。扩大覆盖面的工作主要集中在外资企业和合资企业，民营企业以及城镇灵活就业人员.我国《社会保险费征缴暂行条例》确定的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工.但实际上外商投资企业、城镇私营企业的税务征缴率就不是很高,现在又让他们拿出钱来为别人养老,动力不足。据统计,截至 2００２ 年，这些部门的覆盖面仅为　６%．这其中,还可能包括少报和少缴费的情况.2005 年,政府为了扩大覆盖面降低了一部分就业人员的缴费率。如城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为　20%,其中　8%记入个人账户,退休后按企业职工基本养老金计发办法发放基本养老金。在政府政策推行下，我国养老保险体系的覆盖面逐年提高。据预测，至 2075年，有望达到 5０%以上。但同时这也意味着不完善的旧制度得到了广泛推行，虽然有助于缓解短期的基金支付困难。但从长期来看，随着城市化的提升,将来的城市劳动力将会比现在有显著的增加,如果不实施政策调整,削减养老金债务,扩大覆盖面后新增的养老金债务将转移给后代承担,势必造成更大的资金缺口,新加入人群的延期债务将会更加难以处理，届时政府将会面临更大的改革阻力.现在许多国家都在想办法解决过去几十年的错误所造成的严重后果，这也是我们在设计改革方案时必须吸取的前车之鉴。因此,政策选择的关键在于，在城市化导致的体系覆盖面不断扩大的情况下，我们更应致力于恢复养老保险体系的长期财务可持续性。
(三）调整财政支出结构,增大财政转移支付力度
发达国家普遍建立了完善的社会保障体系,社会保障和福利支出占财政支出的比重平均高达 30~50%。根据世界银行的研究报告,一国养老支出与人口成正相关关系，老龄化人口比重较高的国家,公共养老支出占 GDＰ　的比重也较高，普遍在 1０%以上.预计到 2030 年，这些国家的养老金支出占 ＧDP 的比重将达到1５%,越来越大的财政支出压力，成为了各国改革养老保险制度的主要原因.而我国的情况正相反，19９7　年前,各级财政支出罕有养老保险项目的身影。随着中国人口结构的日益老龄化以及养老保险制度的改革和发展，养老金缺口问题凸现在政府面前.自 1998　年以来，中央和地方政府开始拿出一些资金补贴基本养老保险的支出缺口，但与快速增长的 ＧＤP 和财政收入相比,仍然处于很低的水平.党的十五届五中全会提出“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架"，财政用于养老保险补贴支出开始呈现快速增加的态势。我国近几年来虽大力增加了社会保障支出,但总体上支出比重仍低于　5%，远低于发达国家与发展中国家的平均水平。200１ 年,在中国政府制定的社会保障十五规划中明确指出，要调整财政支出结构，增加各项社会保障的必要投入,充实社会保障基金,要把社会保障支出占财政支出的比例从现在的不到　10%，提高到　15％至　20％之间.党的十六大报告重申，要建立一个同经济发展水平相适应的社会保障体系,要确定一个适当的财政支出比例,以此作为我国社会保障近期的发展目标。但实际上，十•五期间，中央财政用于养老补贴的支出却并未见有较大幅度的提高,反而有逐年下降的趋势。近年来,中央政府用于储备基金的财政拨款平均每年只有 10０ 亿元左右.因此，中央财政应率先由“建设财政＂、“投资财政”向公共财政转型,切实调整财政支出结构,把压缩行政经费和减少竞争性领域投资后增加的财政资金的适当比例用于社会保障，提高社会保障支出水平,加大对现收现付体系及及养老储备基金的拨款力度，逐步实现财政拨款制度化和规范化,提高养老保险支出占财政支出的比例,维持现收现付制度的正常运转，并逐步积累部分资金,应对未来人口老龄化高峰时期的养老支出需要,确保社会保障制度的建立与完善.
(四)拓展养老保险基金的融资渠道，解决历史欠账问题
　如何解决转轨成本是各国政府面临的共同难道．从国外经验看，转轨成本大都由政府承担,而用提高缴费率全部转嫁给企业和个人,对当代人有失公平．为了弥补个人账户的亏空,解决历史遗留的隐性负债问题，有种种办法,具体措施不外乎发行债券、增加财政拨款或变现国有资产.对我国来说,划拨国有资产解决转轨成本已经形成共识。计划经济体制下,我国政府积累了庞大的国有资产,仅经营性国有资产的总量就超过　10　万亿.这部分国有资产是在过去长期实行低工资、低消费、高积累政策的条件下,国有企业职工过去劳动贡献的积累。划转部分国有资产充实养老保险资金,偿还历史欠账,合情合理。而且,划转部分国有资产，不仅可以一定程度上加强社会主义公有制的主体作用，同时,也有利于缩小贫富差距，消减社会矛盾.中国政府很早就认识到了这一点,并且付诸了行动．目前，划拨国有资产仅在境外上市公司继续执行,每年的划拨总量很少而且也不确定,大规模的国有资产划拨工作尚未真正启动。三年多时间过去了，此项工作仍无实质性进展,研究了五年的划拨办法迟迟不能出台。一个重要原因,是有关部委还没有就划拨方式达成共识,是以现金形态划拨,还是以股权形态划拨仍存在较大争议。实际上,很多人都认为这一工作已是迫在眉睫,刻不容缓。
(五)建立高效的行政管理和投资运营新体制
根据国务院规定,目前劳动保障部门负责基金的行政管理与基金的投资运营,财政部门行使基金监督职责。社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理,专款专用。对社会保障基金的管理运营,国务院规定企业养老基金结余额,除预留相当于２个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户,严格禁止投入其他金融和经营性事业。个人账户基金要按规定存入银行,全部用于购买国债,以实现保值增值,运营收益率要高于银行同期存款利率。个人账户基金的市场化运营的前提是实现两个分离：一是做实个人账户基金与基本养老保险结余的分离；尽管在做实个人账户试点方案中，强调社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金。实际执行过程中,仍然是将统筹账户与个人账户混账管理,这个问题不解决，一旦当期养老金支付出现资金缺口,势必诱发地方政府或经办机构再次挪用个人账户基金,不利于做实个人账户。二是基金的行政管理与投资运营职能分离．社保经办机构按行政区划设置，隶属于各级政府，两者之间存在千丝万缕的联系,行政权力与独立的投资运营难以厘清,投资决策很难摆脱行政干预,容易滋生腐败行为和政事不分等弊端.目前,个人账户基金与统筹基金仍全部由地方保险经验机构管理运营,也就是说,地方保险经办机构既负责养老金收支,还负责养老金运营和监管。又一个典型的“既当裁判员又当运动员”的模式，与建立社会主义市场经济和转变政府职能的改革方向相悖.长期以来的研究与实践表明,挤占挪用社保基金之所以频繁发生，与我国实行基本上由行政管理机关控制的现收现付制社会保障体系密切相关.在这种体制下，行政管理机关和基金管理机关合一；而行政管理机关拥有对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力,他们只要对上级领导负责，而不必向广大受益人报告,也不受他们约束．这两条恰恰是腐败分子滥用权力、贪污挪用受益人“保命钱"能够屡屡得手的体制上的原因。可见，个人账户基金的行政管理与基金运营分离实质是政府与市场的分离，是监管主体与投资运营主体的分离.为了满足社会保障基金不断增长的需要，在不宜提高缴费标准的情况下，多渠道筹集和积累社会保障基金,国务院于2000年成立社保基金理事会，负责管理中央集中的社会保障基金，并努力探索新的中国养老金管理和运营的有效途径。社保基金成立后,经国务院批准,理事会采用直接投资和委托投资相结合的方式,与社会保险基金相比，投资范围有所扩大,除了国债和银行存款外,还可以投资股票和企业债、金融债。进一步修改后的社保基金管理机制,特别是规范的、高起点的投资运作模式,将开创我国养老基金由机构投资者按照国际惯例规范运作的先河，为社会保险基金市场化运作,起到良好的示范作用。
(六)完善养老保险的法律体系，建立严格的监督机制
实行全国统一的养老保险制度,既要有统一养老保险的制度,又要有统一的养老保险的管理体制。而要建立一个全国统一的养老保险制度,首先必须建立一个统一的养老保险管理体制,有了统一的体制，即有了统一的制度，就能解决政策不统一的问题，也就能解决养老保险覆盖面窄、统一养老金计发办法、统一养老金的缴费率等问题.最基本的对策就是成立社会保险管理机构，制定政策、规划,对社会保险事业实行统一领导、统一管理,在社会保险管理机构的统一领导下成立社会保险业机构具体负责经办社会保险基金的各项事务,包括基金的征收、支付、营运、管理以及编制预决算等。这样能够避免多头管理形成的机构重叠、业务交叉、操作成本高的不良现象,也能够避免养老金分散管理，调剂性差的缺陷.加快社会保险的立法，社会保险涉及到各经济主体经济利益的调整,必须有明确的法律和政策界限加以强制实施，通过对养老保险金的收缴和支付，实行法制化的强制管理,减少养老保险基金征收中的拖、欠，甚至拒缴现象，防止养老保险金的流失。建议尽早开设社会保障税，充分利用税收具有强制性、无偿性和固定性的特征,依法征收养老金,充分利用人们依法纳税意识在不断加强的优势,提高养老保险金的到位率.制定并实施适用各类劳动者养老保险的统一制度、统一标准、统一体制 和统一调剂使用基金的法律体系．

结 束 　语
为了应对人口老龄化对养老保险制度的冲击，世界上多数国家对养老保险制度进行了改革,通过各种方式建立了基金制或部分基金制的养老保险.在改革的过程中难免出现各种各样问题。这是无法逃避的事实，也是改革必须付出的代价．因此,中国养老保险在改革中出现的隐形债务和个人空帐等问题,并不是我们特有的情况.通过多渠道偿还方法的综合使用,隐形债务能够得到妥善解决。此外，针对我国养老保险存在的制度覆盖率低、企业补充养老保险发展薄弱和养老保险缴费率过高等缺陷，经过我们制度的后续改革也能够得到改进和完善。“他山之石,可以攻玉”，有理由相信通过借鉴其他国家改革的经验,在我们的努力下，我国养老保险制度的明天会更加美好.

致 　　谢

首先我要衷心的感谢刘导师在本文撰写过程中给予的精心指导和悉心教诲,从本课题的拟定、撰写、修改直至定稿,历时近半年的时间,刘导师倾注了大量的心血和汗水.刘导师学识渊博、治学严谨,一丝不苟,和蔼可亲,乐于助人，诲人不倦,给我留下了深刻的印象,本人受益良多,也将受益终生!
其次我要深深的感谢郑州大学的诸位领导、老师在整个大学学习阶段给我的关心和帮助！他们的敬业精神和务实的工作作风十分令人敬佩！永远是我学习的楷模!
再次要真挚感谢我的同学们,在我撰写毕业论文的过程中，与他们的探讨和交流使我受益颇多;同时,诸位同学也给了我很多无私的帮助和支持,在此深表谢意。
最后还要衷心感谢我亲爱的家人及亲密的朋友，他们不仅给予了我最无私的爱,而且给予我极大的支持和帮助,他们真诚的理解、关心是我前进的动力,我将肩负着他们的期望奋勇前进！
谨以此文献给所有关心和帮助过我的朋友!

参考文献

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2.吴连霞编。 中国养老保险制度变迁机制研究．　北京市:中国社会科学出版社，　2０１２。1２。
３.张怡恬著。 社会养老保险制度效率论。 北京市:北京大学出版社, ２012。10。
4.邹升平。 瑞典与中国养老保险制度比较及启示.理论导刊。２0１3年第9期.
５．陆成林.