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我国现行戒毒体系的反思与重构

　　[摘要] 我国当前实际吸毒人数已经远远超过鸦片战争前夕的吸毒人数，吸毒的危害盛于瘟疫，吸毒问题已经“涉及中华民族的兴亡”。强调对吸毒成瘾者毒瘾的戒除是目前世界各国的普遍态度，但是我国现行戒毒体系还存在诸多不足，值得反思，高复吸率是我们不情愿承认，却不得不正视的严峻事实。目前应该统一制定戒毒法，改革自愿戒毒，完善劳教戒毒，把强制戒毒纳入劳教戒毒，建立以劳教戒毒为中心的中国戒毒体系。
[关键词] 吸毒 现状 危害 戒毒体系 反思 完善
[中图分类号] [文献标识码] [文章编号]
我国目前的戒毒体制概括而言包括强制戒毒与自愿戒毒两大部分。强制戒毒主要包括公安机关执行的强制戒毒和司法行政机关执行的劳教戒毒两大部分。另外监狱等刑罚执行机关实际上也要对吸毒成瘾的罪犯强制戒毒。自愿戒毒的方式有两种：一是在家庭或其他私人场所进行戒毒；二是在经有关机关正式批准的专业医疗机构中进行戒毒，不过目前的公安机关强制戒毒所和劳教戒毒所也收治部分自愿戒毒人员。本文所探讨的自愿戒毒主要是指第二种情况。应该肯定，我国目前的戒毒体制对于遏制毒品蔓延的趋势，挽救大批身陷毒海的吸毒人员发挥了重大的作用，但是多种戒毒方式并存的戒毒体制在实践中也暴露出了诸多弊端。衡量戒毒体制成败的最好标准是毒瘾戒断率的高低。以笔者在戒毒所工作期间的切身体会，综合诸多专家学者的研究调查成果，我国目前的毒瘾戒断平均复吸率保守的估计也当在90%以上。笔者不敢断言我国目前的戒毒体制是基本失败的，但是其弊端值得我们反思。
一、对自愿戒毒的反思
1、反思之一——自愿戒毒的合法性
自愿戒毒与强制戒毒之间在法律上是存在冲突的。在笔者所掌握和查阅的资料范围内尚未见到有哪个法律法规明确、直接赋予自愿戒毒这种戒毒方式以法律依据。以下几个法规中的规定似乎勉强可以看作自愿戒毒存在的法律依据。1995年国务院发布的《强制戒毒办法》第21条规定：“医疗单位开办戒毒脱瘾治疗业务，须经省、自治区、直辖市人民政府卫生部门按照有关规定批准，并报同级公安机关备案。医疗单位开办的戒毒脱瘾治疗业务，应当接受公安机关的监督。”《公安部关于贯彻执行有关问题的通知》第4条第6款规定：“根据《强制戒毒办法》第二十一条的规定，各省、自治区、直辖市公安厅、局应当及时将批准开办的戒毒医疗单位情况通报有关地方公安机关，以便当地公安机关依法进行监督。各地公安机关均不得与医疗单位联合开办戒毒治疗场所或收取戒毒医疗单位报酬后强行送吸毒人员到该单位进行戒毒治疗。公安机关设立的安康医院，经省、自治区、直辖市公安厅、局批准，并经卫生厅、局按照卫生部制订的《戒毒医疗机构验收标准》审验合格后开展自愿戒毒治疗业务的，应按照卫生部的有关规定制订健全各项规章制度。公安机关在安康医院开设强制戒毒所的，按照强制戒毒所的管理规章制度进行管理。”1996年《卫生部关于加强戒毒医疗机构管理工作的通知》及其所附的《戒毒医疗机构验收标准》，对戒毒医疗机构做了一定程度上的规范。2000年公安部发布的《强制戒毒所管理办法》第47条规定：“强制戒毒所可以接收自愿戒毒人员”。这些“法律依据”有几个共同特点：一是都属于行政法规或部门规章；二是发布机关的级别较低；三是都没有明确、直接赋予自愿戒毒以法律依据。由全国人大常委会制定颁布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第24条第3款规定：违反政府禁令，吸食鸦片、注射吗啡等毒品的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。1990年七届全国人大常委会十七次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》第8条规定：“吸食、注射毒品的，由公安机关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具。吸食注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”由此可见，对吸毒成瘾者一律予以强制戒除是由我国立法机关颁布的法律所规定的，是我国对待吸毒成瘾者的基本态度。强制戒毒与自愿戒毒在法律上是相抵触的，在实践中也会导致许多矛盾。譬如，对于自愿戒毒人员还要不要给予治安处罚？自愿戒毒与强制戒毒谁具优先性？等等。2000年全国人大通过的《立法法》第79条规定：法律的效力高于行政法规。既然如此，自愿戒毒这种戒毒方式存在的合法性则颇值怀疑。
　　2、反思之二——自愿戒毒的合理性
在实践中，自愿戒毒也是弊端迭出，这使人又不得不怀疑其存在的合理性。自愿戒毒往往成为吸毒者规避法律惩处的借口。笔者在戒毒所工作期间，有些吸毒人员就曾向笔者坦言：当禁毒斗争的“风声较紧”时他们就采取自愿戒毒的方式躲避风头，因为如果被抓获就可能受到拘留、罚款、强制戒毒甚至劳动教养1—3年的处罚，而在自愿戒毒机构里他们自由、安全、“合算”得多。另外，自愿戒毒对他们至少还有两个好处：一是降低对毒品的耐受性，重新吸毒时可以获得更大快感；二是暂时缓解缺乏毒源的危机。自愿戒毒冲击着强制戒毒工作。我国有关法规规定开展自愿戒毒业务的机构是医疗单位，也允许强制戒毒所收治自愿戒毒人员，部分劳教戒毒所实际上也在以各种形式收治自愿戒毒人员。自愿戒毒相对而言，可以给强制戒毒所、劳教戒毒所带来较大的经济利益，实践中，自愿戒毒往往成了部分强制戒毒所和劳教戒毒所创收的捷径。有限的戒毒药物、经费、人力被用于谋取经济利益，强制戒毒工作不可避免的受到冲击。自愿戒毒在管理上存在先天不足和诸多弊病。自愿戒毒人员对于戒毒医疗机构而言，他们是病人，医生对待病人所采取的管理措施特别是强制措施必然受到很大限制。对吸毒人员的矫治可以说是一个复杂的系统工程，我们虽然不能说每一个吸毒人员都恶习较深，但是仅仅出于控制毒源、戒除毒瘾的需要也得对他们进行严格的管理，甚至是人身、自由的控制。这是医疗机构所难以做到的，即便是采取了严格的管理、强制措施，在法律上似乎也缺乏依据。很多自愿戒毒所实质上无法控制毒源，边戒边吸的情况并不少见。有些自愿戒毒机构还常常出现医护人员被殴打现象。甚至有些自愿戒毒机构竟成了一些毒犯销售毒品的窝点。[1]自愿戒毒复吸率极高。由于自愿戒毒的时间一般很短；采用的多是药物脱瘾治疗法，而目前的戒毒药物又有很大的局限性；自愿戒毒机构的管理还存在先天不足等原因，因此自愿戒毒的复吸率普遍非常高。有人对自愿戒毒、强制戒毒、劳教戒毒三种戒毒方式作过比较，结果表明，自愿戒毒的复吸率最高，例如，北京市某戒毒医院的戒毒者的复吸率在90%以上， 另有资料反映戒毒医疗机构的复吸率在95%以上。 据广州市禁毒办统计，广州市1996年底有15间自愿戒毒所，戒毒时间仅为15-20天，复吸率几乎为100%。 另据广东省有关部门对373名吸毒成瘾者的调查，自愿戒毒的复吸率为%。自愿戒毒存在的目的与自愿戒毒机构赢利性目的存在冲突。我国之所以允许自愿戒毒制度的存在是出于矫治吸毒成瘾者、提高毒瘾戒断率的目的，但是我们不得不承认自愿戒毒机构本质上还是一种赢利性机构，当两者发生冲突时屈从的往往是前者。实践中许多自愿戒毒机构为了经济利益对于毒瘾没有戒除者也允许出院，甚至还出现过个别自愿戒毒所为了经济利益向戒毒者出售毒品的恶性案件。
二、对强制戒毒的反思
1990年全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》第21条规定对于吸毒成瘾者予以强制戒除。1995年国务院根据《关于禁毒的决定》制定发布了《强制戒毒办法》对强制戒毒场所的建设、管理、戒毒措施、生活保障等方面做出了明确具体的规定。之后公安部又发布了《关于贯彻执行有关问题的通知》、《强制戒毒所管理办法》等规定对强制戒毒制度做了进一步的完善。据统计，目前，全国共有强制戒毒所746个，1991年至1999年期间，全国强制戒毒达90多万人次，仅1999年就强制戒毒万余人次。 强制戒毒已经成为我国戒毒体制的重要组成部分，在治理毒品问题中发挥着重要作用，但是它在实践中所暴露出的许多不足之处，也值得我们反思。
1、反思之一——强制戒毒所的设置与管理
近年来由于戒毒的社会需求不断增长，强制戒毒所的设置与管理一度较为混乱。有些地方因为经费不足等原因，强制戒毒所名义上是由公安机关开办，实际上是与企事业单位、武警、军队、地方医院甚至个人合资开办；一些地方的强制戒毒所条件较差，实际是与看守所、治安拘留所、收容教养所合设；有些强制戒毒所以赢利为目的，重经济效益，轻社会效益，收费混乱，甚至只要交钱即可走人，社会影响很坏；有些强制戒毒所管理混乱，甚至不能控制毒品的流入，出现所内吸毒的严重问题；有些强制戒毒所仓促上马，条件简陋，缺乏甚至有些根本不具有必要的医疗设备和专业戒毒医护人员；有的强制戒毒所用药混乱，不遵守国家对戒毒药物和方法的规定，甚至导致新的药物滥用；有的强制戒毒所不仅治疗方法简单，而且根本无法做到从生活管理、毒品教育、心理治疗和康复方面采取必要的措施；还有些强制戒毒所存在打骂、虐待戒毒人员现象。强制戒毒所的设置与管理混乱曾经一度达到较为严重的程度，为此，公安部在2000年连续发布《强制戒毒所管理办法》和《关于清理整顿强制戒毒所的通知》，对全国的强制戒毒所进行清理整顿。
　　劳教戒毒的治安行政处罚措施性质与强制戒毒措施性质地位是有区别的。目前，劳教戒毒主要还是一种治安行政处罚措施，强制戒毒措施的性质居于从属的地位。这一点首先可以从立法对劳教戒毒的表述中可以看出。《关于戒毒的决定》第8条规定：吸毒成瘾者强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。公安部《关于贯彻执行有关问题的通知》第1条标题是“严禁吸食、注射毒品，坚决依法查处吸毒违法人员”。其具体内容规定“强制戒毒后又吸食、注射毒品的，要依法送劳动教养。”其次，劳教戒毒本质上还是劳动教养，只不过是比普通劳动教养多了一个“在劳动教养中强制戒除”毒瘾的要求。再次，在司法实践中，劳教戒毒与劳动教养时实际也并无太多区别，其强制戒毒措施的性质并不明显。目前的劳教戒毒是劳动教养工作体制的一部分，它与普通劳动教养之间实际并无太多的区别。笔者曾经在劳教戒毒所工作，劳教戒毒所一墙之隔即是一普通劳动教养所。笔者切身的感觉是两者无论是在管理、教育、生活卫生、医疗、生产等各方面，实际区别不大。在许多地方劳教戒毒与普通劳动教养即便是在形式上也未区分开来，即没有单独设立劳教戒毒所，劳教戒毒放在普通劳动教养中，单独编为劳教戒毒大队或中队，少数地方甚至吸毒劳教人员与普通劳教人员混押混管。
劳教戒毒的性质主要不是强制戒毒而是行政处罚，这是一个误区。首先，毒瘾是否戒断是衡量劳教戒毒工作成败的关键。吸毒劳教人员解教后又复吸毒，能说劳教戒毒是成功的吗？其次，处罚无济于事。世界上许多国家，如瑞典，曾经实践过以严厉的处罚措施来对付吸毒问题，结果并未奏效，它既没能遏制吸毒蔓延的趋势也无助于毒瘾的戒除。因此，越来越多的国家改变对待吸毒者以处罚为中心的传统立场，而将注意力转向帮助和促使吸毒者戒除毒瘾上。再次，处罚吸毒者在法理上欠缺充足的依据。绝大多数吸毒者染毒的起因是好奇、赶时髦、摆阔、治病、赌气等，少有危害国家兴衰、祸及民族安危或者破坏社会秩序等加害动因。一项对426例吸毒成瘾人员的调查表明：吸毒的原因仅为好奇心驱使和他人影响赶时髦的，即占了84%的大多数。[22]吸毒在理论上被视为一种无被害人犯罪，吸毒者本身也是毒品的受害者，有些吸毒者还是被引诱、教唆、欺骗或强迫而染上毒瘾。可以说绝大多数吸毒者都是欲罢不能。这可以从吸毒成瘾者自愿戒毒的经历中得到说明。一项对1141例吸毒成瘾者有效个案调查显示：有859人自报曾经自愿戒毒，占有效个案总数的%。其中，曾经自愿戒毒3次及以上者有435人，占有效个案总数的%；自愿戒毒21次的有204人，比例为%；自愿戒毒1次的有220人，比例数为%。[23]
3、反思之三——劳教戒毒的管理、教育等工作
劳教戒毒工作发展迅速，吸毒类劳教人员激增并成为劳动教养收容的主要对象只是近几年的事，而整个劳动教养制度，如工作方针、管教、生活卫生、医疗、生产等等大都是以普通劳动教养人员为对象，总结几十年的经验而构建的。但是，从近年来劳教机关收容教育改造吸毒劳教人员的实践看，吸毒劳教人员作为劳教人员中的一个新类型，他们的违法原因、思想表现、年龄结构、文化程度以及个性特征等方面与普通劳教人员有较大区别，尤其是在生理上、心理上和行为上与普通劳教人员明显不同。劳教戒毒工作的这些新特点，要求采取相应的，当然也是不同于普通劳动教养工作的管教、医疗、生产等工作模式。但是在对吸毒劳教人员的管理教育等方面，目前尚缺乏配套的规范性文件，原有的管理教育制度和措施有许多方面不适应，在实践中存在许多困难和矛盾。从某种程度上说，现行的以普通劳教人员为对象构建起来的劳动教养制度，尤其是在具体工作模式和规定上，难以适应新形势下的劳教戒毒工作。
　　4、反思之四——劳教戒毒的期限。
在期限上，劳教戒毒并无特殊规定。1979年公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》规定：“劳动教养的期限为一至三年，必要时得延长一年。”要彻底戒除毒瘾，一般需要在无毒的环境中矫治不低于3年时间。劳教戒毒相对于其他戒毒模式，最大的优势在于其戒毒期限上。但是由于缺乏适应劳教戒毒特点的期限规定，实践中各地对于劳教戒毒的期限在1-3年的幅度内适用不一。需要指出的一点是，1-3年尚仅为劳动教养的宣告期限，由于劳动教养在减期、提前解教等方面幅度较大，实际执行的劳动教养期限一般都不会有3年。以笔者在劳教戒毒所的工作体会，一般而言吸毒劳教人员实际执行的劳教期在其宣告期限的1/2至3/4之间。这意味着，劳教戒毒的期限优势大打了折扣。
一个我们不得不正视的客观事实是：毒瘾戒断是一项世界性的难题。目前，国际上戒毒的巩固率只有9%，[24] 即使科技比较发达，戒毒技术比较先进的美国等发达国家复吸率一般也在90%以上。[25] 戒毒工作颇有成效的新加坡，其复吸率也高达70-80%。[26]我国的复吸率同样不容乐观，专家学者们调查研究的结论虽然有一定差别，不过大致都在85%以上。有一项调查似乎更能说明我国目前的复吸率现状。这项对145名二次劳教的吸毒人员调查中：123人认为，在自己了解的人当中，没有人戒毒成功；22人认为有1-3人戒毒成功；认为4人以上戒毒成功的为零。而所谓戒毒成功也仅表现为1年以上，最长的为1年零4个月。[27] 在吸毒人群中流传着这样一句话“吸毒的人一生只能坐两种车——囚车、灵车”。基于绝大多数吸毒者难以挽救的客观事实，当前劳教戒毒除了应该承担起矫治、挽救吸毒者的职能外，还应承担起让社会免受吸毒者危害的职能。《南方周末》曾经刊载过一篇文章，该文谈到既然戒毒总体上不会成功，那么戒毒所存在的意义何在呢？文章认为，因为吸毒者大都通过违法犯罪的手段获取毒资，因此吸毒者关在戒毒所内可以减少违法犯罪案件的发生，这是戒毒所存在的主要意义，诚哉斯言。被誉为保安处分制度创始人的德国着名刑法学家李斯特有句名言：“矫正可以矫正的罪犯，不能矫正的罪犯不使为害。”[28] 这也应该成为我国劳教戒毒制度的价值取向之一。劳教戒毒1-3年显然难以实现这一价值取向。
5、反思之五——劳教戒毒的经费问题
毒品会严重损害吸毒者的身体健康，吸毒劳教人员大都食欲不振、体质很弱、抵抗力差，在其康复、治疗的过程中营养需求量远远超过普通劳教人员。因为长期、反复吸毒，吸毒劳教人员大都不同程度的染有其他疾病，需要治疗。吸毒劳教人员戒除毒瘾需要一定的药物，这不是一笔小数目。然而，根据现行政策，国家对送劳教戒毒者没有收取戒毒费用的规定，劳教戒毒治疗费用又缺乏财政保障，治疗费用无来源。目前，在多数地区吸毒劳教人员的生活、医疗费用与普通劳教人员并无区别。有些地方政府自行规定劳教戒毒人员的戒毒费用由其本人负担，暂时不问这种“土规定”的合法性，它能够在多大程度上落实颇值怀疑。长期吸毒耗资巨大，没有多少人可以承担得起吸毒的开销，再者，吸毒人员在劳教前都经过公安机关强制戒毒，大部分还曾经自愿戒毒，有的还是强戒、自戒多次，因此可以说绝大多数吸毒劳教人员都是一贫如洗。个别地方虽然给予劳教戒毒一定的财政补贴，但不过是杯水车薪。经费压力和困难是目前劳教戒毒工作最突出的问题之一。没有经费保障，劳教戒毒工作如何进行？
四、重构我国戒毒体系的建议
针对我国现行戒毒体系的不足，参考国外戒毒工作经验，提出如下建议：统一立法，改革自愿戒毒，完善劳教戒毒，把强制戒毒纳入劳教戒毒，建立以劳教戒毒为中心的中国戒毒体系。
当前，我国戒毒立法非常薄弱，缺乏戒毒工作的统一立法，自愿戒毒、强制戒毒、劳教戒毒各自为政，而自愿戒毒还缺乏有力的法律依据，这种状况严重阻碍戒毒工作的发展，迫切需要改变。立法机关应抓紧制定我国的统一戒毒法，鉴于戒毒工作涉及吸毒成瘾者的人身自由，根据2000颁布的《立法法》，这一立法工作应由全国人大进行，不宜再以行政法规、部门规章的形式出现。
　　目前的医疗单位开办的自愿戒毒机构主要是以赢利为目的，这是自愿戒毒弊端丛生的主要原因所在。建议不允许以赢利为目的的自愿戒毒机构存在，实现自愿戒毒向公益性质的转变。世界上允许自愿戒毒存在的国家或地区，自愿戒毒机构大都是由社会自愿人员、宗教团体等开办，非以赢利为目的，这值得我国参考。
以教养的方式戒毒，正日益引起世界各国的重视。不久前美国政府为菲律宾和泰国的好几个以监狱为基地的戒毒中心提供资金，因为这两个国家都在尝试用教养所戒毒方式对付毒品泛滥的措施。[29]我国戒毒体系的发展、改革方向应是以劳教戒毒为主体的，不过劳教戒毒还需加强完善。鉴于劳教戒毒与普通劳动教养的重大区别，建议劳教戒毒从普通劳动教养中分离出来，改革为一种完全意义上的强制戒毒措施，淡化其处罚色彩。建议把强制戒毒纳入劳教戒毒体系，作为劳教戒毒工作的第一步，其主要任务是实现吸毒成瘾者的生理脱毒。生理脱毒后再转入劳教戒毒所，进行心理脱毒和不良行为矫治。有些国家也有类似的做法，例如马来西亚规定，吸毒成瘾者要在强制性改造营接受为期2年的强行戒毒与劳动改造，而后转到戒毒护理中心进行为期2年的治疗、康复，再进入社会，重新就业。建议根据完整戒毒过程的要求和需要改革劳教戒毒期限，定为3-5年。加强劳教戒毒的“向后延伸”工作，劳教戒毒机构和社会帮教组织要注重对复归社会后的戒毒人员的善后辅导、监督工作，避免戒毒成果功亏一篑。
戒毒工作的经费保障是一个重大问题，它关系着戒毒工作能否顺利进行。应该力争建立国家各级政府、企事业单位、家属或者吸毒者个人的多方位、多层次、多渠道的戒毒经费保障体制。当前应着重加强对禁毒工作的宣传力度，让全社会都积极参与戒毒工作，加强戒毒经费的募捐工作，扩大戒毒经费的社会来源。建议借鉴“希望工程”的成功经验，开展类似的活动。
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