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对《选举法》和《组织法》的修改建议

　　[编者按]自1995年2月28日对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)修改之后，在选举中又出现了一些新的问题。为落实“三个代表”的重要思想，充分发扬社会主义民主，建议针对一些特定问题，对选举法、地方组织法进行必要的修改。
对选举法、地方组织法进行修改，还将涉及到《中华人民共和国宪法》等法律相关规定的修改和调整，应一并加以研究和讨论。
下面列出的，只是法律条文修改的初步建议，并为每一建议附注相关的学术报告，以便于与会者参照并提出意见。
本站衷心希望各位专家、学者和选举官员能就本讨论稿所提出的问题和建议发表意见和看法。来稿请寄北京市海淀区万泉河路68号紫金大厦505室国创万维信息有限公司唐燕磊先生，邮政编码100086或发电子邮件到chinaelections@或dflz@,并注明地址、身份及联系方式。本站将刊登所有建议和评论，并在明年汇编成集出书。
一选举法的修改建议
按照现行选举法的条文顺序，拟提出的修改建议分列于下。
(一)建立选举经费预、决算制度
选举法第八条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，由国库开支”。这一规定过于笼统，不但不利于选举经费的拨付与使用，亦使选举经费的管理无章可循，应尽早建立选举经费的预、决算制度。[1]
建议将此条规定修改为：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，列入财政预、决算，由国库开支”。
(二)人口数的限定性规定
选举法第九条规定：“地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额”。此处所说的“人口数”，到底是户籍统计的人口数，还是全国人口普查的人口数，或是国家统计局抽样调查的人口统计数，没有明确的定义，在确定地方各级人大代表名额时容易引起歧义，并可能导致各地采用不同的人口数标准，影响法律的严肃性。就各种人口统计数字而言，全国人口普查的数字更适用于各级人民代表大会代表的选举，并且在过去的选举中已有使用人口普查数字的先例，“人口数”应以最新的全国人口普查数为准。
建议将此条规定修改为：“地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额。人口数以最新的全国人口普查数为准”。
(三)代表总名额的变动
选举法第十一条规定：“地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动”。1995年修改选举法后确定的省级人民代表大会代表名额，是以1995年公安部颁布的人口统计数为准确定的。地方其他级别人民代表大会的代表名额，也是此后依据公安部门的人口统计数确定的。因为各地人口数在不断变化，特别是经过全国第五次人口普查，人口数出入比较大，“不再变动”的“代表总名额”不能适应社会发展，难以与现实社会合拍，应该加以修改。
建议将此条规定改为：“地方各级人民代表大会的代表总名额依照最新的全国人口普查数确定后，不再变动”。
(四)乡级人大代表所代表的人口数
选举法第十二条至十四条对县级以上地方各级人民代表大会代表名额的分配作了规定，但未涉及乡级人民代表大会代表的名额分配问题。随着小城镇的发展和乡镇格局的变动，显然应对乡级人民代表大会代表的名额分配做出明确规定。
建议在选举法第二章增加一条规定(加在第十二条前)：“镇的人民代表大会代表的名额，由选举委员会按照农村每一代表所代表的人口数二倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。镇的人口特多的，经不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比可以小于二比一直至一比一。乡、民族乡的人民代表大会代表的名额，由选举委员会按照每一代表所代表的人口数大体相等的原则分配”。
(五)预选
按照选举法第三十一条的规定，间接选举的人大代表候选人在必要时可以进行预选，直接选举的人大代表候选人则只是“反复酝酿、讨论、协商”，没有进行预选的规定。同样是人民代表大会代表选举，规定应该一致，在必要时进行预选有利于解决选举中出现的问题。
建议恢复1979年制定选举法时的规定，将选举法第三十一条第一款修改为：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐，选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商；如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布”。
(六)代表候选人与选民、代表见面
选举法第三十三条规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况，但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。组织代表候选人与选民见面，是介绍候选人的一种重要形式，在20个省、自治区、直辖市的选举实施细则中已作了相关规定，应引入选举法中，并且应该对间接选举的代表候选人与代表见面做出相同的规定。
建议将此条规定修改为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况；选区或选举委员会可以组织代表候选人和选民见面；人民代表大会主席团可以安排代表候选人和代表见面，但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。
(七)取消流动票箱的规定
按照选举法第三十四条的规定，在县、乡人大代表的直接选举中，“各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举”。几年的实践证明，流动票箱的使用存在很多问题，为保证选举的真实性和严肃性，应该限制并最终停止使用流动票箱。
建议将选举法第三十四条此项修改为：“各选区应当设立投票站或者召开选举大会进行选举”。
(八)秘密写票
在选举法中，未对秘密写票做出明确规定。为坚持选举的秘密原则，保证选举的公正性和正当性，应参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，增加秘密写票的内容。
建议将选举法第三十六条第一款修改为：“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选举时，设立秘密写票处”。
(九)减少委托投票的人数
选举法第三十八条规定：“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人”。委托投票大大影响了选举的真实性，应加以限制并最终予以取消。
作为过渡性措施，建议将此条规定修改为：“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过一人”。
(十)公开计票
选举法对计票形式的规定很含糊，应参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，做出公开计票的明确规定。[10]
建议将选举法第三十九条修改为：“投票结束后，由选民或者代表推选的监票、计票人员和选举委员会或者人民代表大会主席团的人员将投票人数和票数加以核对，公开计票，做出记录，并由监票人签字”。
(十一)降低“双过半”门槛
选举法第四十一条规定，“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选”。这样的“双过半”规定，只有在较高的参选率下才能实现，而高参选率往往依靠大量的委托投票和普遍使用流动票箱。为了使选举能够真实地反映参加选举的选民的意愿，并使选举容易成功，应降低“双过半”的门槛，以实际登记参加选举的选民数作为衡量选举是否有效的基础，而不是以包含着大量不可能参加选举人员的笼统的“全体选民”数作为基础。此外，应考虑采用候选人获得相对多数选票即能当选的标准。[11]
建议将此条规定修改为：“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区登记参加选举的全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得相对多数的选票时，始得当选”。
(十二)另行选举的时间
选举法第四十一条对另行选举作了规定，但是缺乏另行选举的时间限制，使该规定不太严谨，容易被钻空子。[12]
建议在选举法第四十一条中增加一款规定：“另行选举应在新当选代表参加的人民代表大会第一次会议之前进行，具体时间由选举委员会或者人民代表大会主席团确定”。
(十三)代表资格审查
对选举结果的认定和代表资格审查，选举法与地方组织法的规定不一致，应一致起来。为使补选的代表亦有专门机构审查，应修改选举法的规定，使之与地方组织法的规定保持一致。[13]
建议将选举法第四十二条修改为：“选举结果由代表资格审查委员会根据本法确定是否有效，并予以公布”。
(十四)补选代表应全部实行差额选举
选举法规定选举各级人民代表大会代表时均实行差额选举，但是在补选代表的规定中却认可了等额选举的做法，选举法第五十一条规定：“补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。这样的规定，既为一些地方规避差额选举提供了方便，也容易出现各省、自治区、直辖市采用不同办法进行补选的情况。为坚持差额选举原则，应去掉有关等额选举的规定。[14]
建议将选举法第五十一条的此项规定修改为：“补选出缺的代表时，代表候选人的名额应多于应选代表的名额，其选举办法与本法规定的非补选代表的选举办法相同”。
(十五)选举违法行为的处理程序
选举法第五十二条对选举违法行为作了界定，但是未规定选举违法行为的处理程序，使选举违法行为的处理无法可依，应综合各省、自治区、直辖市选举实施细则的有关规定，增加此项内容。[15]
建议在选举法第十章增加一条规定(列在第五十二条之后)；“对于选举中的违法行为，可以向选举委员会、人民代表大会主席团、地方各级人民代表大会常务委员会检举、控告，也可以向人民检察院检举、控告。选举期间的违法行为，由选举委员会、人民代表大会主席团或者人民检察院受理；选举结束后检举、控告的违法行为，由地方各级人民代表大会常务委员会或者人民检察院受理”。
除了上述条款外，选举法中的下述内容是否需要修改，应作进一步的研究：(1)选区划分是否可以去掉按生产单位、事业单位、工作单位划分的规定；[16](2)选民登记是否增加流动选民的规定；[17](3)对选举违法行为的标准是否应做出更明确的规定。
　　二地方组织法的修改建议
按照现行地方组织法的条文顺序，拟提出的修改建议分列于下。
(一)改变乡级人民代表大会和人民政府的任期
地方组织法第六条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”。这一规定造成了乡级人民代表大会选举与县级人民代表大会选举不能同步进行，不但选举过于频繁，亦严重影响了基层干部的稳定，应该将地方各级人民代表大会的任期，尤其是县、乡两级人民代表大会的任期统一起来。[18]
建议将此条规定修改为：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期五年”。
地方组织法第五十八条的规定亦应修改为：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府每届任期五年”。
如果改动乡级人民代表大会的任期，还应同时对《中华人民共和国宪法》第98条的相同条文进行修改：
(二)地方各级人民代表大会保障村民和居民自治的职权[19]
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利”，在地方组织法中，应有相应的规定，以保证村民自治乃至居民自治的进一步发展。
建议地方组织法第八条(县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权)增加一款规定：“(十六)保障村民、居民依法行使自治权利”，第九条(乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权)增加一款规定：“(十四)保障村民依法行使自治权利”。
(三)代表团的规定
《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》有关于代表团的规定(第四条)，地方组织法则没有规定，但在地方各级人民代表大会举行会议的时候，都有代表团的划分。应参照《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》的规定，对地方各级人民代表大会的代表团做出规定。
建议地方组织法增加一条规定(第十二条前)：“省、自治区、直辖市，自治州、设区的市人民代表大会代表，按照选举单位组成代表团；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会，按照选区组合组成代表团。各代表团分别推选代表团团长、副团长。代表团在每次人民代表大会会议举行前，讨论关于会议的准备事项：在会议期间，对各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派的代表，在主席团会议或者全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见”。
(四)取消撤回提案的规定
地方组织法第十八条规定：“列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止”。这一规定在具体执行中存在不少问题，干扰代表行使正当权利，应该取消。
建议取消地方组织法第十八条的此款规定。
(五)差额选举和预选
地方组织法第二十二条第一款规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举，如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举”。这一规定，在实际选举中已变成“正职”几乎全部实行等额选举，严重忽视了代表的选择权利，有违法律精神。为保证法律的严肃性，坚持差额选举原则，应该去掉等额选举的规定。[20]
建议将地方组织法第二十二条的此款规定修改为：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数应多一人，进行差额选举。人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合本法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过本法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照本法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举”。
(六)乡级人民代表大会提名、酝酿候选人的时间
地方组织法第二十二条第二款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于两天”。对乡级人民代表大会选举本级国家机关领导人员时提名、酝酿候选人的时间，地方组织法则未作规定。考虑乡级人民代表大会会期一般较短，但又要保证代表有专门时间提名、酝酿候选人，可以规定提名、酝酿候选人的时间不得少于一天(换言之，乡级人民代表大会的会期至少为两天)。
建议地方组织法第二十二条第二款增加如下内容：“乡级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于一天”。
(七)候选人与代表见面
地方组织法同样应该对正式候选人与代表见面做出明确规定，这是选举的基本要求。[21]
建议地方组织法第二十二条增加一款规定：“主席团应安排候选人在全体会议上与代表见面”。
(八)秘密写票
在地方组织法中，未对秘密写票做出明确规定．为坚持选举的秘密原则，保证选举的公正性和正当性，应参照七届三次会议以来全国人民代表大会的选举办法，增加秘密写票的内容。
建议将地方组织法第二十三条修改为：“选举采用无记名投票方式。选举时，设立秘密写票处。代表对于确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权”。
(九)另行选举的规定
地方组织法第二十四条第二款、第三款规定，“获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以依照本法规定的程序另行提名、确定候选人。经本级人民代表大会决定，不足的名额的另行选举可以在本次人民代表大会会议上进行，也可以在下一次人民代表大会会议上进行。另行选举人民代表大会常务委员会副主任、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员时，依照本法第二十二条第一款的规定，确定差额数，进行差额选举”。对另行选举的这些规定，使延期选举有了法律依据，并包含了“正职”领导人员另行选举时实行等额选举的内容，对候选人和代表的正当权利都有所损害，应该加以修改。
建议将地方组织法第二十四条第二款、第三款修改为：“获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人。另行选举应在本次人民代表大会会议上进行。另行选举本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长时，依照本法第二十二条第一款的规定，确定差额数，进行差额选举”。
(十)补选亦应进行差额选举
地方组织法第二十五条规定：“地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。选举办法由本级人民代表大会决定”。如前所述，补选亦应保证差额选举，在法律规定中不为等额选举留出余地。
建议将地方组织法第二十五条的规定修改为：“地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数应多于应选人数，按照本法的规定，进行差额选举”。
(十一)选举违法可由县级以上地方各级人大常委会受理
由于法律规定不明确，在各种选举中发生的违法事件难以得到处理和追究，已是不能不关注的问题。应在县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的职权中增加相关内容。
建议在地方组织法第四十四条(县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权)增加一款规定：“(十五)受理对破坏选举的检举、控告”。
除了上述条款外，与地方组织法修改有关的一些问题应进一步讨论和研究；(1)在街道是否可以设立人民代表大会的机构；(2)在技术开发区是否应该设立人民代表大会的机构；(3)地方组织法规定地方各级人民代表大会代表和代表小组“协助本级人民政府推行工作”(第三十七条，代表法也有相同规定)，是否应将“协助本级人民政府推行工作”改为“监督本级人民政府的工作”。
　　脚注：
[1]具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《选举经费预算与决算的制度要求》。
具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《各级人民代表大会代表选举中的“人口数”问题》。
具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《各级人民代表大会代表选举中的“人口数”问题》和《各级人民代表大会代表名额涉及的法律与实践问题》。
具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《各级人民代表大会代表名额涉及的法律与实践问题》。
具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《县乡两级人大代表选举中的“预选”问题》。
具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《候选人与选民、代表见面的制厦设计》。
具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分(直接选举投票、计票过程面临的问题及其所涉法律问题)。
具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《直接选举投票、计票过程面临的问题及其所涉法律问题》。
具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《直接选举投票、计票过程面临的问题及其所涉法律问题》。
[10]具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《直接选举投票、计票过程面临的问题及其所涉法律问题》。
[11]具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《直接选举投票、计票过程面临的问题及其所涉法律问题》。
[12]具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《另行选举实例分析》。
[13]代表资格审查问题，已结合各地选举实施细则的规定作过探讨，见史卫民、雷兢璇：(直接选举；制度与过程——县(区)级人大代表选举实证研究)，中国社会科学出版社1999年11月版，第4041页。对这一问题，还需进一步论证。
[14]对补选(无论是直接选举还是间接选举)问题，应作进一步的专题研究，目前还没有可供讨论的报告。
[15]关于选举违法问题，在《直接选举；制度与过程——县(区)级人大代表选举实证研究》已有专章论述(第372-407页)，因没有更新的资料，可暂以此代为论证报告。
[16]在(各级人民代表大会代表选举中的“人口数”问题)对此有所涉及，未展开论述。
[17]参见史卫民、刘智：(落实“流动选民”选举权与被选举权的重要尝试——浙江省义乌市大陈镇外地选民参加镇人大代表选举的调研报告)。
[18]具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《频繁选举带来的各种问题》。
[19]对地方组织法的修改建议，尚缺乏相应的论证报告，待补，下同。
[20]具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《间接选举中的候选人提名与差额选举问题》。
[21]具体论证见《选举法律与制度研究》集第一部分《候选人与选民、代表见面的制度设计》。