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房屋拆迁中私人财产权利的保护【摘要】当前城市建设迅猛发展，城市房屋拆迁纠纷也越来越多，这类案件影响大，涉及面广，政策性强，事关国家、集体、个人三者利益。由于房屋对于人们的重要性，房屋拆迁关系着人们的基本权利变迁，因此房屋拆迁问题一度成为近几年来最为敏感的社会话题之一，随着住房商品化的深入及2004年宪法修正案的出台，房屋拆迁中的财产权保护问题再度成为人们关注的重点，2004年杭州市出现了一起退休教师刘进成因拆迁问题告状无门，身穿白大褂宣传宪法，申诉拆迁管理条例违反宪法有关保护公民房屋、公民住宅不受侵犯等条款，被当地公安机关以扰乱国家工作人员秩序为由，治安拘留10天，等等因拆迁问题引起的涉及到公民私有财产权的案件，全国各个地方都是层出不穷。谁来维护公民的合法私有财产权？国家强制征收公民的合法私有财产，应当如何遵循正当的法律秩序？这都是笔者以下要讨论的问题。【关键词】财产权 拆迁 保护一、财产权的性质与特征财产权在国际人权法被认为是介于公民与政治权利以及经济、社会、文化权利之间的权利，既不能完全的归入公民或政治权利，也不能归入完全的经济或社会权利。作为经济自由这首要自由的财产权，既与公民自由的保障有关，是“独立和自由的依托”，又与社会权的实现密切相关，是“确保相当的生活水准的权利基础”。1969年12月11日联大第2542号决议通过的社会进步和发展宣言第六条规定：社会进步和发展要求对土地和生产资料建立符合人权和基本自由及符合人权和基本自由以及符合公平和财产机能等原则的所有权形式，以排除任何种类的对人的剥削，保证一切人对财产的平等权和创造导致人民之间真正平等的条件。财产权作为个人充分享有人权，依然得以肯定并以此确保个人充分自由地参与国家经济社会制度方面的作用，财产权不仅是个人权，同时也强调集体人权，强调两种人权的协调。但实际上财产权的影响已渗入国际经济秩序、人民权利、跨国公司作用、经济的社会化作用、多种形式财产所有制的法律关系，由于文化传统和经济制度不同，对财产权问题所反映出不同态度和基本观点，又是分歧的。联大和人权委员会实际上一直面临着意识形态和政治方面的困难。不过，国际人权组织，也始终把两个问题作为普遍关注的焦点，一是政府对财产权的人权侵犯，包括对私人财产权的侵犯，这包括可能出于保持权力利益，也可能出于保护社会保障权利而采取的措施而与财产权抵碍。二是对财产权的过强保护很容易威胁到其它人权。如一些国家对土地所有者财产权的过强保护，就会影响民众的住房权、环境和卫生权利等等。就是说私人财产权不能损害社会权利包括每个人的最低生存需要，财产权的社会作用应有利于社会的进步。宪法意义上的“财产权”，是一个比民法上的“所有权更为广泛”的概念，从内容上看，财产权是以所有权为核心，却又远远超过了所有权的范畴。它不仅包括物权，也包括债权、知识产权、继承权等私有权利，同时还包括具有财产权性质的公物使用权。从总体意义上来看，宪法意义的“财产权”属于公民的一项基本权利，即与公民的其它基本权利一样，它同样是公民对国家的一种权利，反映的是公民与国家权力之间的宪法秩序中的关系。问题是我国宪法没有把财产权列为公民基本权利。而是在第一章“国家经济制度”的有关规定中，从国家保护私有财产的角度间接地确认了公民的财产权，而且它所确认并保护的财产权内容，主要是所有权。或许有人会认为，我国宪法所确认的生产资料全民所有和集体所有，就蕴含了公民的所有财产利益。也许这符合某一历史时期的需要，但却不符合理论的逻辑。我国宪法第13条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯”，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。根据我国有关法律的规定，一切具有财产价值的权利，不管是物权，还是债权，着作权等，都受到保障：首先，公民自由使用、收益、处分其财产，排除他人的干涉；其次，国家征收、征用公民财产须为公共利益，且依法给予合理补偿；第三，国家机关及其工作人员违法侵犯公民财产权的，应当负赔偿责任，第四，私人不得非法侵害他人财产权。保护私人财产，对社会的意义重大，保护私人财产，有利于人格的完善。从物权与人权的关系来看，保护私人财产，还是人格完善的基础，个人的人格完善和发展，必须要有可以为其支配的物质作为基础。在一个完善私人财产制度下，所有权人会注意自己的道德，品行的提高，会关心其家庭、后代的生活、培养，也会以适当的方式回报社会。私人财产权确定的是个人对私人财产的独立、自由的支想，它是个人独立自主的前提。其次，保护私人财产，有利于法治社会的建设，如果私人财产权得不到强有力的宪法和法律的保护，法治就无从谈起。所以，公民财产权的确立与保护应当是法治的基石。首先我们要确定一下私有财产的概念，私人财产，是指公民个人和非公有制经济组织所有的生产资料和消费资料以及存款、股票、债权等财产，包括公民所获得合法的劳动收入和合法的非劳动收入积累的财产。二、房屋拆迁所涉及的法律问题房屋拆迁是指拆迁人根据城市规划要求和拆迁许可证，依法拆除批准的建设用地范围内的房屋及其它附属物，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为，房屋拆迁，从表象上看，是拆迁人支付巨额拆迁费用而取得对被拆迁人所有或合法占有的房屋的处分权利，其根本目的却是为了取得房屋所附着土地的使用权利，房屋拆迁作为一项法律制度更深层次的意义是：对已经落实的土地使用权利根据促进社会发展的目的进行事后重新分配的一项制度，是体现国家土地政策的一个手段，对土地资源进行更多的公共管理是各国的普遍政策，原因在于土地经济规律与商品经济规律有明显的不同，单凭市场的自发调节，很难实现土地资源的优化配置，就房屋拆迁所涉及的土地而言，特别是城市土地，土地的自然力属性，资源属性的影响并不明显，但其位置固定性，数量有限性、直接财富性、自然增值性、不可完全替代性等性质决定了需要由社会对这种资源进行会公共管理。从法理学上讲，根据拆迁法律规范本身的确定性程度不同，可以将拆迁法律规范分为确定性规范和非确定性规范。拆迁法律规范因其涉及面广，各地区的实际情况又不一样，因此对于全国各地区都具有相同因素的，基本上规定为确定性规范。我国城市房屋拆迁管理条例关于拆除公益事业的房屋的拆迁的规定，拆除非住宅房屋应当实行产权调换，拆除出租住宅房屋实行产权调换，对于拆除产权有纠纷的房屋实行产权调换的规定，对于拆除非住宅房屋按照建筑面积安置的规定等等都是确定性规范。对于拆迁法律规范中涉及到各地区不同因素的，允许一些地方人民政府或者地方立法机关根据当地的实际情况做出相应的规定，因此对于这部分内容，规定为非确定性规范，如城市房屋拆迁管理和例第三十条规定：“拆除住宅房屋，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地的实际情况，按照原建筑面积、也可以按照原使用面积，或者原居住面积安置。对按照原面积安置住房有困难的被拆迁房屋的使用人，可以适当增加安置面积，适当增加安置面积的办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。这种规定就是非确定性规范。总之，拆迁规范的级别越高，非确定性规范就可以多一些，相反，拆迁法律规范的级别越低，那么非确定性规范就应当更少一些，甚至没有。从立法技术上讲，非确定性规范因其可操作性差，因此在立法中，尤其是在基层的立法中，越少越好。我国拆迁法律规范的统一性较差，目前全国人大及其常委会还没有任何关于拆迁的立法，拆迁仅由行政法规调整。这种现象不符合法治的需要。由于行政法规公民财产权是一项重要的人权，保障公民财产权是立法机关的一项主要职责。英国资产阶级革命暴发的原因就是国王禁止议会活动以便横征暴敛，任意侵犯公民的财产权。我国现行关于拆迁的法律依据主要是国务院2001年6月6日通过的城市房屋拆迁管理条例、另外还有1983年12月17日公布并实施的城市私有房屋管理条例，在行政规章方面，建设部发布了城市房屋拆迁单位管理规定，只规定了对于从事城市房屋拆迁的单位资格及委托问题作了比较具体的规定。我国城市土地属于国家所有，所有单位和个人只有使用权而无所有权。进行住房制度改革后，相当多的城市居民拥有了私有房产，特别是商品房的购买，购房者在支付的房款中已经包含了土地使用权的价格，政府收取土地费用后许可公民使用国有土地，这种许可是否能看成是政府与公民的“契约”呢？如果是契约，政府任意改变契约的性质收回土地使有权是否构成违约？是否构成对公民财产权的侵犯？公民财产权受到侵犯后怎样维权？如果不是契约的话，那应具有什么性质？用什么法律理论才能解释全国各地的强制拆迁制度呢？现在城市的房地产开发主要涉及到老城区的拆迁改造，好多官员打着以城市建设需要，实际上是官员追求政绩和政府形象工程的借口，以经济利益和政治利益来混合取代“公共利益”，往往使政府用行政权做了一些不应该做的事情。从某种意义上讲，城市商业开发的需要也属于城市建设需要，但由财产征收的构成要件可知，政府强制拆迁公民房屋的理由只能是公共利益。离工了公共利益，政府享有的财产征收权力就缺少合法依据。因此，对于城市建设需要拆迁房屋的，应当区分两种情况：一是因公共利益需要拆迁房屋的，可通过财产征收制度，借助于行政权来实现，二是因商业开发或其他非直接的公共利益目的需要拆迁房屋的，则借助于当事人之间的协商与合意，通过公平交易达成，而不能借助于行政职权来实现，以免破坏公平竞争的市场秩序。公平保护财产权利的前提：合理界定公共利益公共利益是一个高度抽象、弹性极大的概念，是一个国家在特定时间、特定条件下和特定问题上的重大或根本利益所在，是一国法律规范的“安全阀”，其实质上是对整个法律秩序起调控作用的手段。因此，立法上不可能详细的规定何为公共利益，但是正是由于法律上的模糊性在社会实践中产生了极大的负面影响，为了尽可能明确的判断何为公共利益的基本标准，我们应当考虑以下问题：第一、公共利益当然涉及多数人与少数人的利益，但不是说多数人的利益就是公共利益，更不能说它就具有当然的正当性，多数人无法剥夺少数人的人权，是法治社会的基本原理。由于公益性拆迁实质上是公权力对私权力的一种限制，由此，涉及多数人的利益是否为公共利益时，应当考虑这种公权力的运用是否普遍提高全社会的生活水准，尤其是社会上急需帮助人们的生活水准，即“雪中送炭”，还是为了改善大多数人的娱乐生活，即“锦上添花”如果为了后者的利益而牺牲前者的利益，使那些少数人居无定所或为此做出巨大的个人利益牺牲，那么这多数人的利益就不具有正当性和合理性，这多数人的利益就不是公共利益。第二、公共利益并不是任何情况下都优于个人利益。公共利益有大小，只有为了较大的一种公共利益，才能牺牲一种较小的私人利益，且必须选择一种对私人财产限制最小的手段。极端的例子是刚建好一座高层建筑，城市规划部门已此处原有规划要建一块绿地或公园，要强制拆除，后者代表的是公共利益，无论其动机如何，如果拆除该建筑带来的损失肯定大于绿地带给人们的收益，那么这个拆途请求就不具有正当性。第三、只有公正的程序，才能保证公正的结果，以公共利益采取强制规划、征收、征用的行政措施，会严重影响公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程中的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、等行政权利和民主权利的行使，如果在考虑土地征收、财产征收征用措施的必要性，公益性及补偿的公平性的过程中，利害相关的民众却不能表达自己的意愿、协商条件、参与决策、寻求说法，这肯定不符合现代法治又一基本内涵程序公平和参与民主要求。同时，被拆迁人的参与也是保障拆迁实质公正的前提，只有正确计量被拆迁人的损失，才能正确适用比例原则。拆迁救济问题拆迁救济，在我国拆迁条例中，司法机关只是行政机关“强制拆迁”的法律工具和坚强后盾，城市房屋拆迁管理条例第15条，在房屋拆迁公告规定的或者本条例第十四条第一款规定的裁决做出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，由县级以上政府可以做出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。问题发生在条例的第十四条规定：拆迁与被拆迁人对补偿形式和补偿金额，安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。当事对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉，在诉讼期间如拆迁已给被拆迁人作了安置或者提供了周转用房的，不停止拆迁的执行。存在的问题是：当事人对裁决不服后，向法院作何性质的起诉？被告人是谁？目前有两咱意见，第一种意见是：当事人应作行政起诉，被告是做出裁决的房屋拆迁主管机关。理由是，裁决体现了行政主管机关的意志，主管机关应该对其处理结果负责，承担行政诉讼规定的被告义务。第二种意见是，当事人应作民事起诉，被告是对方当事人，理由是裁决虽由房屋拆迁主管机关做出，但裁决体现的意志内容，是对双方当事人民事权益的处理意见，属于主管机行政仲载性质，当事人不服仲载结果，应该通过民事诉讼解决他们之间的权益纠纷。笔者认为第二种意见是正确的，理由如下“1、民事权益是稳定社会秩序最根本的法律保障，它渗透在社会生活的各个方面，包括科技发展所形成的新领域内，凡是在存在商品经济活动的事物，都存在商品经济活动的事物，都存在民事权益的法律保护与制约。因此，民事权益的保障不可能单纯依靠司法机关来进行，司法机关主要承担终端权威性的保障，而大量的前期工作是通过社会来过行的，包括和解、调解仲裁与行政处理。国家行政秩序与民事秩序有如血肉关系，是无法完分割的。现实中，各个方面的行政主管部门都不能脱离管辖范围内民事权益的维护工作。过去主要通过和行政决定方式来进行，随着国家法制秩序的完善和提高，为将行政决定与主管部门对有关民事权益的处理意见分开，关于民事权益问题的处理形式，由行政决定向仲载或裁决方式转化。但是，行政主管部门配合司法机关，维护其管辖范围内民事秩序的职责和功能仍然不能摆脱，这是我国管理体制和社会主义法制的要求。因此，不能要求行政机关对其一切处理结果都要承担行政被告责任，必须区分行政活动的内容。现实中这方面还有些其他情况，城市房屋拆迁工作涉及城市规划和建设，经常是市、区政府直接出面组织和指挥，声势比较大，但一些城市对处理拆迁还缺乏足够的重视。有的裁决流于形式，有的不做裁决，习惯通过行政压力解决矛盾。有的法院也不愿意插手这方面案件，拆迁早已实际执行完毕，不服裁决的案子不定期在载决机关与法院行政庭与民事庭之间推来推去，当事人干着急也没办法。因此，在当前各城市都在大举旧城改造的形势下，迫切需要及时统一这方面的认识和作法。1993年11月，最高人民法院适用城市拆迁管理条例第14条有关问题，给江苏省高院作了正式批复。这对于正确认识和处理这一问题，有一定的参考。具体内容关于适应城市房屋拆迁管理条例第十四条有关问题的请示报告收悉，经研究认为，在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷，据此，我们同意你院审判委员会倾向性的意见，即房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件处理。其实，面对市场经济，行政机关应当改变下立法观念。在市场经济条件下除了公益设施和国家重大建设项目外，大部分拆迁发生在作为民事主体的拆迁人与被拆迁人之间，完全可以由民事法律如合同法按照公平合理的原则来调整，政府应当处于超然中立的地位。对于商业拆迁，行政机关根本没必要参与，如果发生纠纷，完全可以由法院按照民事法律和民事诉讼法进行处理。这样就避免了商业拆迁人借助国家强制力侵犯被拆迁人的合法权益。拆迁人与被拆迁人可以处于平等的地位，按照市场经济规律办事，遵循自愿、平等、等价有偿的原则，实行公平交易。三、结语城市机能更新需要拆迁，没有拆迁就没有发展，但是在拆迁的过程中我们不能忽视对私有财产的保护，因为在市场经济条件下不保障个人财产权，经济就不可能出现繁荣。对私有权尊重与保护的程度，过去是，现在是，将来也是衡量一个社会文明程度的核心标准。参考资料：1郑成思：误区与进步中国侵权理论研究，载复印报刊资料。民商法学张千帆、肖泽晟主编宪法学，法制出版社张翔、李军房屋拆迁与法律理论实务王利明进一步强化对于所有财产的保护