期货市场监管法律制度的完善.docx

期货市场监管法律制度的完善自从1848年世界上第一个较为正规的期货交易所美国芝加哥期货交易所诞生至今，在建立和发展一个半世纪的历程中，世界期货市场作为分散风险、发现价格的场所，随着经济发展和社会进步而不断创新发展，交易品种推陈出新，市场规模迅速扩大，经济功能和作用日益增强，对产业的影响越来越广泛。和国外成熟、完备的期货市场体系相比，中国期货市场十多年的发展历程尚处于初期阶段。从1991年郑州第一个期货合约挂牌交易标志着中国期货市场的开端至今，经过10多年的探索、试点、清理整顿和恢复性增长，以期货交易管理暂行条例及期货交易所管理办法、期货经纪公司管理办法、期货从业人员管理办法和期货经纪公司高级管理人员任职资格管理办法为实施细则的期货市场法规框架基本确立，中国证监会、中国期货业协会、期货交易所三层次的市场监管体系初步形成。但我国期货市场是在计划经济向市场经济转轨条件下发展起来的新兴市场，作为市场经济高级形式的期货交易活动仍然处在恢复性增长时期，需要市场内外部环境的不断完善。期货市场的规范涉及到诸多的法律问题，期货市场多空双方的高对抗性及期货交易的投机性大、风险性高、流动性强等基本特征要求对期货市场加强管理，而且从发达国家在期货市场运行的国际经验来看，期货市场的发展必须管理先行，加之我国期货市场发展的历史较短，经验不足，存在着许多转轨时期特殊的问题，更需要加强市场的监管力度。因此，本文将着重从宏观的角度来阐述期货市场监管法律制度的完善，以期为我国期货市场法制的完善尽一份绵薄之力。一、期货市场发展必须管理先行监管的必要性期货市场是大众参加的公共性市场，不仅受各国政治、经济等因素的影响，还有大量投机者参与市场交易，而且期货交易要求有专门的知识，大众投资者有可能处于不利地位。如同其他市场一样，期货市场也并非完全竞争的市场，没有完善的监管体系，其自发运行必然引发过度投机、营私舞弊、操纵垄断、暴涨暴跌等市场混乱现象，从而影响期货市场功能的发挥。因此，建立并完善期货市场监管体系是稳定和发展期货市场、维护交易者利益的必要保证。期货交易的特性要求加强市场管理1、期货市场的投机性大。期货交易是一种杠杆交易，只需要交纳一定比例的资金，就能作数倍金额的交易，其以小搏大的特征容易吸纳大量投机。2、期货交易流动性强。期货交易是合约交易，标准化合约使期货交易速率大大加快，买空卖空机制让投机者实现了频繁换手交易。套期保值和分散转移风险的需求市场保持一定的流动性，但过高的流动性又容易产生期货泡沫。3、期货交易风险性高。保证金制度使期货交易具有极强的杠杆功能，且流动性强，价格瞬息万变，再加上交割期限和每日结算制度对交易者接受交易盈亏更具有强制性。期货市场中有不正当交易行为任何市场都不是理想的完全竞争的市场，上述期货交易的特征使得期货市场更容易出现各种不正当交易行为。这些不正当行为严重扰乱了市场秩序，导致市场价格机制失灵，使公开、公平、公正的竞争机制难以形成，影响了期货市场功能得发挥，投资者利益受损，期货市场活力丧失。这些情况主要有：内幕交易；操纵市场；虚假陈述；散布谣言，影响市场；欺骗、诱导客户；非法回扣；预约交易或虚假交易；不及时执行客户指令；投机者相互逼仓；交易所任意降低保证金等等。需要以非市场得手段加以扶正，不断完善和加强对期货市场得管理。二、期货市场监管的原则期货市场的产生是基于现货交易回避价格波动风险的现实需要，它以市场经济为基础，完善的市场机制是其良性运作的充分必要条件。期货市场为现货交易服务和按市场机制运作的本质要求：期货市场监管要以向市场参与者提供监管服务和保护市场参与者利益为目的；市场机制是期货市场运作的生命线，期货市场监管必须尊重市场经济规律，实行市场化监管， 尽量减少行政干预。期货交易与传统的商品交易有明显的差异，其监管与银行、证券、保险等金融监管相比既有共通之处，也有自身的特点，对期货市场的监管的原则决定了期货监管法律制度的模式和内容。保护投资者利益期货市场是大众参加的公共性市场，而且期货交易要求有专门的知识，大多数期货交易者并非业内人士，相比与期货交易所、经纪公司而言，他们处于弱势地位。他们资金不归自己保管，存在被中介者挪用的可能；既缺乏足够的投资专业知识和交易技巧，而且必须通过中介进行交易，极易被欺骗和误导；他们是风险和亏损的承担者，而期货市场的组织者和中介者，无论盈亏均能收取佣金、手续费。投资者是期货市场的参与者，在期货市场上处于主要地位，没有他们的参与，期货市场的基本功能风险转移就缺少承担者。如果法律对期货投资者保护不利，就会打击他们对市场的信心，挫伤他们对期货的投资热情，最终将危及期货市场存在的基石。当然，并不是说其他市场主体的利益不需要保护，只是处于弱势地位的投资人的权益在监管时应予重点关注。可以这样说，期货交易的所有制度都贯穿着保护期货投资者利益这个原则。这一原则在最高人民法院2003年5月16日通过的最高人民法院关于审理期货纠纷案件若干问题的规定中也得到了体现。较之1995年最高院发布的关于审理期货纠纷案件座谈会纪要和1999年国务院颁布的期货交易管理暂行条例等法规，该规定放弃了清理整顿市场的狭隘目标，把着力点放在对投资者利益的保护上，明确其宗旨为“依法保护当事人的合法权益”。这就回到了建立期货市场法治框架的初衷：保护投资者的利益是最重要的。公开、公平、公正“三公”原则是资本市场上应普遍遵守的原则，期货交易亦不例外。只有在公开、公平、公正的条件下进行，才能实现期货交易的基本经济功能。这一原则被我国台湾学者表述为“开放且诚信的市场。”公开原则指信息公开，要求市场有充分的透明度，期货市场各方履行信息披露义务。公平原则要求市场应给所有交易者公平交易的机会，按照统一的市场规则进行交易，机会均等、自由竞争，严格执行“时间优先、价格优先”的成交规则，防止欺诈，排除市场操纵和垄断。公正原则要求期货监管部门在履行监管职责时，应当给被监管对象以公正的待遇，不能给任何关系人以特殊照顾，以免损害其他交易者的权益。控制风险期货市场是高投机、高风险的市场，行情瞬息万变，盈亏起伏巨大，期货市场中时刻变动的价格因素使得期货市场的风险永远存在，价格变化的连续性及期货市场的保证金交易机制，特别是经济转轨时期金融市场发育的幼稚性决定了期货市场风险高于其他市场。如果风险管理不当，就会严重损害期货市场运作的健全性和安全性，从而不仅影响期货市场功能的发挥，而且也会影响到国家经济稳定。期货市场的风险是价格变动风险、信用风险和结算风险的统一。若不能控制这些风险，将会酿成更大的金融风险。这样的例子屡见不鲜，在国外尤其以“巴林银行破产案”“日本大和银行纽约分行案”和“日本住友公司案”影响较大。国内也发生过上海粳米事件、三二七国债期货风波、海南棕榈油M506事件等风波。期货监管部门要建立风险管理制度和风险监控信息系统，通过信息监控防范风险，用制度管理风险。中国的期货市场经过治理整顿，在不断总结经验教训的基础上，中国期货市场风险管理控制已成体系，但是在实际运作中却不断出现交易风险，这既有由于历史原因造成的我国期货市场设计结构不合理的原因，如交易品种数量小、少、散，市场结构单一，造成期货市场扭曲变形，更多的还是市场运作不规范所导致的，主要缺陷有：风险控制制度不落实，有章不循；各交易所缺乏检查风险控制制度贯彻、实行的机制；对期货市场是否正确运行缺乏判断能力；对大户操纵市场管理不力；缺乏一支公正、快速处理风险的队伍。促进期货市场的效率与秩序协调发展原则。期货市场的秩序是指期货市场的参与主体按照期货市场的规则有序地行动，即市场的规范化运作问题。缺乏规范的市场环境，再好的制度也不能发挥出应有的功效。回顾我国期货市场十多年的发展历程，尤其是在市场建立初期，投机过度，混乱无序，虚假欺诈，曾经屡见不鲜，屡禁不止，以至于给新生的期货市场蒙上了厚厚的阴影。在监管上强调规范市场主体的交易行为，维持期货市场的秩序，注重规范与稳定显得尤为重要。经过多年的清理整顿，期货市场无序混乱、虚假诈骗的现象基本得到扭转，正在走向规范运行的发展轨道。但另一方面，期货交易品种较少、市场规模偏小，缺乏流动性，没有金融期货，没有期权交易，中国期货市场的发展远远落后于经济发展的要求，不适应资本市场的发展要求。市场发展的滞后，运行效率的低下，严重影响了期货市场套期保值和价格发现功能的发挥。因此，我认为，在目前我国大力发展期货市场的新形势下，期货市场的监管在保证稳定和秩序的同时，更要注重促进市场的效率，即期货市场能形成能够正确地反映价值的均衡价格，并使“所有买主和卖主尽快相遇”.在具体的措施上，对那些产生于国家严厉整顿期货市场宏观背景之下的规定应予以及时修改，放开对市场的进入限制，增加鼓励性、保护性条款，留出一块相对宽松的空间支持期货市场规范发展。期货市场监管原则直接决定了期货监管法律制度的基本内容和价值取向。其稳定性和导向性应指导期货监管立法、司法、执法的整个过程，是期货监管法律制度内部协调统一的重要保障。三、监管模式的选择世界各国期货市场监管的几种模式从世界各国情况来看，目前有90多个国家和地区设立了监管机构，100多个国家设立了各种形式的自律组织。其中最具代表性的是美国、英国和日本。1、美国。1974年以前，美国期货市场都由交易所自我管理，但随着期货交易品种扩大到金融产品后，由政府、期货业协会和交易所组成的三级监管模式逐步形成。1975年，美国商品期货交易委员会成立，是美国期货市场最高权力和监管机构。它是美国政府独立的行政机构，行使对期货市场的监管职责，监督市场相关主体的行为，规范期货交易，其他任何行政部门均无权干预。在政府宏观管理下，期货交易所、期货业协会实施自律管理。2、英国。英国是自我管理模式的代表，突出行业协会和交易所的自我监管，政府一般只是通过立法和采取非直接手段对期货市场进行宏观调控加以管理，并不直接干预。在美国现代期货市场监管经验的影响下，英国也建立了三级管理模式，金融服务管理局是英国金融市场统一的监管机构，尤其是在“住友事件”以后更加强了政府的监管力度，但交易所和行业协会的自律管理仍然是英国期货市场监管的核心力量。3、日本。日本期货市场也采取三级管理模式， 但并未设立全国统一的期货市场管理机构，而是由各专业主管部门对本行业的期货交易实行全面监管。具体而言，就是由农林水产省管理农产品期货，通商省管理工业品期货，大藏省管理金融期货。日本“三省归口管理”的政府监管体制似乎各自为政，协调性差，不利于统一的市场管理和市场风险的集中控制，但从实际运作结果来看，日本的期货市场并未因这种监管模式发生较大的风险，反而有利于期货和现货的协调，有利于套期保值功能的实现。随着世界期货市场的国际化、一体化，成功的期货市场监管模式也呈现出了一定的趋同性特征：各国普遍认同的三级监管模式；大多都把交易所和行业协会的自律管理作为期货市场监管的基础和核心力量，尊重市场规律，保证监管的市场化和灵活性；从政府监管来说，比较注重运用法律手段的宏观管理等。中国期货市场监管模式的选择和评价随着期货市场的逐步发展，我国期货市场的监管经历了一个由地方到中央，由多个部门的分散监管到统一部门集中监管的过程。中国期货市场监管体制的形成与建立，基本上是学习和仿效国际上通行的三级管理体制的模式。所不同的是，由于中国期货市场仍处于发展初期，期货行业的自律管理和期货交易所的自我管理能力还比较薄弱，因而更多的依靠政府的行政管理和行政干预。1、期货市场的政府监管中国证券监督管理委员会是我国政府最高的市场监管机构。中国期货市场清理整顿后，1999年6月期货交易管理暂行条例颁布，中国证监会也出台了关于交易所、期货公司等四个配套管理办法，以证监会为中心的集中监管模式形成。证监会内设期货监管部，是对期货市场统一进行监督管理的职能部门，拥有广泛的监督权利，如制定规则权、审批权、调查权、检查权、处罚权、紧急情况处置权等。应该说，这种在市场体系内期货市场的管理由一个主管部门执行的集中型管理体制是适合目前我国国情的。以前分散管理和分级管理的状况容易人为的造成期货市场条块分割，导致多个部门和地方各自为政，互不配合，仅从本部门、本地区的经济利益角度来考虑，不利于全国统一的期货市场的形成，对期货市场的整体发展造成障碍。日本各专业主管部门分别监管的模式是历史原因形成的，不适合我国的国情。而且集中统一的监管是世界各国的趋势，克服了权力相互摩擦和责任相互推诿以及割据市场的弊端，也避免了法律、政策不统一所带来的市场行为不规范等缺陷。当然，证监会的统一监管并不意味着其他部门对期货市场没有任何权力，相反，要实现期货市场完善、有效的监管，还需要其他部门的配合和协助管理。加之我国疆域辽阔、各地经济发展不平衡的具体国情，也可以根据需要在地方设立若干派出机构，就近管理，或者将其部分职权委托给地方有关部门行使。但是，我国目前这种以证监会为中心的政府监管也存在着以下弊端：第一，监管方式以行政手段为主。例如停止境外期货交易、暂停上市品种交易、关闭交易所、推出“扶大限小”政策等等，都是用行政命令完成的。第二，证监会在代表政府实施监管的过程中，一方面缺少对行业发展的宏观决策权，另一方面又对行业内部管理又过于宽泛，过于微观。第三，监管法规以限制性规定为主，严重阻碍期货市场的良性发展。条例和办法等规定制定于期货市场的清理整顿时期，主要考虑的是如何管住市场，而没有考虑如何鼓励交易、发展市场，发挥期货市场的经济功能，比如限制金融机构和国有企业从事期货交易，对期货公司经营范围规定过窄等等，使期货市场发展空间受到极大限制，造成了严重的负面影响。2、期货行业的自律管理期货的行业自律管理和政府的监督管理互相配合、互为补充，共同保证期货市场正常运行。期货业的自律可分为三个层次，即整个行业的自律、业内机构自律以及从业人员自身的自律。实行整个期货业的自律，首先应建立行业自律组织，使自律活动具有承载的实体。2000年12月29日成立的中国期货业协会，是全国期货行业自律性、非盈利性的社会团体法人。中国期货业协会的设立，就是为了加强期货业之间的联系、协调、合作和自我约束，以推动期货市场的规范发展。行业协会的自律是现代市场经济条件下的管理惯例，尤其在期货业这个特殊的行业，其交易、结算、交割和代理服务等业务都有着极强的特殊性和专业性，期货交易纠纷多、风险大，处理起来相当复杂，不能仅依赖法律手段和行政手段解决期货业内的所有问题，必须在依法治市的前提下，以行业自律形式解决期货业的特殊问题。而政府主管部门的职能应主要体现在立法和宏观监管上，不宜太具体，应将很多管理方面具体操作的权力授权给期货业自律组织，分担部分监管职能，赋予其制订运行规范与规划、监管市场，执行市场规则的权力，使期货市场的自律机构充分发挥自我监管、自我发展、自我约束的功能。以政府监管为主，还是以自律监管为主，已是中国期货市场发展目前面临的一个重要问题。就政府监管而言，其具有的统一性、权威性、强制性等特征，能够切实贯彻落实国家法律法规，克服市场失灵，保护市场参与者合法利益，维护市场稳定和规范发展。但是，政府监管也具有被动性、滞后性、突然性和不可逆性等缺陷。行政监管只能是事后干预，突然采取行政干预容易给市场带来硬伤和后遗症。所以，在期货市场出现混乱、偏差和风险时作为阶段性政策采取政府监管为主有利于市场的规范和稳定，但一旦市场恢复了有序发展，过多过细的行政管理会导致市场效率低下，缺乏活力。经过十多年的清理整顿和恢复性增长，我国期货市场主体行为逐步规范，期货交易所的市场管理和风险控制能力不断增强，期货投资者越来越成熟和理智，整个市场的规范化程度有了很大提高，如果再坚持原来行政管理为主的监管模式，则束缚了期货经济功能的发挥，不利于期货市场的高效运作，与我们目前大力发展期货市场的宗旨背道而驰，因此，应让市场充分发挥自律管理职能，政府主要用法律法规对市场进行宏观管理。以自律管理为主，可以减轻政府部门的压力，分散市场监管风险，有利于市场自我控制、自我调节、自我完善。我们欣喜的看到，中国证监会已经着手构建一个全新的市场化的监管模式，即监管工作要按照市场化管理的原则，凡是市场能办的事情，都让市场自己去办。为了建立这样一个市场化的监管模式，证监会强调期货行业自律组织的作用，将许多权力下放到中国期货业协会，加强行业的自律管理；并在全行业倡导诚实守信，规范经营的理念，使整个行业的诚信建设水平大大提高。2002年12月中旬，旨在加强行业自律，推进期货行业稳步健康发展的中国期货业协会团体会员、从业人员信息管理数据库管理暂行规定和期货从业人员执业资格网上公示实施办法发布实施，标志着中国期货行业的自律管理进入了一个新的阶段。103、期货交易所的自我管理期货交易所是进行期货交易的场所，是期货市场最基本的管理和执行机构。通过市场自律到依法监管建立期货市场的国家，在建立有关期货交易的法律、法规之前，期货交易所的自律管理维系着期货市场的生存。期货交易所对期货市场的管理是第一线的管理，期货交易能否实现其基本经济功能，很大程度上取决于期货交易所自我管理能力的高低。期货交易所的自律管理是整个期货市场管理体系的基础和核心，对保障市场的竞争性、高效性和流动性起到极其重要的作用。证监会于1999年9月1日实行的期货交易所管理办法明确规定了期货交易所的市场监管职能，主要有以下方面对期货交易、结算、交割活动的监管制定、完善业务规则。以适当方式及时发布期货行情。设立专门的监督系统，及时监控。对市场风险的监控制定和执行风险管理制度：保证金制度、每日结算制度、持仓限额和大户持仓报告制度、涨跌停板制度、风险准备金制度和证监会规定的其他风险管制度。在异常情况下可采取紧急措施。紧急措施的内容有：提高保证金；调整涨跌停办幅度；限制会员或者客户的最大持仓量；暂时停止交易及其他紧急措施。对会员的管理。制定会员管理办法。对会员业务进行管理。对会员违规行为的处置。四、完善我国期货市场监管的法律制度以上是我国期货市场监管的主要内容以及目前存在的一些弊端。从国外发达国家期货市场的历史经验可以看出，期货市场的发展要管理先行。要使期货市场在国民经济运行中发挥其应有的功效，必须加强对市场的监管，使之规范化运行。在坚持期货市场监管的原则下，还应注意下列问题以行政手段为主转向综合运用法律和市场手段加以调控对期货市场的监管手段有法律手段、经济手段和行政手段。我国证监会对期货市场的监管目前主要以行政手段为主，很多措施都是以行政命令的方式来完成。这种手段较为直接，见效快，特别是对突发事件的处理比较有效。应该说，在我国期货市场发展比较混乱的初期行政性的干预对保持市场的稳定起到了立竿见影的作用。但是经过清理整顿，我国期货市场恢复了有序发展，若再主要以行政性手段进行干预则可能违背市场规律，给市场带来硬伤，不利于市场的高效运作，政府应主要用法律法规对市场进行宏观管理，确保期货市场各行为主体依法办事，防止并制裁期货市场违法行为。这是期货市场监管的主要手段，约束力强，透明度高。同时要注重市场调节，即政府通过调整经济政策，如利用利率杠杆、税收杠杆及产业政策的导向等措施，影响期货市场的行为。完善期货市场的立法，解除政策限制，解放期货市场。随着期货市场进入平稳发展阶段，鉴于现行的法规制度大多是当时对期货市场严格管制背景下制定的，与现在的形势及市场实际情况已不相适应， 市场要求修改现有法规制度的呼声日益强烈。为了鼓励创新，为市场的发展在法律上留下空间，应及时修改那些不适应目前期货市场发展要求的规定，从源头上健全和完善期货市场法制。在我国期货市场规模严重萎缩和宏观经济发展迫切需要期货市场的新形势下，国家应尽快修改现行法律制度中过多的限制性条款 ，为期货市场松绑，支持市场发展，向证监会下放宏观管理权，加快期货立法，实现期货市场的法制化运作和监管，发挥期货市场对国民经济发展应有的作用。期货业协会要大力发挥作用。期货协会是联系政府与市场的桥梁和纽带，是政府监管的辅助和延伸，而且在有些方面可以填补政府监管空白，发挥不可替代的作用。中国期货市场法制基础薄弱，协会会员的遵纪守法和职业道德规范教育任务繁重，期货业协会应大有作为。由于中国历史环境所致，与西方国家相比，中国传统上就是政府力量强大，行业自律基础较差，而现代期货市场的本质又决定了期货业应以自律管理为主，所以政府部门要有意识的扶持期货业协会，把对会员的审计监督、纠纷仲裁等工作转给协会，在运作经费方面支持协会。协会自身也应加强力量，团结协作，务实工作，有所作为，努力为会员办实事，为行业办好事。加强期货市场的诚信建设市场经济是法治经济。作为市场经济的高级形式的期货市场，良好的诚信建设，是其得以建立、运行和发展的重要基础。期货合约交易的特点，交易保证金的使用和管理，行情的走势和信息的公开披露等，无不要求市场各参与主体，具有良好的诚信意识，遵循市场的诚信准则，严格履行诚信义务，约束各自的市场行为。诚信准则犹如一条基本的红线，始终贯穿于期货市场交易的各个环节以及经营管理的各个方面。我国的期货市场法律法规体系还不完善，其中，诚信建设作为期货市场法律法规体系的一个重要组成部分，尤其薄弱。将诚信建设立法，有利于促进在今后修改或制定新的期货市场法律法规时，重视和考虑诚信建设方面的内容，从而确保期货市场规范发展。11注释杨光华编着：美国期货交易管理概论，P1，中国商业出版社，1993年版廖英敏主编：中国期货市场，P264，湖北人民出版社，1999年版同上，P296美乔治施蒂格勒：产业组织和政府管制，潘振民译，上海三连书店1989年版李辉：期货市场导论，浙江大学出版社，2002年11月版摘自，2002年10月31日，转引自期货：对中国期货市场监管模式的思考，载于期货日报杨永清着：期货交易法律制度研究，法律出版社1998年版同上摘自，2002年10月31日，转引自期货：对中国期货市场监管模式的思考，载于期货日报10 摘自加快法制建设 创新监管模式2002年期货市场政策创新综述，载于证券时报2002年12月23日11 江磊：立法推进期货市场诚信建设，法制日报2003年5月7日参考文献1、 范恒山：中国期货市场，湖北人民出版社，1999年版2、 杨永清：期货交易法律制度研究，法律出版社，1998年版3、 黄永庆：期货法律实务，法律出版社，1998年版4、 杨玉川、季兴旺、段文宾、王化栋着：现代期货市场学，经济管理出版社，1998年版5、 杨光华编着：美国期货交易管理概论，中国商业出版社，1993年版6、 廖英敏主编：中国期货市场，湖北人民出版社，1999年版7、 美乔治施蒂格勒：产业组织和政府管制，潘振民译，上海三连书店1989年版8、 李辉：期货市场导论，浙江大学出版社，2002年11月版中国政法大学印月