欧盟地下水保护的立法实践及其启示.docx

欧盟地下水保护的立法实践及其启示关键词: 欧盟/地下水/立法实践/启示内容提要: 对地下水进行立法是欧盟真正实现地下水一体化保护的关键。欧盟地下水立法因受成员国国家主权和经济利益的限制，面临着与其成员国相关立法的协调问题。对此，欧盟在尊重成员国现有法律制度的前提下，通过实行地下水立法的协同决策机制、注重管理的一体化和综合性、实行硬法来促使各成员国地下水立法协同，以及强调公众参与地下水立法等方式，使其与各成员国的相关立法趋于协调，有效地解决了欧盟与其成员国的地下水保护问题，促进了欧盟经济的一体化和环境资源保护的整体性，这方面的经验值得我国借鉴。 地下水是水循环的重要组成部分，它既具有补给地表水、调节气候的功能，又是一种促进工农业生产、维护人体健康、生态平衡的重要资源。目前，一些发达国家和国际组织对地下水的立法非常注重，欧盟作为一个区域性的国际组织就是其典型。欧洲议会与欧盟理事会通过制定关于建立欧共体水政策领域行动框架的2000/60/EC指令、关于保护地下水免受污染和防止状况恶化的2006/118/EC指令1等法律规范促进、协调欧盟27个成员国的地下水立法工作，并发布了欧盟水框架指令手册、欧盟地下水指令手册等技术操作手册，全面介绍了欧盟地下水指令的关键原则、管理规定和工作指南，促进了欧盟地下水保护立法的有效实施。相比较而言，我国地下水相关立法存在滞后以及相应的行政管理不协调等问题。现实中，地下水超采、污染等现象日益严重。因此，研究欧盟地下水立法实践将对我国地下水立法的完善具有借鉴意义。 一、欧盟地下水保护立法的背景和挑战 欧盟关于环境保护方面的立法可以分为一级法和二级法。前者主要指欧盟成员国签订的条约，如欧盟联盟条约、阿姆斯特丹条约和欧盟宪法条约等；后者是指欧盟的指令、条例和决定，如欧盟水框架指令、欧盟地下水指令等。具体而言，1992年的欧盟联盟条约对欧共体制定环境政策作了原则性规定，即“维护、保护和改善环境的质量，保护人类健康，慎重而合理地利用自然资源，提出处理区域性或世界性环境问题的国际性措施”；1997年的阿姆斯特丹条约引入了战略环境影响评价制度，其第五章将“可持续发展”的概念作为原则与目标写入了条约，并把“在界定和实施共同体政策与活动时，必须包括环境保护的要求”作为原则，进一步强调了环境保护的重要性；2004年通过的欧盟宪法条约II-37条要求：“联盟政策中应列入并确保高水平的环境保护，改善环境质量”。这些欧盟宪法层面的规定，为欧盟进行环境保护提供了基本的法律依据。 水资源保护是欧盟环境保护的重要内容。早期欧盟重点控制的污染是地表水跨界污染，莱茵河污染事件就是一个典型案例。欧盟早期重视地表水保护是基于地表水比地下水流动性强和地表水通常被用做处理污染和其他废弃物的场所的考虑。所以关于跨界地下水污染的国家实践、国际判例、权威学说和专门的防止或减轻地下水污染的国际文件相对较少，主要是联合国欧洲经济委员会制定的地下水管理宪章、赫尔辛基公约、柏林规则、跨界含水层法条款草案。莱茵河、多瑙河等欧洲大型河流的成功治理经验，成为欧盟地下水立法的背景和基础。由此，欧盟地下水管理不再建立在人为划分的行政区、功能区的基础上，开始注重对同一河流区内的属于同一水文圈内的自然径流和同一生态、水文、水地质系统的地表水体和地下水体的措施加以协调，10这种观点及其实践发展推动了欧盟地下水立法的进程。1992年，欧盟理事会提出要对地下水制定统一行动计划。欧盟理事会于1996年6月25日要求欧盟委员会提议制定一部新的水框架指令，为欧盟的可持续水政策建立基本原则。1996年，欧盟区域委员会、欧盟经济与社会委员会、欧洲议会分别要求欧盟委员会为水框架指令中地下水的立法提出建议。11欧洲议会在1999年2月、2000年2月对水框架指令草案进行了两次审阅，并于2000年10月23日最终正式通过了欧盟水框架指令，12该指令的两个重要目标包括“逐步减轻地下水污染”和“地下水资源超采现象将被扼制”，这为欧盟在地下水保护方面采取行动建立了一个法律框架。此后，2006年12月12日通过的欧盟地下水指令对地下水保护作了专门规定，从而使地下水的立法保护更加明确、具体和规范。 然而，在欧盟提出和实施地下水立法时，大部分成员国已经形成了比较完善的地下水保护法律体系。例如，在英国，其污染控制法、水资源法、规划与赔偿法和地下水管理条例等法律法规中都有关于地下水保护的具体而明确规定；13在荷兰，地下水保护的立法历史长远并形成了一套完整的法律体系，主要包括水管理基本法、地下水法和土壤保护法等。可见，在欧盟成员国内，地下水保护的立法理念已经深入人心，立法体系也基本形成。在这种情况下，欧盟要求成员国消除地下水保护国界的限制，必然会在地下水立法方面引发一系列的矛盾，特别是欧盟地下水立法和其成员国立法的冲突、协调问题。这是因为欧盟地下水立法涉及成员国的国家主权，以及对其领域内的地下水事件行使管辖的权利。此外，欧盟地下水立法还涉及成员国的经济利益和人民的生活水准，各成员国通常只关注本国的地下水的开发、利用与保护，而很少考虑其他国家。因此，协调成员国相关立法，解决地下水保护问题，就成为欧盟的一项重要立法活动。 二、欧盟地下水的立法实践 欧盟关于地下水保护方面的第一波立法，始于1975年为提取饮用水的河流和湖泊制定标准，结束于1980年为饮用水制定的具有约束力的质量目标。14第二波地下水立法发端于1988年的法兰克福部长级水论坛，会议对当时的法规进行了审查，识别了地下水法立存在的一些缺陷。这次审查促进了其后的地下水相关立法和专门立法，其主要立法为关于保护水资源免受来自农业源硝酸盐污染的第91/676/EEC指令、关于城市废水处理的第91/271/EEC号指令等。这一阶段有关地下水的立法已经突破了传统的水立法模式，呈现水政策与其他领域的政策相结合的特征。第三波立法源于1995年欧盟委员会接受欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求，欧盟开始考虑用全球化的眼光来审视欧盟的水立法与政策，15这一时期典型立法包括关于污染综合防治的96/61/EC指令、欧盟饮用水水质的98/83/EC指令、欧盟水框架指令和欧盟地下水指令。上述立法实践促进了欧盟地下水保护法律体系和内容的丰富和完善。从这些立法实践来看，欧盟地下水立法呈现出以下特点： 实行地下水保护立法的协同决策机制 欧盟地下水保护立法的协同决策机制，是指欧盟在有关地下水保护的决策过程中各机构之间形成的协同制约关系。欧盟在地下水立法方面涉及的主要机构有欧洲委员会、欧盟理事会和欧洲议会，各机构虽分工不同，但相互间相互协调、相互制约。首先，欧洲委员会具有向欧盟理事会咨询后作出决策的权利和向欧洲议会和欧盟理事会报告的义务。咨询权和决策权方面，欧洲委员会可在其认为合适的一切情况下就地下水立法问题向欧盟理事会咨询，但是，在条约规定必须咨询的情况下，欧洲委员会必须咨询。欧洲委员会针对地下水保护咨询后所作决策分为决定、建议和意见三种：决定的各个部分对成员国均具有约束力；建议中仅其所确定的目标具有约束力，其建议成员国也有选择方法的自由；意见没有约束力。报告义务方面，欧盟委员会应将指令执行情况的报告提交欧洲议会和欧盟委员会。16其次，欧盟理事会有议决欧洲委员会的动议权利。欧盟理事会可以协调欧洲委员会与成员国之间在地下水保护方面采取的行动，并敦促欧洲委员会采取必要的行动。如果条约规定欧盟理事会必须就欧洲委员会的动议提出意见，欧盟理事会可以以简单多数、特定多数与全体一致等三种方式进行议决。最后，欧洲议会不仅拥有监督权，还具有联合签署权。监督权方面，欧洲议会可以讨论欧洲委员会提交的有关地下水保护的总报告，还可以以三分之二的多数对欧洲委员会进行弹劾；17联合签署权方面，欧洲议会和欧盟理事会必须一起签署有关地下水保护的指令。例如，欧盟水框架指令就是欧洲议会与欧盟理事会考虑到欧盟的成立条约之规定、欧洲委员会的提议、经济与社会委员会的意见、地区委员会的意见，依照欧盟成立条约第251条规定的程序而制定的。18而欧盟地下水指令也是欧洲议会与欧盟理事会在考虑到欧盟欧盟委员会的提议、经济与社会委员会的意见和各地区委员会的意见的基础上制定的。19目前，欧盟在地下水保护立法方面取得了一定的进展并积累了丰富的立法经验，这在一定意义上得益于欧盟在地下水保护立法所具备的协同决策机制。 注重水资源管理的一体化和综合性 各种国际组织正在努力在全世界推行水资源一体化管理。根据全球水伙伴技术咨询委员会的定义，“水资源一体化管理是一种能够促进水、土地以及相关资源协调开发与管理，在不危害重要生态系统可持续性的情况下，公平地使经济与社会福利最大化的方法”。20欧盟地下水管理是欧盟水资源一体化管理的重要一环，其在立法中表现为综合性、一体化的特征，欧盟第96/61/EC号关于污染综合防治的指令、欧盟水框架指令和地下水框架指令就是有关水资源综合管理的典型立法。关于污染综合防治的指令要求所有会员国建立综合污染防治控制体系，目的是为其附件1中的污染行为建立综合污染防治控制体系，从而以防止或尽量减少任何环境媒介的污染。21根据水的自然属性，欧盟水框架指令注重“地表水-地下水-湿地-近海水体”的一体化管理和“水量-水质-水生态系统”的一体化管理，前者是指把地下水保护作为欧盟水资源保护的重要组成部分，并与河流、湖泊、湿地和近海水体等进行系统管理，后者则是指欧盟对地下水实行污染控制、水质保护和水文条件、水生物栖息地的恢复，即水量、水质和水生态系统全方位的综合管理。按照水的社会属性，欧盟水框架指令重视各行业的用水户和各个利益相关者的综合管理，即欧盟认识到成员国内不同行业和不同部门相互之间政策相协调的重要性，进而鼓励成员国在与本国的利益相关者进行充分协商的基础上制定综合的地下水管理法律法规。从科学技术角度，欧盟水框架指令借鉴了现代生态学和环境科学的新成果，建立了科学的评估系统，以保证立法的科学性。地下水框架指令的目标是防止地下水污染，并减少或消除由污染造成的任何损害。22该指令包括四个附件，附件1针对剧毒或持久性物质，其目的是阻止诸如有机磷化合物、汞、铅等物质、已知的致癌物质和若干杀虫剂进入地下水；附件2针对其他重金属、氰化物、氨和其他物质，这些物质使用都受许可制度的限制；附件3是对地下水体中污染物的影响、盐水入侵或者入侵的程度等化学状况的评价；附件4主要是对处于风险之中的所有水体的显着且持续上升趋势的识别。23从以上欧盟的具体立法不难看出，欧盟地下水保护立法体现出综合性和一体化的特征。此外，欧盟的地下水保护手段的发展也反映了其立法的综合性、一体化的特征，如20世纪70年代欧盟地下水保护手段注重水质，而80年代则是水质和排污限制并举，到90年代强调综合运用环境标准、经济刺激等手段，并重视地下水保护与其他领域政策相结合。 通过硬法促使各成员国地下水立法的协同 “硬法”是一种法律效力结构完整、依靠国家强制保障实施，并能够产生拘束力的法律规范，24包括国际组织或国际会议通过的指令、决定和含有确定目标的建议等。在欧盟，绝大多数的地下水专门立法或相关立法都是采用指令的形式，如上述的欧盟水框架指令、欧盟地下水指令等。这些指令属于“硬法”，即对所达到的具体目标做出明确规定，命令成员国通过该国相应的立法以达到规定的具体目标。至于采取何种方式、方法以达到所要求的结果可由各成员国决定。也就是说，虽然指令对每个成员国有法律约束力，但是留给成员国的国家当局以形式和方法的选择权。指令需要转化为每个成员国的国家立法，并且相应地构成该国立法的一个部分。25这种指令转化为法律的做法，有利于成员国立法的一致性，也反映了欧盟基础条约建立欧洲共同体条约的要求。该条约第3章对欧盟“法律的趋于一致”作了专门规定，条约第100条规定：“理事会应就委员会的提议和经欧洲议会与经社委员会的意见，以全体一致议决发布指令，使各成员国中直接影响共同体市场建立与运行的那些法律、法规和行政条例的各项规定趋于一致。”第100A条款进一步规定：“理事会应根据第189B条提及的程序和经征询经社委员会的意见，采取措施使成员国中由法律、法规或行政条例制定的并以内部市场的建立与运行为目标的内容趋于接近。”同样，正是由于成员国有相同的地下水保护目标和需要欧盟地下水立法和成员国立法相协调的问题，才促使欧盟各成员国的地下水立法呈现一致性。例如，2003年9月22日欧洲委员会提出一项要求欧盟成员国监测和评价地下水质量的指令来控制和逆转地下水受污染趋势，欧盟水框架指令也要求所有成员国作出适当行政安排、确定流域边界和管理任务，共同或者分别采取措施防止或限制地下水和地面水的污染。26欧盟地下水指令规定：“为了保证地下水保护工作的一致性，共享地下水体的成员国应该在监测、界限值的设定和识别有关有害物质等方面协调行动。”此外，欧盟大多数成员国的地下水相关立法，把地下水作为一种应该保持纯净的资源来加以保护。27 强调公众参与地下水保护 环境问题是一个全球问题、公共问题，实行包括环境正义、民主、公平和公众参与在内的环境法治，是环境法追求的目标和价值标准。28在欧盟，公众参与是保护地下水的重要方式和环节。公众参与欧盟地下水立法一方面可以帮助确定最适当的措施，平衡各利益相关方的利益；另一方面，可以确定地下水保护的目标、强化地下水保护的措施和提高地下水保护报告的透明度，从而使成员国更加关注相关法规的实施，增强公众参与地下水保护的影响力。29此外，公众参与也是获得良好信息沟通的途径，得到良好信息沟通的公众可以一种更有见识的方式有效地参与到所有的民主过程中。它可以打破专家和普通民众之间的沟通屏障，将政府官员非神秘化，并使公民更多地对有争议的问题实现真正的参与。30欧盟通过立法确立了公民参与地下水保护的法律依据。例如，1990年欧盟颁布的有关自由获取环境信息的90/313指令规定了公众有权“公平地、平等地和定时地”以合理成本获取环境信息的权利，1992年的马斯特里赫特条约中有关于获取信息的权利的声明，31还有1994年有关公众获取委员会文件的第94/90号决定、321997年有关公众获取理事会文件的第97/731号决定、332001年有关公众获取欧洲议会、理事会及委员会文件的第1049/2001号条例、342005年的有关公开获取环境信息的2003/4指令35和2006年有关欧盟机构适用奥胡斯公约的第1367/2006/EC号条例36等立法，都成为公众获取环境信息、参与决策及环境司法等内容的主要法律依据。公众参与欧盟地下水的立法在其地下水专门立法和相关立法、成员国国内实践中都有所体现。例如，欧盟水框架指令实施时间表1中就有关于“信息和公众听证”的内容，来鼓励尽可能多的公众参与进来；37欧盟地下水指令中同样规定了许多关于公众参与的条款。此外，公众参与也是莱茵河流域、多瑙河流域地下水管理的重要经验。38 三、欧盟地下水保护立法实践对我国的启示 近年来，我国城市和工业发展迅速，水资源开发和利用的进程也在加快，但是，由此也引发了一些亟待解决的问题，其中地下水污染问题尤其突出。因此，欧盟在地下水保护立法实践方面的一些经验，值得我们借鉴。 建立地下水保护立法的协同决策和执行监督反馈机制 在我国，涉及地下水保护方面的法律主要有环境保护法、水污染防治法、水法和水土保持法等四部法律，其立法都是由国家环保部、水利部两个部门中的一个部门牵头负责起草，不同法律也体现了不同部门的利益。从而产生执法主体不同和水资源水环境管理工作的脱节、分割等现象。由于立法起草打上了部门利益的烙印，进而导致可操作性不强、实施困难等问题。与欧盟相比，我国地下水立法当前存在的主要问题是涉水部门间不协调、缺乏有效的立法决策协同和监督，因此，应当建立一套健全的立法决策机制和执行监督反馈机制来改变这些困境。结合当前我国地下水保护立法起草和法律执行监督的实际情况，具体完善办法包括：其一，由立法机关进行独立的立法起草工作，并由立法机关组织独立的第三方进行立法起草研究。其二，若由部门负责立法起草工作，环保部和水利部相互间应有咨询的权利。在环保部负责起草的法律涉及地下水水量等内容时，环保部应当考虑水利部的意见，水利部应就此咨询提供详细的信息和具体的建议；在水利部所负责起草的法律涉及地下水水质和污染防治时，应当就此向环保部咨询，环保部必须就此提供相信的信息和具体的建议。其三，对起草的地下水保护立法进行战略环境影响评价。战略环境影响评价侧重于对政策和发展规划的实施可能造成的环境影响进行分析预测和科学评价，提出预防对策和措施，是从决策源头上防止环境污染和生态破坏的重要举措。涉及地下水保护的起草阶段的法律应该作为战略环境影响评价的对象，这样才能从源头上保证地下水立法的科学性、民主性以及避免实施中可能遭遇的阻挠。其四，健全法律执行的立法反馈机制。结合我国现行的法律监督机制，对有关地下水立法的执行情况进行监督检查，及时识别立法中的漏洞和缺陷，并进行有效的立法反馈。这套监督机制应当包括：各级人大对地下水行政主管部门进行定期或不定期的监督检查，上级国家机关对下级部门涉及地下水保护的抽象行政行为的监督制度，人民政协和民主党派对地下水行政主管部门的监督，以及社会舆论、公众团体和广大群众对涉及地下水的法律起草、法律执行的监督等。 建立地下水保护的综合管理体制并统一地下水保护立法 现代社会任何一个国家都不可能不与外部世界发生往来。当今世界的一体化不仅是经济的，它同时也是环境的，因为生物圈只有一个且不可分割。39国际合作是国际水法的基本原则，也是流域各国在利用和保护国际水资源的过程中应承担的国际义务，如果流域各国之间不能就国际水资源的竞争性利益达成协议，将导致严重的经济、社会和环境问题，并对地区稳定构成威胁。40鉴于此，欧盟要求其成员国在地下水一体化管理方面加强合作，从而把地下水保护行动在成员国政府层面展开，进而由各成员国建立复杂的行政监督体和指定主管机构负责执法、实施规划、安排资金等。41在英国，环境署是中央政府负责地下水资源管理的最主要机构，其职责涵盖与地下水资源相关的众多方面，并在国家级环保机构之外设有区域和地区办公室；在法国，环境部作为国家级的地下水资源管理行政机构，主要负责水质保护，水环境与河流系统的保护、管理和改善，就政府对相关行业的干预行为进行协调和规划，并在法国的六大流域分别设置流域管理委员会和水资源管理局，参与地下水资源开发和管理总体规划的起草，都接受环境部监督；在德国，联邦政府负责制定有关地下水资源管理框架的总体规定，各州通过地方立法将这些总体性法律转化为州法律或自行制定补充性的规章，联邦环境、自然保护和核安全部是地下水资源问题的最高权力机构，负责处理与地下水资源管理相关的基本问题以及跨地区合作。在我国，水资源管理采取流域管理与部门管理、地方管理相结合的方式。由于涉水政府部门众多，且这些部门分工各有侧重，呈现水利、环保、农业、交通、城建、国土、林业等部门“九龙治水”的现象，这不利于水资源的有效管理。可以借鉴欧盟成员国的做法，在国家层面成立国家水资源统一管理委员会，下设国家地下水资源管理机构，专门直接负责国家地下水资源的开发利用与保护，实现对现行的水资源开发利用由水利部管理、水污染由环保部管辖的双重管理模式的突破，确保地下水的水质、水量及水生态等方面的统一、综合管理。国家水资源统一管理委员会赋予国家地下水资源管理机构直接或间接的执法权，政府其他部门要协助国家地下水资源管理机构控制与地下水有关的开发利用、污染与保护。 欧盟欧盟水框架指令的制定是建立在对原有多项法律进行清理的基础上，其立法过程采取简化、废除和取代等不同方式，最终形成了水资源一体化管理的法律。该指令涵盖了水资源利用、水资源保护、防洪抗旱和栖息地保护等，几乎涵盖水资源水环境管理的全部领域。42比较而言，我国涉及地下水保护的水法、水土保持法、水污染防治法、环境保护法的内容各有侧重，且存在交叉、重叠、冲突等问题。笔者认为，当前应当制定我国地下水管理条例，这是因为我国地下水管理涉及社会经济等多项事务，并与地表水、其他自然资源和环境的管理联系紧密，而短期内现有地下水管理体制很难通过立法改变。可考虑由国务院制定专门条例为监测与治理污染的地下水、控制地下水污染源以及预防和保护与地下水污染相关的疾病和人群提供保障。可以借鉴欧盟关于设定地下水体质量标准和污染物浓度界限值、地下水环境功能区划规划和地下水水源保护区的划分、地下水系统防务性能评价技术及地下水环境风险评价技术等规则与标准规范，待时机成熟再将该法规上升为法律，从而改变水法、水污染防治法等立法对地下水水量、水质、水能、水温和水生态系统分割管理的现状，实现对这五个方面的综合化、一体化管理，扭转地下水超采、污染的局面。 完善与健全地下水保护的公众参与制度 欧盟地下水立法明确规定了公众参与，这种参与是让公民影响规划结果和工作过程，而参与的基础是向公众提供信息，通过咨询和更为积极的方式实现参与。43不过，只有直接有效的欧盟涉水法令才能为公民参与地下水保护设定权利和义务，对公民有约束力。44在成员国的立法之外，共同体法不仅可以为个人设定义务，而且可以赋予成为成员国法律传统一部分的权利。成员国没有及时转换指令，可能产生个人针对成员国的权利，甚至可能产生成员国对个人的赔偿责任。45在我国，公众参与地下水保护亟待法律的完善。462007年4月国务院颁布的政府信息公开条例和2008年5月原国家环保总局公布的环境信息公开办法两部立法规定了信息的公开目的、原则、方针、条件、范围、程序、例外以及救济的途径、方式和程序等，这为公众参与地下水之保护而获取相关信息提供了依据。前者针对的是政府公开信息的行为；后者环境信息公开办法不仅规定了政府公开环境信息的内容、程序和责任，还对企业的环境信息设立了“自愿公开与强制性公开相结合”原则。但是，强制公开信息的企业仅限于“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”。47这又在一定程度上限制了公众的知情权。鉴于此，应设法让生命、健康、财产及环境可能受到影响的利益相关方和社会公众参与地下水保护的决策过程，让他们有机会提出意见，并让最后决策者听取他们的意见，提高有关决策的合法性和遵守程度。48具体而言，我国应当在现有地下水保护相关法律法规中进一步明确公众参与的条款，并对公众环境知情权、公众环境行政参与权和公众环境公益诉权等方面做出原则性的规定。首先，公众环境知情权方面，可以进一步明确公众环境知情权的主体范围、知情范围、实现方式和救济途径、政府义务和企业义务等，如知情范围方面要保障与居民生活环境有关的工程建设知情权、决策信息权和高环境风险企业的环境信息权；其次，公众环境行政参与权方面，现行立法偏重于政府或者企业公布环境信息的程序，居民主动行使环境信息权的保障程序很不健全，可以进一步完善公开内容、公开方式和公开要求，明确权利行使方式、行使效力与保障；最后，公众环境公益诉权方面，49增加有关“公民环境公益诉讼”的规定，并界定公众环境公益诉权的概念、性质、原告资格、权利行使的条件、激励机制等内容。 注释: 1欧盟水框架指令包括26个条款和11个附件，并有专门规定地下水保护的条款，如第17条规定了“地下水污染防治战略”；欧盟地下水指令是欧盟水框架指令的一个重要子指令，它包括14个条款和4个附件，是保护欧盟地下水的专门立法，本文将两个具有包含关系的指令一并提出仅为说明问题的方便。 参见董哲仁：欧盟水框架指令的借鉴意义在长江-欧盟流域高层对话会上的发言，http：/ asp？ CWSNewsID=32337. 2006年我国地下水超采面积已达18万平方公里。其中，黄河、淮河、海河和辽河地下水资源总量减少12%。参见新华网，http：/news. xinhuanet. com /weekend/2006-05/28/content_4612044. htm。全国2/3的城市地下水水质下降，数以千计的供水井报废，地下水污染调查评价工作滞后，投入尚不及美国20世纪80年代的水平，参见刘维：全国地下水污染调查：告诉国人地下水污染有多重，http：/news. xinhuanet. com /environment/2006-07/07/content_4803634. htm. 参见马斯特里赫特条约第130条R款第1项。 欧盟委员会在提出可能对环境构成重大影响的立法建议时，首先需要对此建议进行环境影响评价。 参见戴炳然：评欧盟阿姆斯特丹条约，载欧洲1998年第1期。 1986年处于莱茵河上游的瑞士Schweizerhalle化工厂失火，导致10吨含有有毒化学物质的污水流入莱茵河，造成下游长达500多公里严重污染，这一污染事故促进了莱茵河流域9国的合作，并制定了莱茵河“鲑鱼-2000计划”，经过13年的努力，莱茵河又恢复了生机，成了一条生态良好的河流。 参见何艳梅：国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践，法律出版社2007年版，第150-151页。参见地下水管理宪章第2条第3款、赫尔辛基公约第3条第1款项、柏林规则第41条、跨界含水层法条款草案第11条等。 参见前注，董哲仁文。 10参见李云生、万年辉、王东：欧盟水环境管理经验与借鉴，载王金南，邹首民，洪亚雄主编：中国环境政策，中国环境科学出版社2007年版，第420页。 11欧盟委员会于1997和1998年提出了以下涉及地下水保护的立法建议：将水保护范围扩大到全部水体，包括地表水与地下水；为所有的水体规定安全界限，使其达到“良好状态”；以流域为基础进行水管理；采用能够达到排放限值与质量标准的“一体化方法”；确定适当的水价；修订法规。参见芬兰拉哈曼：欧盟水框架指令与水资源一体化管理，载水利水电快报2005年第5期。 12参见谭伟：欧盟水框架指令及其启示，载水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究2008年全国环境资源法学研讨会论文集。 13污染控制法规定，如果废物管理局颁发的废物倾倒许可证不符合保护地下水的要求，河流管理局可报请有关主管大臣宣布该许可证无效；水资源法规定，国家河流管理局有权对直接或间接向地下水排放的工业和其他各类污水、地下水的抽取实行管制，有权对地下水污染事故采取补救措施；规划与赔偿法规定，在制订规划时，必须考虑到地下水保护问题，充分听取地下水管理与保护机构的意见；地下水管理条例主要规定了保护地下水不受两类物质的污染和环境厅及其长官在管理地下水方面的具体职责。 14这些立法还包括养鱼用水、贝类用水、洗浴用水和地下水的质量目标法规。参见高立洪，董雁飞：欧盟新水框架法令概述，http：/www. hwcc. gov. cn/pub/hwcc/wwgj/falvfg/quanqiudt/200401/t20040115_90449. html. 15参见李雪松、秦天宝：欧盟水资源管理政策及其对我国的启示，载2006年全国环境资源法学研讨会论文集。 16参见欧盟水框架指令第18条第1款。 17参见方国学：欧盟的决策机制：机构、权限与程序，载中国行政管理2008年第2期。 18参见英马丁格里菲斯：欧盟水框架指令手册，中国水利水电出版社2008年版，第33页。 19参见丹麦本德威卢姆森：欧盟地下水指令手册，中国水利水电出版社2009年版，第27页。 20前注11，芬兰MM拉哈曼等文。 21Phyllis B. Judd and C. PaulNathanai，l ProtectingEuropes Groundwater：LegislativeApproaches and Policy Initiatives，Envi-ronmentalManagement andHealth，MCB University Press，1999 ：304. 22前注21，Phyllis B. Judd and C. 23参见前注19，丹麦本德威卢姆森书，第44、47、48、51页。 24参见周佑勇：在软法与硬法之间：裁量基准效力的法理定位，载政法论坛2009年第4期。 25参见蔡守秋：欧盟环境政策法律研究，武汉大学出版社2002年版，第45页。 26参见李雪松，秦天宝：欧盟水资源管理政策分析及对我国跨边界河流水资源管理的启示，载生态经济2008年第1期。 27转引自前注21，Phyllis B. Judd and C. PaulNathanail. 28参见蔡守秋：欧盟环境法的特点及启示，载福建政法管理干部学院学报2001年第3期。 29参见刘曼明：欧盟水框架指令综述，http：/www. hwcc. com. cn. 30参见美海伦英格兰姆：新公共政策民主制度下的公共政策，钟振明、朱涛译，上海交通大学出版社2005年版，第92页。 31该获取信息的权利声明认为，决策过程的透明度会增强机构的民主性和公众对行政管理的信任。 32OJ1994，L46，P58. 33OJ1993，L340，P43. 34OJ2001，L145，P43. 35OJ2003，L41，P26. 36OJ2006，L264，P25. 37参见德G.海梅尔等：欧盟水框架指令在德国的实施，载水利水电快报2004年第7期。 38参见王海燕：跨界流域管理的欧盟经验，载人民长江报2009年7月4日。 39参见钟筱红、彭丁带：维护环境安全：控制外国污染转移法律问题及其对策研究，法律出版社2009年版，第278页。 40参见前注，何艳梅书，第150-15页。 41参见前注15，李雪松、秦天宝文。 42参见前注，董哲仁文。 43参见前注，董哲仁文。 44欧盟水框架指令第十四部分，即“公众信息和咨询部分”，专门规定了公众参与咨询、起草、方案确定、组织实施和实施进度报告等内容，可见欧盟公众参与地下水保护是一个全过程。参见前注10，李云生、万年辉、王东文。 45参见前注39，钟筱红、彭丁带书，第141-142页。 46参见竺效：公众应成为流域污染防治的监督力量，载环境保护2007年第7期。 47参见常纪文：应确认细化环境信息基本权利，http：/blog. china. com. cn/changjiwen/art/103959. 48参见前注，何艳梅书，第160页。 49由于我国未建立起公益诉讼制度，导致在公共自然资源发生损害时，公民和团体无权通过起诉请求损害赔偿，因此主张建立公益诉讼制度为自然资源损害赔偿提供依据。我们对此认为，可以在涉及地下水保护的现行立法中增设有关“公民环境公益诉讼”的条款。参见王树义，刘静：美国自然资源损害赔偿制度探析，载法学评论2009年第1期。