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四川省城乡最低生活保障报告
受世界银行北京办事处和民政部低保司的委托，2004年4—5月，我们对四川省城乡最低生活保障制度的创建和发展过程及现状进行了一次全面的研究和评估。这个课题主要以文献研究为主：在四川省民政厅，我们翻阅了1997年以来与低保制度相关的各种文献资料，包括法律法规、工作报告、统计资料以及省内各大媒体有关低保制度的报道，整理出研究的初步线索，搭建起报告的粗略框架。然后，再对省民政厅及成都、德阳、南充等市及其所辖的若干县的民政局的官员进行了个案访谈和座谈，还列席了省民政厅在4月26—27日在南充市蓬安县召开的“全省救灾救济暨低保工作会议”，比较全面地了解了四川省城乡最低生活保障制度的创建和发展的过程、制度实施的现状以及存在的问题，并且在与民政部门的官员进行充分讨论的基础上提出了若干进一步完善这项制度的政策建议。
1.四川省的城乡贫困问题
四川省位于中国的西南部，长江上游。现辖18个地级市、3个民族自治州；共有180个县。四川省境内地理环境复杂、自然条件千差万别，社会、经济发展水平的一个显着特点是沿四川盆地中心向盆地四周山区递减。
1-1.四川省的经济概况
四川省的国内生产总值和地方财政收入，2002年分别为4875亿元和292亿元，从总量看，均占西部地区首位，全国第十位。但是，四川省人口众多，2002年末，常住人口8673万人，仅次于河南和山东，列全国第三位；占西部总人口的24％，列西部第1位。[1][1]如果看人均国内生产总值，四川省将退居全国第26位，相当于排在第一位的上海市的%，而人均地方财政收入则为全国第25位，相当于排在第一位的上海市的%。其他一些经济指标，如固定资产投资、社会消费品零售额、城乡居民储蓄存款余额等，也存在同样的情况。
四川省的城乡居民收入水平在全国也属中下游水平。2002年，城镇居民人均可支配收入为6611元，在全国排第18位；与西部其他省相比，也处于中游水平，比西藏、广西、云南和重庆分别少1149元、704元、629元和627元。农民人均纯收入为2108元，在西部12省市区中居第一，但在全国只能排第20位。
四川省的土地面积占全国的%，承载的人口却占全国的%，创造的经济总量占全国的%.总而言之，人均水平和整体经济效益还处于全国下游水平，第一产业比重过大、工业化水平不足，产业结构比较落后，收入分配状况和需求结构和发达地区相比也有相当的差距。
1-2.四川省的城镇劳动就业和社会保障状况
如前所述，四川省是一个人口大省，2003年，劳动年龄人口已达6811万人。因此，四川省的劳动就业状况不容乐观，相关的影响因素有四：其一，城镇中的国有、集体经济单位因经济结构调整、改组改制甚至关停破产而大量减员，2003年末全省下岗职工约50万人；其二，城镇新增劳动力每年大约有100万；其三，1300万农村剩余劳动力需要转移进入城市；其四，近年来由于城市规模扩大和城市化进程加快，出现了大量的失地农民。以上种种因素使四川省的就业压力剧增，就业形势十分严峻。2003年的城镇调查失业率为%，比2002年的%又增加了个百分点。
四川省的各项城镇职工社会保险制度也面临困境。首先是养老保险基金收不抵支。2003年，征收养老保险费亿元，实际支出养老金却达亿元，当年收不抵支，缺口高达亿元，差不多四分之一的资金要依靠中央财政的转移支付补助。其次是医疗保险仍然存在着参保职工覆盖面窄、困难企业职工参保难等问题，未参加医疗保险的企业职工和离退休人员的基本医疗得不到保障。
1-3.四川省的农村贫困状况
四川省有国家级贫困县31个，省级贫困县32个，占全省县的三分之一强。以乡镇计，2002年末，共有贫困乡镇1532个，占乡镇总数5034个的%.其中，贫困乡1237个，占乡总数3104个的%；贫困镇295个，占镇总数1930个的%.在21个市中，有19个市有贫困乡镇。
贫困乡镇比较集中的县有：通江74个、渠县70个、苍溪65个、宣汉62个、南江58个、剑阁57个、雷波49个、万源42个、平昌39个、青川37个、美姑36个、旺苍、仪陇各35个、普格、金阳各34个。
从地形分布看，贫困乡镇分布在山区的有1248个，占总数的%；分布在丘陵地区的有281个，占%；分布在平原地区的有3个，占%.
贫困乡镇地处边远，交通不便。与最近的县城通车距离在50公里以上的有578个，占%；距离31至50公里的乡镇415个，占%；距离11至30公里的乡镇402个，占%；距离6至10公里的乡镇74个，占%；距离县城5公里内的乡镇63个，占%.
贫困乡镇分布在革命老区的633个，占%；分布在少数民族地区152个，占%.
上述种种都是造成四川省城乡贫困问题的主要影响因素。可以说，城乡最低生活保障制度也主要是针对因上述影响因素造成的贫困人口，为满足他们的最起码的生存和生活需求而制定和实施的。在本报告的开始部分，我们把这些相关的因素作为本报告的历史背景简略地作一介绍，为更好地理解四川省的城乡低保制度作一必要的铺垫。
四川省城乡最低生活保障制度的创立过程
城乡最低生活保障制度的建立是为契合在中国被称为“经济体制转轨、社会结构转型”的“两个转变”的需要应运而生的。传统的社会救济制度由于其政策对象的“边缘化”而导致制度自身也被边缘化，因此，必须对其进行改革以重新在主流的基本国家制度框架中确立“社会救助”的地位。为了实现这个目标，我们整整花了十年的时间。
地处西部经济欠发达地区的四川省，注定不可能出现在这场改革领跑的“第一集团”中。而且只有在中央政府在政策方面和财政方面给予大力支持的前提下，这项制度才能发挥其应有的作用。
2-1.四川省城市居民最低生活保障制度的创立过程
一般认为，中国的城市居民最低生活保障制度的创立和发展过程可分为两大阶段，即1993年6月—1999年9月的创立推广阶段和1999年10月至今的提高完善阶段。四川省城市低保制度的创立和发展的过程也大致与上述划分相吻合。
2-1-1.创立推广阶段
中国城市低保发展历程中的第一阶段，即创立推广阶段，常常又被学界分为三个小阶段，即试点阶段、推广阶段和普及阶段。
如前所述，地处中国西部的四川省是经济欠发达地区，贫困人口多，财政十分困难。同时，90年代中期以来下放到省里的原中央直属企业大多效益不好，困难职工家庭多，涉及到近3万人。因此，四川省是在创立推广阶段的第二个小阶段和第三个小阶段，即低保发展的推广阶段和普及阶段之交才加入创建新制度的行列，是完全可以理解的。1997年12月，在《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》已经出台，建立城市低保制度已经从“各个城市地方政府的自发行为”发展为“中共中央、国务院的一项重要决策”的背景下，四川省人民政府颁布了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》。
稍前，成都市和内江市已经开始了创建城市低保制度的试点探索。成都市从1994年起就在其5个城区与高新技术开发区进行了4次调查，基本上摸清了城市贫困的问题的基本情况，经过分析论证制定出实施方案。1997年7月，经市政府批准，在5个城区与高新技术开发区实施
了城市低保制度。保障标准为月人均90—120元。所需资金由市、区两级财政按1∶1的比例分担。内江市也于1997年年中开始首先在城区实施这项制度。[10][10]
四川省城市低保制度的创建工作一旦上马便发展较快。1998年，省委、省政府将建立城市居民最低生活保障制度列为当年要为全省人民办的十件实事之一。[11][11]一年后，已经有15个市、县建立起城市低保制度，其中包括2个地级市——成都市和内江市及13个县，保障人数为10873人。其中传统的“三无对象”[12][12]为4750人，新增对象为6123人。投入的城市低保资金为376万元，全部为地方财政投入。[13][13]
在创建初期取得了一定的经验以后，1999年，四川省委、省政府继续将建立城市居民最低生活保障制度列为要为全省人民办的十件实事之一。[14][14]在四川省委、省政府的统一部署下，创建工作发展更快。到7月1日，全省180个县已经全面建立了城市居民最低生活保障制度，提前5个月完成了《国务院1997年通知》下达的任务。当时的保障标准平均为102元，最高120元，最低为80元，预计全年投入的城市低保资金约3500万元。[15][15]9月，按照国务院的部署，全国城市低保对象的救助标准统一提高30%.四川省的平均标准也因此而提高到132元，并得到2636万元来自中央财政的补助资金。[16][16]到1999年年底，四川省的低保对象发展到19万人。[17][17]
2-1-2.提高完善阶段
1999年10月1日，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》正式实施。这标志着城市低保工作从主要由地方政府各行其是而进入了一个在中央政府统一部署下统一行动的新阶段，即提高完善阶段。就全国而言，这一阶段又可以分为两个小阶段，即提高阶段和完善阶段，四川省城市低保工作的发展历程也大致如此。
在提高阶段，工作重点主要是实现城市低保制度“应保尽保”的目标。根据2000年上半年四川省民政厅的调查统计，全省应该享受最低生活保障的城市贫困人口有108万人，而实际上得到保障的只有21万人，不到“应保”对象的20%.其原因是“资金瓶颈”。按当时的人均补差计算，要使其余的87万城市贫困人口得到低保制度的庇护，每年需要资金10亿元，以四川省本身的财力，实际上是难以做到“应保尽保”的。于是，四川省民政厅向中央政府求援。[18][18]
到2001年下半年，在中央政府的统一部署和资金支持下，“资金瓶颈”终于被突破。据统计，2001年1—8月，四川省城市低保对象增加到25万人，支出资金9500万元。[19][19]9月，中央财政的低保补助款到川，为有效解决“应保尽保”问题提供了有力的资金支持。到年底，四川省累计支出的城市低保资金快速增加到亿元，其中地方财政支出亿元，占总金额的%；中央财政补助亿元，占%.得到保障的城市贫困人口也因此迅速增加到101万人，占全省非农业人口的%.[20][20]
2002年，中央财政支持的力度进一步加大。四川省得到的中央财政的低保补助款增加到亿元，[21][21]是2001年的倍。到8月底，四川省投入的低保资金已达亿元，低保对象也已增加到127万人，占全省非农业人口的%，基本上达到了“应保尽保”的目标。[22][22]到2002年年底，四川省全年城市低保经费总额为亿元，[23][23]是2001年的倍。其中中央财政补助占%，地方财政支出占%.地方财政支出亿元，也比2001年增加了倍。保障对象总数再次增加到143万人，所占比重为全省非农业人口的%.[24][24]
2002年下半年，四川省城市居民最低生活保障制度的建设进入了完善阶段，工作重点转入制度本身的规范与完善。在这一阶段，首先要解决的一个问题是足额发放的问题。由于低保对象的规模迅速扩大，2002年初的预算安排跟不上形势的发展，出现了资金缺口亿元。因此，人均补差一度降到了历史最低点——元。[25][25]2003年年初，省政府提出城市低保全省人均补差不低于50元的目标要求，经过努力，2003年全省人均补差达到了53元，完成了任务。[26][26]因此，虽然2003年四川省城市低保对象人数与2002年相比变化不大，只增长了3万人，达146万人。但是，经费支出的总额则增加到亿元，[27][27]比上一年增加了近60%.其中，中央财政补助达亿元，[28][28]比上一年增加了一倍，占资金总额的%；地方财政拨款亿元，比上一年略有增加，占资金总额的比重则下降到%.
从2003年开始，对低保对象进行“分类救助”被提上了议事日程：在成都、自贡、泸州、遂宁、南充、宜宾、雅安、阿坝、甘孜、凉山等10个市、州，对低保家庭中有特殊需要的救助对象，用在原低保标准基础上上浮一定幅度的办法提高了救助标准。[31][31]如宜宾市的翠屏区，对低保范围内的4种特殊对象实行了增发保障金的措施：一是对重病、重残的低保对象，每人每月增发100元；二是对一般病残对象每人每月增发50元；三是对在校学生，中小学生每人每月增发50元，大学生增发100元；四是对“三无”孤老，每人每月增发100元。[32][32]在医疗、子女教育、住房等方面，各地都采取了一定的措施。如自贡市，2002年出台了《自贡市城镇特困救助及资金管理试行办法》，市、区两级财政筹措资金103万元，对患大病的低保对象进行救助，最高救助金额达5000元。又如南充市，对低保对象中个人自负医疗费有特殊困难的，给予全年不超过1000元的医疗救助。[33][33]以上的“分类救助”现在还是市、区地方政府的救助行为，没有全省或全国的统一制度，因此在救助力度上仍然距离满足需要还有较大的差距。
总之，从1997年到2003年短短的7年中，在党中央、国务院和四川省委、省政府的关怀和支持下，城市居民最低生活保障制度已经有了长足的进步。这项制度在上个世纪末刚从传统救济制度脱胎而来时，仍然是一项并不起眼的边缘化的制度，而到今天，城市低保制度在四川省已经跻身于担负着社会稳定千金重担的主流制度之中。
2-2.四川省农村最低生活保障制度的创建过程
四川省建立农村最低生活保障制度的尝试实际上要早于城市居民最低生活保障制度。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中便提出了“农村最低生活保障”的概念。并且明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。[34][34]
1996年7月，四川省首先在成都市辖下的县级市——彭州市开始了建立农村最低生活保障制度的试点。1997年11月，市政府专门下发了《关于积极推进农村最低生活保障制度工作的通知》，积极推广彭州市的经验，并将尽力农村低保制度纳入为民办实事的目标。1998年年底，成都市所有的区全部建立了农村低保制度。保障标准为年人均600—1000元。资金筹措采取区与乡镇分担的办法。但分担的比例根据则乡镇财力的不同而区别对待。以成都市辖下的郫县为例，其16个乡镇中，有4个经济条件较好，其农村低保资金便全部由乡镇财政负担；有7个乡镇经济条件一般，其农村低保资金由县财政和乡镇财政各负担50%；有5个乡镇经济条件较差，其农村低保资金则由县财政负担80%，乡镇财政负担20%.[35][35]
由于当前政府和学界在农村最低生活保障问题上的主流意识仍然
是：农民与城市居民不同，他们承包的土地就是他们最后的保障，因此一直强调，建立在土地承包制基础上的家庭保障是农民生活保障的主要形式；同时也担心，对
占中国人口70%以上的农民，用类似城市中实行的制度，作出确保其最低生活水平的承诺将会使财政不堪重负，所以，农村最低生活保障制度至今并未成为一项全国性的制度。然而，在相当一部分省，依然以地方乃至基层社区的财力努力地推行这项制度。作为农业大省的四川省，在2000年3月的全省城乡低保工作座谈会上，仍然将农村低保工作作为一项重要的工作任务进行了部署。[36][36]
到2002年，四川省180个县中已经有94个县实施了农村最低生活保障制度。其中，成都市、攀枝花市、德阳市、南充市、广安市、巴中市、眉山市、资阳市已经实现了全覆盖。有万农民得到了保障，共支出资金1995万，其中，财政拨款为964万元，占资金总额的%；社区筹集1031万元，占%.[37][37]2003年，农村低保对象增加到万人，支出的资金也增加到2212万元。[38][38]
总而言之，中国社会迄今尚未就建立农村最低生活保障制度达成共识。即使这项制度正在中国和四川省的一部分农村地区发挥着其应有的作用，但是，要使之成为一项全国性的制度还有待于进一步的努力。虽然从理论上说，社会保障是工业化的产物。但在现代社会中，社会经济风险的成因早已超越了传统工业化的范畴，而与市场的影响紧密相连，加上环境和灾害等因素，经济承受力较差的农民实际上跌入贫困陷阱的风险更大。制度经济学认为，一项好的制度必然是可预期的，在农村普遍实行“费改税”甚至到处酝酿着要取消农业税的今天，以往的农村救济制度本身的不确定性和模糊性，大大减弱了传统制度在维护社会稳定方面的作用，所以，在农村的建立最低生活保障制度是未来发展的必然选择。
2-3.四川省低保制度发展过程中的重要政策文献
就全国而言，在城市居民最低生活保障制度的发展过程中，最主要的政策文件有三，即1997年9月的《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障
制度的通知》、1999年9月的《城市居民最低生活保障条例》和2001年11月的《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》。与此相配套，四川省人民政府也相应地出台了1997年12月的《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》、2001年10月的《四川省城市居民最低生活保障实施办法》和2002年4月的《关于进一步做好城市居民最低生活保障工作的通知》。
2-3-1.《国务院1997年通知》与《四川省1997年通知》
《国务院1997年通知》是国务院为建立最低生活保障制度发布的第一个正式的政策文件，最为突出的是为建立城市居民最低生活保障制度提出了一张明确的时间表：“1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度”。[39][39]同时也规定了建立城市低保制度的方针和政策，涉及保障对象、保障标准、保障资金、配套政策和组织领导等，对推动这项制度向全国普及起到了决定性的作用。
与《国务院1997年通知》相对应的《四川省1997年通知》，内容与国务院文件基本上相同。但根据四川省本地的特殊省情和工作实践，也提出了一些更为具体的、可操作的工作要求，其中包括：
⑴。在引述了《国务院1997年通知》提出的建立城市低保制度的时间表以后，《四川省1997年通知》强调：各地要结合实际、深入调研、精心组织、重点突破、狠抓落实，按照国务院和省上的要求如期建立城市居民最低生活保障制度。
⑵。《四川省1997年通知》强调了“劳动、工会、社会保险等部门的保障措施……继续做好工作，原管理渠道不变”。“因一时财政支出困难，推迟发放工资的人员，不列入最低生活保障范围。在企业兼并破产和减员增效过程中进入再就业服务中心的职工，……由再就业服务中心保障其基本生活”。
⑶。关于保障标准，《四川省1997年通知》加了两句话，“起步阶段宜低不宜高”和“保障标准应低于当地最低工资标准”。
⑷。《四川省1997年通知》对于为“基层民政部门、街道办事处和居委会……创造必要的工作条件”提出更为明确的要求：“机构不健全的要健全，
人员不足的要补足，并解决必要的工作经费“。
⑸。《四川省1997年通知》更为具体地提出了城市低保制度的行政程序：“从保障对象的认定、家庭收入核查、保障资金发放与管理、机构建设、工作人员培训等环节入手，实行规范化管理。要严格保障对象的申请和审批程序，保障对象的确定，应由本人申请，所在居委会评定，街道办事处审核并张榜公布，县民政局批准。”[40][40]
2-3-2.《条例》与《四川省实施办法》
《条例》的颁布和实施标志着城市居民最低生活保障工作步入法制化轨道。《条例》就城市居民享受低保的条件、低保资金的来源、低保标准的确定、申领低保的行政程序、低保工作的监督和管理、低保对象与政府有关工作人员的法律责任等作了明确规定。这是国务院针对建立城市居民最低生活保障制度发布的第二个正式的政策文件，又是第一个正式的法规文件，对促进这项制度在全国的贯彻落实起到了决定性的作用。
与《条例》相配套的《四川省实施办法》，从2000年开始起草，历经一年的讨论修改，于2001年10月正式发布施行。“《实施办法》在依据国务院《条例》规定的基础上，结合四川的实际，就保障范围、保障职责、保障金的来源、申请和核发、监督管理、法律责任等问题在五个方面作了更具体的规定。”具体而言，《四川省实施办法》将《条例》的17个条款演绎为7章33条。按四川省民政厅的总结，这些“更具体的规定”主要体现在：
⑴。“享受低保待遇的范围和申请的程序及收入计算公式。”
⑵。各级政府和相关部门的工作职责；
⑶。城市低保资金和工作经费的来源；
⑷。社会帮扶城市低保对象的优惠政策和奖励办法；
⑸。相关的法律责任。[41][41]
比较《四川省实施办法》和《条例》，前者根据四川省的实际情况和工作实践在很多方面都作出了更为详细的规定，主要有以下7个方面：
⑴。明确提出，低保工作要纳入各级政府的目标责任管理；
⑵。在计算家庭收入时，对“应计入”和“不计入”的收入作出了详细的规定，特别强调了对家中有接受义务教育的子女“应扣减学生学杂费”；
⑶。对劳动年龄阶段的申请者，当其实际收入“难以核定”时，要求要“按当地最低工资标准计算”；
⑷。对有劳动能力的，两次介绍就业而拒不就业的或无正当理由不参加社会公益劳动的，可“暂缓”享受低保待遇；
⑸。对申请者需提交的书面材料作出了明确规定；
⑹。在行政程序中规定，在“收到申请书5个工作日内”、“将有关材料和初审意见报县级人民政府民政部门”时和在“居民递交申请之日起20个工作日内作出决定”后，要进行3次“张榜公布”；
⑺。对拒绝出具证明或出具虚假证明的单位，可处以200—1000元的罚款，等等。[42][42]
为贯彻落实中央政府的《条例》和《四川省实施办法》，到2003年底，全省21个市中，已经有20个市出台了相应的《实施细则》。成
都市的《实施细则》也已经定稿，正等待市政府常务会议通过。[43][43]
2-3-3.《国务院2001年通知》与《四川省2002年通知》
《国务院2001
年通知》提出：要进一步提高认识、贯彻属地管理原则、加大财政投入力度、建立健全法规制度，加强组织领导，全面规范落实城市居民
最低生活保障制度。这是国务院发出的第三个正式的政策文件，虽然级别稍低，但对解决这项制度的“资金瓶颈”起到了决定性的作用。
与《国务院2001年通知》相配套的是《四川省2002年通知》。在中央财政慷慨地拨款补助地方，实施城市居民最低生活保障制度的“资金瓶颈”终于被突破之后，作为受益最大的省份之一，四川省积极采取措施贯彻落实国务院的文件精神，这些措施包括：
⑴。“建立低保工作目标责任制”，给“应保尽保”规定了最后期限——2002年6月30日，要求各级地方财政必须列足低保资金并发到低保户手中，以上3点均列入当年政府考核的目标；
⑵。“加大基层工作的力度”，强调据实核定家庭人均收入，不搞“虚拟收入”；
⑶。适应低保工作动态管理的需要，“加快城市低保信息化网络建设”；
⑷。落实各项社会帮扶的优惠政策。[44][44]
综上所述，在城市低保制度建立和完善的过程中，自1997年以来中央政府先后颁布了3个具有决定性的影响力和推动力的政策文件，随之，四川省自然也相应地出台了与其配套的地方法规。这些配套法规都是在中央政策文件的基础上，根据四川省的实际情况和工作实践增加了若干内容。增加的部分既反映了地方政府将中央政策文件的各项要求更为细化、具体化和可操作化的努力；也反映了一个经济上不宽裕的西部省份对需要地方财政慷慨解囊的低保制度的担心和谨慎。只有到中央财政明确加大支持力度并连年翻番地施以援手之时，在资金问题上地方政府才有了底气。但是，地方制度对中央财力的过度依赖仍然是他们难以释怀的一桩心病。
四川省城市居民最低生活保障制度实施的现状
在探究了四川省城乡低保制度的发展历程之后，我们再来看一看如今城市居民最低生活保障制度实施的现状。我们主要从四个方面来讨论相关的问题，这就是城市低保制度实施的基本情况、行政程序和工作机构。
3-1.四川省城市低保制度实施的基本情况
关于城市低保制度的实施现状，我们可以从2个方面来进行分析。一是低保对象的分类和构成；二是低保标准和补差。
3-1-1.城市低保对象的分类和构成
城市低保对象的分类和构成是我们首先要加以分析的内容，通过对这一部分基本情况的研究，我们可以进一步明了导致90年代中期以来出现大规模的城市贫困现象的原因，因此也就可以有针对性地提出进一步的城市扶贫措施。
表4：各市城市低保对象的分类和构成
从表2和图2中我们可以看到，就全省的情况而言，在146万余低保对象中，在职人员占%，下岗人员占%，失业人员占%，退休人员占%，“三无”对象占%，其他对象占%.从各类不同“身份”的低保对象所占的比重看，下岗人员和失业人员合计%，显而易见，下岗、失业是造成城市贫困问题的主要原因。
然而，下岗、失业的实际影响还远远不止于此。因为表2的统计口径有一个缺陷，本来城市低保制度的基本特点之一就是“以家庭为单位”，而纯粹以低保对象的“个人身份”作为划分标准，就难以据此来进一步分析城市贫困对家庭的影响了。我们是否可以这样来作分析：①“在职人员”部分可能大多处于实际上的“待岗”状态——已经不在岗但没有享受下岗的待遇，同时在企业职工的花名册中仍有他们的名字。因此，将这些人中的大多数，譬如3%，算到下岗、失业人员中也有充分理由的。这样，下岗、失业，包括待岗人员总的比重就达到%.②根据上述统计口径，“其他对象”成为低保对象中最大的分类群体，高达%.其实，他们主要是贫困家庭中的被赡养人口。我们是否可以这样推算：“三无对象”家庭是没有其他家庭成员的；一部分“退休人员”家庭也可能是“空巢家庭”，“其他人员”中也有一些与下岗、失业无关。较为宽裕的估计，以上3类人员大约在10—15%左右。除此以外，其余的85—90%都与下岗、失业有关。
把将近150万城市贫困人口置于低保制度的庇护之下，毕竟不是我们的终极目标。何况其中有将近50%，也就是70多万人，本是处于劳动年龄阶段的下岗、失业、待岗人员。因此，在用低保制度保证了这一部分有劳动能力但在劳动力市场上缺乏竞争能力的“就业弱势群体”最起码的生活需求之后，还必须以更加积极的、有效的城市扶贫政策使他们尽快走出低保制度的“保护圈”，回到社会一致认同的以劳动谋生的正常的生活轨道上去。对此，我们将在下文中进一步提出政策建议。
3-1-2.城市低保制度的标准与人均补差
在城市低保制度中，低保标准的作用是将城市贫困群体从一般居民中划分出来。通过这条政策界限，将相关的公民权利明文公布、广而告之。而从本质上说，低保制度却是一个以“补差”为特色的制度，虽然在各级政府相应的法规文件中，分别对不同对象特别作出了“全额享受”和“差额享受”的政策区分。[46][46]但所谓全额实际上也仍然是一种差额，只不过“应减收入”为零而已。近年来，更具实质性的“补差”金额，亦即低保对象实际得到的“实惠”，得到了从中央到地方各级政府的重视。
资料来源：表中有关低保标准的数据见《全国市县城市居民最低生活保障情况》，有关支出资金和人均补差的数据由四川省民政厅低保处提供
如前所述，四川省的人均补差是53元。从表3的数据看，各市、州的人均补差高于平均值的依次为甘孜、遂宁、攀枝花、阿坝、雅安、成都、凉山、泸州、巴中等9个市；等于或低于平均值的依次为宜宾、资阳、自贡、乐山、广安、绵阳、达州、眉山、德阳、南充、内江、广元等12个市。
从全国的情况来看，四川省的人均补差低于全国平均值。在全国的排名为第21位。而从低保对象的绝对数看，四川省排在黑龙江、湖北、湖南、辽宁、吉林之后，居全国的第六位。[48][48]
四川省民政厅对本省人均补差偏低是不满意的，在2004年4月召开的“全省救灾救济暨低保工作会”上，三郎木滚副厅长谈到“目前城市低保工作面临的主要问题”时提到：“一是保障标准低，保障水平不高，月人均补差略低于全国平均水平。2003年，……平均134元，全国平均标准155元。保障标准偏低制约了低保补差水平的提高。今年，全省人均补差虽提高到55元，但仍低于全国人均补差56元的水平。”“二是市州以下地方财政投入不足，低保资金缺口将逐步加大。2003年……中央和省财政投入实现了翻番，但地方财政投入较2002年财政支出亿元的决算数略有减少”。[49][49]
但是，当我们试图从各市、州的经济发展状况、享受低保人数，也包括以上提到的地方财政收入、最低生活保障标准等一般认为与人均补差相关联的指标中找出答案或一些规律的东西时，我们发现，它们与人均补差之间的相关系数都很低。实际上，如前所述，在低保资金中，中央财政补助所占的比重在四川省高达70%以上，因此在大多数地区人均补差金额与当地的经济发展状况应该没有多大关系。因此，得到中央财政补助的多寡是唯一可以对此作出解释的影响因素，阿坝、甘孜和凉山三州得到的中央财政补助的款项要占其低保支出的90%以上，巴中、雅安、泸州、遂宁、攀枝花等市也在75—80%左右，[50][50]因此，这些市的人均补差也都名列前茅。唯有成都市的
情况是个例外，排名靠前显然靠的是地方财力。但在其他市，比起2002年，2003年市及以下地方财政投入大多是维持原状，甚至略有下降。
值得注意的是：这也许不能完全用地方政府对低保制度认识不足、支持不力来解释，实际情况可能是地方财力已尽。所以，关于这个问题，我们会在政策建议中再详细讨论。
3-2.四川省城市低保工作的行政程序
如前所述，中国的最低生活保障制度实际上就是国际通行的社会救助制度，社会救助制度的一个“招牌式”的特点就是“家庭经济情况调查”，中国的低保制度自然也不能例外。在前文中我们已经在讨论“重要政策文献”时涉及了与低保行政程序相关的法规条文，在这里，我们将针对整个行政程序，尤其是根据中国国情制定的一些特殊规定展开讨论。
根据《条例》与《四川省实施办法》以及市一级的《实施细则》的相关规定，我们可以将低保行政程序描述为6个步骤：个人申请—社区核实—街道初审—区县审批—领证享受—动态管理。相关法规明文规定：从第一个步骤到第五个步骤，整个审批过程为20个工作日。以上所述与国际上通行的社会救助的行政程序并没有太大的区别。
但是，中国的国情是，我们正处于一个很不完善的“市场经济体制”之中，社会诚信制度更不健全。譬如，在中国，相当一部分劳动报酬是用现金支付的，这使个人收入在中国成为一个“黑箱”或“灰箱”。又如，工作单位，尤其是企业，在申请低保问题上，与其职工，特别是下岗职工，利益是一致的，所以其出具的“收入证明”常常带有功利的目的而难保证客观真实。因此，对申请者提供的个人资料的核查落实在调查中是基层干部谈得最多的一个话题。
为防范极为有限的低保资金被滥用，基层干部创造了很多“符合中国国情”的审核办法：
⑴。观察实际生活状况。由于个人收入常常是“黑箱”或“灰箱”，所以
具有“可观察性”的消费行为乃至生活方式就成为调查审核的一个重要依据。《条例》规定：可以通过“入户调查、邻里访问”对申请人的“实际生活水平”进行“调查核实”。这样的“调查核实”实际上大多是在观察和了解申请人的消费和生活状况，然后由此推论申请者是否贫困。[51][51]
⑵。张榜公布。在四川称为“三榜定案”，按《四川省实施办法》规定：第一次是在社区居委会收到申请并进行核实后，需张榜公布征求群众意见；第二次是街道初审通过上报区县时，再次张榜公布初审结果；第三次是在区县审核批准后，又要张榜公布。在《条例》和《四川省实施办法》中都有规定：“任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权举报，有关机关应认真核查。对情况属实的，应当予以纠正”。[52][52]这样的“举报”必然要建立在张榜公布——街坊邻居获得知情权的基础上。
⑶。民主评议。在《条例》和《四川省实施办法》并没有对此作出规定，而是近年来在实际工作中的基层的一个创造。具体的做法可以泸州为代表：“在低保申请人收入核实工作中，对那些难于核实清楚收入的家庭、提供的收入证明有疑点的家庭，由乡或社区居委会组织召开民主评议会议，对申请人家庭收入状况及其是否符合低保条件进行民主评议。”“民主评议小组由乡领导、民政助理员、低保员、社区干部、居民小组长、居民代表等组成”。[53][53]在“全省救灾救济暨低保工作会”三郎木滚副厅长的讲话中提出：“依靠基层组织和群众参与低保的管理工作，积极推行街道民主评议制度，推广‘低保评议小组’、‘低保监督小组’评议低保工作等行之有效的办法。”[54][54]
对于上述做法，国内国外有些专家持批评态度。他们认为，这样的做法会侵犯低保对象的隐私权，给低保对象贴上“贫困”的社会标签，损害受助者的人格尊严。他们的意见有一定的道理。但是，国际经验告诉我们，社会救助制度是一项容易招致攻击的制度，“养懒汉”的指责一直是低保对象头顶之上的一把悬剑。在中国目前的社会背景或社会环境下，低保制度必须有一种自我保护机制，就是通过各种手段向政府、传媒乃至全社会证明，低保对象都是经过严格审查的，都是确实已经陷入贫困窘境的社会成员。从理论上说，当代社会中的“贫困”定义不仅仅是对某种客观的社会状况的描述，同时也是一种社会公认的公众评价。从某种意义上说，如果社会上都认为一个家庭是贫困的，那么这个家庭就是贫困的。低保制度所采取的“不寻常”的做法正是用“社会评价”的方式来对客观状况的某些“不确定性”进行补充性的诠释。
3-3.四川省城市低保工作的行政架构
国际经验表明，社会救助制度是一项政府需要花费较高成本的制度，其原因就是因为要通过“家庭经济状况调查”来辨认每一个申请者是否贫困。在城市低保制度创立过程中，中国政府充分利用了中国社会的组织化程度高的特点，以“群众自治组织”——社区居民委员会为基点构成了对低保申请者进行“家庭经济状况调查”的庞大网络。从图1中我们可以看到，凡要调查核实的事，大多由遍布四川省各个城镇的1099个社区居民委员会来承担。[55][55]从这个意义上说，是社区居委会提供的“志愿服务”，帮助政府以极低的成本完成了惠及将近69万户的城镇贫困家庭的“最后的安全网”的建设。
在1997—1999年的制度建设和2001—2002年的“应保尽保”这样两个特殊时期，社区居委会在一段时间内以完成“中心任务”的突击方式投身其中是可行的。但是，城市低保制度是一件需要长期进行“动态管理”的制度，仅四川省便要负责管好用好9个多亿低保资金，这项制度没有一个稳定的行政架构是难以想象的。
所幸各级政府对这个问题都看得很清楚，在国务院《1997年通知》中便提出：“基层民政部门、街道办事处和居委会是实施最低生活保障制度的基层组织，在实施这项制度的过程中，这些单位责任很重，各级政府要加强对这些机构的领导，为期工作创造必要的条件，确保城市居民最低生活保障制度的顺利实施。”在《四川省1997年通知》中则提出了更为明确和具体的要求：“机构不健全的要健全，人员不足的要补足，并解决必要的工作经费”。
目前，四川省在省一级，已经设立了专门的低保处，编制4人。在市、州一级，有成都、自贡、攀枝花、泸州、广元、广安、达州、雅安、巴中、阿坝、甘孜、凉山等12个市、州都已经设立了低保科，遂宁、乐山、南充、宜宾4市目前的情况是“两块牌子，一套人马”。[56][56]在省、市两级，工作经费的问题还有一点回旋的余地。
但是，到了区、县一级情况就差别很大。情况好的如遂宁市、南充市，各区、县民政局设低保股，新增编制若干。同时遂宁市还规定，按地方财政低保拨款总额的10%匹配工作经费。[57][57]但是，也有些地方情况不怎么乐观。譬如，德阳市旌阳区有低保对象11879户，2
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