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关于土地征用 若干法律问题

　　论文摘要
土地征用制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，本文从我国土地征用制度的概念、特征谈起，对土地征用制度应遵循的原则、补偿安置问题及我国目前土地征用制度存在的法律问题和相应立法建议略作一探讨。
本文通过土地征用法律制度的分析，认为：只要土地利用符合国家建设总体规划，农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分，农民可以将部分或全部征地补偿款入股，参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担风险等方式来提高自己征地补偿费。
本文中还提到了农村集体产权的问题，同时提出了三种观点，这说明了目前的农地产权是不完善的。土的没有实现市场配置，没有赋予农民充分的产权。问题如何解决有待于读者去思考。

关键词：土地征用 集体土地 公共利益 安置补偿 土地利用
3月14日，代表13亿中国人根本利益的近3000名全国人大代表，在人民大会堂庄严表决，以压倒多数的高票通过了《宪法》第四次修正案。研读这次修正案涵盖的14项内容，不难发现，与百姓经济生活直接相关的内容有三项：对土地征用制度的修正；对私有财产保护制度的完善；建立健全社会保障制度的规定。这三项修正条款相互关联，在保护百姓合法经济权益方面有共同的契合点。其中，对土地征用条款的修正，因其关系到农民的土地权利，尤为9亿中国农民所关注、所拥戴。
新《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”与前部《宪法》相比①，这项修正条款只增加了9个字，即“征收或者”征用，“并给予补偿”。有媒体评价说，作为《宪法》层面对农民土地权利的保护，这9个字“字字千钧重”。
一、土地征用涉及的现行土地制度
、土地所有权制度
就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚，第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。” 显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制度也是公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。
、土地使用权制度
我国的土地使用权制度，应视使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。” 《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。②
、土地所有权的转移制度
《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”第六十三条规定；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情况致使土地使用权依法发生转变的除外。”这些规定对集体建设用地如何流转，如何规范并未明确，这就给实际操作带来了很大的限制。尽管多数地方从规范管理的角度出发，制定了集体建设用地流转的有关规章制度，但是由于缺乏明确的法律支持，往往使地方土地行政主管部门在执法时底气不足，甚至为此吃官司。
原《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。” 该法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。
这是我国关于土地所有权转移的法律规定。从这些规定中，我们可以看出我国土地所有权转移的强制性和单向性，即只能由国家征用集体所有的土地而不能反过来。与此同时，因为法律直接规定了国家对被征用土地的补偿标准，土地的集体所有者在其土地被国家征用时与国家讨价还价的权利也随之丧失。
二、征地补偿制度及相关问题的思考
、农村集体土地产权的问题不解决，征地补偿问题无法从根本上得到解决，农民合法的经济权益也得不到真正保护
产权问题是农村土地制度的根本问题，也是解决征地补偿问题的根本前提和关键所在。我国仅农村集体所有的耕地就将近19亿亩，这还不包括农村集体所有的其他农用地以及集体建设用地等。这样一笔巨大的土地资产，虽基本上由9亿农民使用着，但其具体产权究竟归谁，却始终是一个悬而未决的问题。
产权不明晰带来的是责权不清、处置无度，以及利益分配关系的模糊与混乱。土地征用制度要依靠新《宪法》的要求进行改革，首要的任务应该是明晰农村集体土地产权。在这里我提出三个观点——
1、主张土地私有
国外一些学者主张实行土地私有制，把土地上的所有权利都给农民，延长承包期，以使农民有提高土地质量的动力和积极性。允许农地权利转让，这样才能使需要土地的人能得到土地，不需要的人能将土地让渡出去。主张削弱集体所有权，中国1955年以后才出现集体所有权，而应该恢复到1955年以前的权利状态。
2、坚持农村土地集体所有
持这种观点的学者认为应坚持农地集体所有制，规范产权主体。中国特有的社会主义在经济上的基本特征是：公有制为主体、国有制为主导，多种所有制经济共同发展。在这样一个大前提下，以农地为主体的农村社区集体所有制经济，便是社会主义经济中合乎逻辑的客观存在，在多种所有制的大家庭里，理所应当地成为一个成员。这意味着，认为集体土地所有制太落后，而企图将其完善为国有制，肯定是不现实的，认为土地集体所有制缺乏活力而主张将其改造为私有制，肯定也是不恰当地。那么，在稳定发展的大前提下，完善农地集体土地所有制便是现阶段唯一的选择。规范所有权主体，最便捷有效的途径莫过于由村民委员会或村民小组兼行社区集体经济的职能。村委会、村民小组都是群众性的自治组织而非行政性组织。
3、主张弱化所有权，强化使用权
持这种观点的学者认为，因为农村土地的产权不清，使得地方官员能够比较方便地控制土地的使用，从土地上牟利，从而带来一系列问题。产权界定与资源定价是博奕过程。改革是多因素博奕的结果，通过诱致性制度创新，发达地区农民自己的创造，与改革的目标相一致，也是一种改革路径。政府的宏观改革与农民的微观创造相结合，是符合中国现实的路径依赖。
目前农地产权是残缺的。土地没有实现市场配置，导致土地过度损失。中国在农地管制中，转让权管制与价格管制同时存在，我们需改变管制的方式，只对农地转让权进行管制，而不对农地价格进行管制。赋予农民充分的产权，参与分割土地收益。
　　、“入宪”意味着征地补偿“低价时代”的结束。但究竟该确定什么样的征地补偿标准，以及依据什么原则和程序确定这一标准，是一个紧迫的课题
占用耕地多，补偿标准低，是被征地农民反映的普遍性问题。在陕西秦岭地区北麓，占地1000亩的豪华别墅楼群，每平方米售价5000多元，而世代居住在这片土地上的农民，每平方米田地获得的补偿只有几十元。
还有一些地方以国家建设的名义，有政府发文强行压底征地补偿价。据有关部门调查，西南某省修国道征地时，按现有的法定标准估算，也应给予农民1014元/亩的征地补偿费，但当地政府仍下发文件，将这个本来就很底的标准降到650元/亩。
《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该耕地征用前3年平均产值的6倍至10倍，安置补助为4倍至6倍。
如果按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其全部征地补偿费也才只有3万元。而实际上现在有些重点工程根本达不到这3万元钱，一般来讲就几千元钱，之后也根本没有具体的安置途径。
如果说，修宪前，建立有利于保障农民权益的新型征地制度，还只是来自有关方面和民间的一种迫切的要求和呼唤，那么，修宪后，对征地制度的改革，尤其是对征地补偿制度和机制的改革，已成为政府尽快适应国家根本大法要求的一种法定职责。
今年初，中央下发的一号文件和去年底国务院下发的有关通知中都明确提出，要建立有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地制度。一号文件尤其指出：一定完善土地征用程序和补偿机制，提高征地补偿标准，改进分配方法。
去年，《土地管理法》的修改工作已展开，提高征地补偿标准的问题，已被列为其中一个重要内容。
这些，都意味着征地补偿“低价时代”的结束，建立一个征地补偿新标准和新机制的时机已完全成熟。
、建立公正合理的征地程序，完善征地公告制度，建立征地价格以及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度等，将为新的征地补偿原则是否合理、标准是否可行提供法治的检验渠道
完善征地程序，最根本的是要给农民一个知情权和发言权。除了进一步广泛推行和落实“两公告一登记”制度，还要建立征地价格以及补偿标准听证会制度、土地征用争议司法仲裁制度。重要的是，这个完善的征地程序将为新的征地补偿原则是否合理、补偿标准是否可行，提供法治的检验渠道。
虽然全面保障农民权益还有很长一段路；要走，但伴随着这次修宪对土地制度的完善，新一届政府已把“坚决制止乱占滥用耕地”、“完善土地征用程序和补偿机制”提上了重要的议事日程。令人欣慰的是，征地制度改革将使修正后的宪法精神得到实实在在的落实。
三、土地利用的管制制度
1、土地利用的管制目的
土地利用的管制制度主要规定在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》等法律法规中。前者第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”而土地利用总体规划详见该法第三章。《中华人民共和国城市规划法》第十六条规定：“编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。”第二十九条：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”
2、土地管理与土地权属
国家对土地的管理，归根到底还是对土地利用的管理，即意图使土地的利用更节约、更合理、更符合环境保护要求等。“能否促进土地的利用，似乎可以说是衡量一切土地制度是否合理的唯一标准。”而土地的合理利用取决于“土地利用总体规划”的科学性与合理性，与土地的所有制性质没有任何关系。在城市中，土地的面积不会因为它的所有人改变而增大，也不会因为它的所有人改变而更有利用价值。因此我们没有理由否定农村集体在城市中享有土地所有权，也没有理由不承认城市法人单位享有土地所有权，只要他们或在他们所有的土地上享有使用权的人，在这些土地上盖的房子、种植的树木和花草符合城市规划的要求。正如我们在城市规划时根本无需考虑今后在规划区盖房子的是谁一样。
土地是一种不可移动的资源，我们通常称其为不动产，具有生产资料的性质，因此其价值不言而喻。根据我国《民法通则》等民事法律的规定，所有权应当是平等的，其转移也只能依所有权人的意志而定。我国的民法也好商法也好，如果标的物转让的双方当事人在转让时有一方带有强迫性，将成为该标的物转让行为无效的理由。
我认为，农村集体所有的土地被征用后，虽然国家对其有补偿并对农民有安置。然而，当他们花完国家补偿的钱以后怎么办？那些今天被安置明天就失业的人怎么办？他们的土地为什么不能享有城市“户口”？为什么他们就不可以出让自己的土地使用权或以自己的土地使用权在城市作为投资？
四、结论
通过现行土地的征用及征地补偿制度的探讨，及土地权属的转移或流通法律制度的分析。本人认为在征地过程中除需要提高对农民的补偿标准外，还需扩展失地农民的安置途径。方法
1、征地补偿费入股安置：在农民个人和土地所有者愿意的前提下，将部分或全部征地补偿费入股，集体经济组织和农民的生产经营，享受经营利润并承担风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。
2、社会保险安置：经农民本人申请，土地管理部门可将农民个人应得征地补偿费部分或全部给付保险公司，由保险公司按有关规定办理医疗、养老等各种保险。
3、留地安置：在经济发达地区或城乡结合部，根据城镇建设规划，政府可以用优惠条件提供部分土地，按照规划确定的用途，又被征地农民集体和农户从事开发经营。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位，这不是为对失地农民的一种有效安置方法。
4、债权安置：在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体统一的前提下，可采用发行土地债券的办法进行安置。

注释
①原《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
②《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定 国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

参考文献
1、《地籍五千年》樊志全 中国大百科全书出版社 2003年12月
2、《房地产法》程信和、刘国臻编着 北京大学出版社2000年12月版
3、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林着 法律出版社2000年7月版
4、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文 马建华 张卫国主编 人民法院出版社
5、《土地管理法及配套规定新释新解》梁书文 黄赤东主编 人民法院出版社
6、《土地管理法新释与例解》付强主编 同心出版社
7、《土地确权理论与制度》樊志全主编 中国农业出版社 2003年7月