中国经济金融自由化.docx

中国经济金融自由化内容提要中国的金融自由化进程的独特景观和中国渐进式经济转轨模式的选择密切相关。从制度主义分析出发，本文深入探索了中国金融自由化进程滞后性的内在逻辑根源，在此基础上，本文具体回顾了中国金融改革20年的总体进程和基本特征，描述了中国金融自由化在产权结构和市场竞争两方面的历史进展。但本文同时也着重指出，中国金融自由化的滞后性固然为维持体制内产出提供有力支撑，但这种滞后性所导致的金融发展程度滞后、资源配置效率低下以及金融稳定性降低等代价，是更值得关注的基本经济事实。本文最后对中国金融自由化的未来走势作了简要分析。中国经济转轨金融自由化产权结构市场竞争一、中国金融自由化摘要：产权结构和市场竞争中国迄今为止的20年经济转轨过程因为其制度变迁路径选择的非凡性和世人瞩目的经济绩效而受到学术界的重视，有关中国渐进式经济制度变迁和其他大部分转轨国家的激进式制度变迁的优劣利弊的考察，成为转轨经济学中争议最多的领域。但是学界和国际金融组织获得共识的观点之一是，中国的渐进式经济转轨依靠于稳定的金融体系的支撑，换言之，中国在金融领域改革的滞后使得金融体制基本维持了原有的制度特征，国家对于金融体系的“强金融控制”弥补了国家财政能力弱化的趋向，给其他公共部门的改革提供了广阔的制度空间和巨大的成本补偿。“制度变迁成本分担假说”揭示了中国经济体制改革中金融部门和其他部门制度变迁不平衡的内在根源，但是尚未说明支撑这种不平衡性改革的背后力量，实际上，中国之所以能够选择这种渐进式的不平衡的经济改革路径，其背后的支撑力量来自于强大的国家控制力。张杰从国家控制能力的角度弥补了世界银行的观点，即中国的渐进改革确实得益于金融体系的相对稳定和高额国民储蓄，但是金融体系稳定性和高额国民储蓄并不构成中国渐进转轨的充分条件，国家控制能力才是新问题的核心。在中国整个经济转轨过程中，国家利用财政力量和财政渠道来配置资源的“财政投融资”行为不断弱化，在这种情况下，国家对金融部门的强大控制使得国家能力得以维持，从而能够积聚和动员巨额国民储蓄并将这些储蓄用于支持体制内产出和整个公共部门改革。同时，世界银行正确地指出了强大的国家控制能力和政府信誉对刺激和动员国民储蓄的巨大功能，国家信誉是中国居民敢于在国有部门绩效欠佳的情况下持有国有银行存单的重要考量因素之一，国家通过对国有银行的隐含的担保提供了可靠的国家信誉，消除了居民持有储蓄存单的风险顾虑。钱颖一指出，假如不存在国家对金融部门的强大控制能力，则在分权化和市场化改革的基础上，地方力量和拥有自身私人收益的国有银行便会依照自身利益最大化的行为模式而行事利用逐步获取的信贷配置权利把信贷资金配置到更符合自身利益的方向，非国有部门就会比国有部门在获取信贷资金上更具有比较优势，从而难以保证对国有部门的金融资源供给，导致体制内产出的下降，从而难以维持渐进式的改革模式。因此，中国在经济转轨的过程中表现出的金融部门改革和其他公共部门改革的明显不对称性和不平衡性，其根本原因在于我们所揭示的“制度变迁成本分担假说”，金融部门的稳定性和高额国民储蓄是支撑中国渐进式转轨的基本力量，然而其背后的决定因素却是国家控制力和国家信誉。在以后的讨论中我们将说明，这种强大的国家控制能力在中国金融自由化过程中既发挥了积极功能，也产生了巨大消极后果，阻碍了中国金融部门的改革，而国家信誉在金融开放的前提下并非抵御金融风险的最终保障。中国的金融体系在经济转轨之前是一种典型的适应于计划经济资源配置模式的金融体系，这种金融体系在产权结构上是以单一国有产权为基本特征，在竞争结构上则是以国有银行的完全垄断为基本特征。在经济转轨前的传统体制下，国家财政是资源配置的主要手段，中国人民银行既执行着国家中心银行的职能，又作为商业银行发挥功能，银行部门实际上是国家按照经济发展计划配置资源的工具而难以执行独立的商业银行职能。1978年前，中国人民银行控制着国家总金融资产的93%，控制着整个经济中绝大部分的金融交易。中国人民银行从来不是独立的中心银行和独立的商业银行，其货币发行、货币政策、资金配置等完全根据国家计划来进行，实际上，中国人民银行是在财政部控制下的执行政府计划指令的代理机构。这个单一国有产权的、完全垄断性的国有银行体系在动员国民储蓄和促进资金形成中的功能是非常微弱的，因为储蓄的主要来源是政府财政存款和国有企业；同时银行作为金融中介在资源配置中的功能也受到极大限制，因为大部分的投资是由政府的财政预算拨款的形式来进行，而不是通过银行体系来进行，从某种意义上来说，银行体系在资源配置中只是起到“出纳员”的功能。除了垄断性的国有银行体系之外，在整个经济中不存在其他的非银行金融机构和金融市场，银行存款是唯一的金融资产，金融市场的完全缺失和金融机构的极度单一化，使得传统金融体系在动员储蓄、提高资金配置效率、支撑经济增长、促进产业结构转换上的功能难以发挥，金融发展程度受到极大限制。1978年至今的金融部门改革可以分为四个阶段摘要：早期改革摘要：银行体系的结构变化。中国早期改革着重于农村经济体制变革和实际部门改革，金融部门改革仅限于垄断性银行体系的结构变化。1978年，中国人民银行从财政部脱离出来而成为正式的中心银行，开始向独立的中心银行的行为模式转变。同时国家开始建立专业性的商业银行，试图以此改变以往中国人民银行的单一垄断局面，中国银行、中国人民建设银行、中国农业银行三大国有专业银行在此期间建立。三大专业银行的建立虽然在表面上似乎改变了原有的中国人民银行完全垄断的局面，但是专业银行之间严格的业务领域分割和职能专业分工使得银行体系的市场竞争结构仍然处于高度垄断的状态，竞争性的银行体系尚未建立起来。这个时期非银行金融机构开始获得初步发展摘要：在中国农业银行的监管下，农村信用合作网络开始为农村居民和乡镇企业提供小规模银行信贷服务；同时另一种形式的非银行金融机构“信托投资公司”，1979年建立了第一家信托投资公司“中国国际信托投资公司”，成为中国在20世纪80年代进行国际债券借款的主要渠道。在这个时期，中国储蓄和投资的来源发生了重大变化，居民成为急速上升的银行储蓄的主体，银行贷款也代替政府预算拨款成为投资的主要来源，这导致向国有企业提供的资金的构成发生变化，即由1978年预算拨款占全部资金的70%转变为1982年国有银行贷款占全部资金的80%，这表明中国的投资体制已经由“国家财政拨款主导型投资体制”向“国有银行主导型投资体制”转变。尽管初期改革确实使银行体系发生了某些结构性变化，但是体制性的改革尚未展开，中国人民银行仍然行使着中心银行和商业银行的双重职能，继续向国有企业提供直接贷款；专业银行仍然在国家信贷计划的基础上负责向国有企业提供融资服务，在贷款时不考察企业的盈利能力和偿还能力；银行对企业几乎没有进行真正意义上的监管，银行和企业之间的关系仍然是传统的计划资金配给关系。金融改革的推进摘要：银行和非银行金融机构的发展。这个阶段标志着中国金融改革的实质性开端。1983年，中国人民银行正式成为国家的中心银行，其商业银行的职能完全剥离出去，由新成立的第四个专业银行“中国工商银行”执行对工商企业的融资和投资服务，自此，中国在社会主义国家中第一个实现了由垄断银行体系向双层银行体系的变迁，中国人民银行作为中心银行和四大国有商业银行的商业职能彻底区别开来。和此同时，投资渠道也发生了深刻变化，国有企业来自预算拨款的资金大为减少，取而代之的是来自国有银行的贷款，政府对储蓄和投资的控制能力有所降低。在金融机构的建设方面，1200个城市信用社相继成立，从事对城市私人和集体所有企业的融资服务；同时一些非政府所有的商业银行，如交通银行和中信实业银行也开始建立，初步形成和四大国有商业银行竞争的局面。四大国有商业银行之间的竞争也开始加剧，专业分割和区域限制的局面被打破，各个商业银行之间的业务领域交叉带来更多的市场竞争。在这个时期，银行部门也答应外国机构的进入，一些外国银行被答应在中国的专有经济区设立分支机构。这个时期的重要金融创新之一是非银行金融机构的快速发展，尤其是信托投资公司的大量出现，1986年以来各个专业国有商业银行建立了成百上千个信托投资公司，这些信托投资公司大量参和商业银行业务，吸收居民存款，并为地方企业提供融资服务。信托投资公司的大量出现，进一步加剧了金融领域内的竞争，对提高金融部门效率、强化金融体系的竞争机制起到积极功能。总之，在这个时期，实现了中心银行和商业银行的彻底分离，四大国有商业银行业务领域和地域限制的取消、非政府商业银行的出现、外资银行的进入、以及信托投资公司等非银行金融机构的迅猛发展，初步奠定了中国金融体系的多元竞争格局，是中国金融部门市场化改革的关键时期。金融稳定化和资本市场的发展。由于传统体制性弊端尚未革除，加之金融机构数量的快速增长和融资行为的扭曲，中国金融部门在1988-1991年间着重于推行稳定化办法和控制通货膨胀，金融部门市场化改革的步伐暂时放慢，政府重新加强对经济和金融的控制力度，国家主导型信贷又重新有所恢复。政府对通货膨胀主要来源地之一的非银行金融部门加强了监管和重组，使得信托投资公司的数量大为降低。但是在这个时期，金融市场开始得到初步发展，上海股票交易所和深圳股票交易所相继建立，标志着中国资本市场的初步形成。资本市场的出现是中国金融部门市场化改革中非常重要的里程碑之一，意味着中国在以银行为投资和融资主体的金融体系内又加大了金融市场的功能，中国居民的投资组合由单一化逐步走向多元化，这对中国金融制度的变迁和居民金融投资意识的提高都具有划时代的意义。金融市场化改革的深化阶段。1992年之后中国经济改革和金融市场化改革又进入快速进展阶段，外国直接投资大量涌入，金融部门进一步扩张，市场化金融体系的法律框架初步形成。这个时期的金融市场化改革主要表现在四个方面摘要：一是通过建立政策性银行，将政策性贷款和商业性贷款分开。1994年成立了三家政策性银行摘要：国家发展银行、农业发展银行和中国进出口银行，旨在排除国有专业银行商业化的障碍。二是对银行部门放松管制，降低进入壁垒，建立一批非政府的地区性和全国性的商业银行机构，其中包括建立私人银行和储蓄银行，同时更多的外国银行和金融机构被答应进入中国市场，有些还被答应从事国内业务。三是建立市场为基础的法律框架，有关金融机构运作的一些重要法律得以实施。1995年通过中国人民银行法，确定了中国人民银行作为国家中心银行的职能和法律地位，央行获得更多的自主权和独立执行货币政策的权利，其基本功能是维持货币稳定性和金融体系稳定性。商业银行法也在同年通过，试图将国有商业银行转变为真正的商业银行。四是金融市场的进一步发展和以市场为基础的货币工具的更广泛使用。上海和深圳的股票交易所规模迅速扩大，政府债券的二级市场进一步发展，银行间货币市场也初具规模；中心银行更多地使用利率调整政策和预备金要求来进行金融体系流动性管理，针对非凡产业和部门的优惠贷款利率陆续取消。经过20多年的制度变迁过程，中国的金融部门结构发生了深刻变化，金融部门的竞争性市场机制和市场体系初步形成，产权多元化的趋向也随着股份制银行和私人银行的出现而初露端倪。从银行业来讲，无论从市场指标、市场集中率还是进入壁垒来衡量，都已经从国有银行高度垄断的市场结构转变为国有商业银行和股份制商业银行的垄断竞争市场结构转变，形成多元主体共同竞争的市场结构。从金融市场来讲，尽管中国金融市场在市场规范性方面还存在着若干缺陷，但是资本市场和货币市场的初步发展确实为中国经济注入了巨大活力，极大改变了居民的投资组合选择并增强居民投资意识和市场意识，这种“知识增进”对于转轨经济的制度变迁过程具有重要的意义。中国金融部门市场化进程包含着两个重要的目标变量，即金融部门的市场竞争结构和金融体系产权结构的变迁，前者的目标是通过引进市场竞争机制打破国有银行一统天下的局面，提高资源配置的效率，而后者的目标则是通过产权多元化而改善金融部门的内部治理结构和激励约束机制，通过引进有效率的产权布置来解决国有银行单一产权所带来的严重的委托代理新问题以及由此引发的道德风险和逆向选择新问题，消除金融体系中存在的大量“制度性金融风险”。但是20年的制度变迁让我们看到，金融部门在市场竞争结构和产权结构方面的进展都是难以令人满足的。在市场竞争结构方面，尽管竞争性市场体系初步建立，但是国有商业银行在市场竞争中仍然占据着垄断性的地位，四大国有商业银行和股份制银行相比，在资产总额、所有者权益、存款总额、贷款总额等市场份额指标方面，均占绝地的垄断性地位，其比重均在85%以上，尽管股份制银行在利润指标方面远远优于国有商业银行，但仍然难以同国有商业银行形成真正意义上的竞争关系。在市场准入方面，国家对建立新的银行和金融机构设立较高的准入门槛，现存股份制银行设置分支机构的行为受到严格限制，其业务领域范围也受到某种程度的政策歧视。和市场竞争结构方面的进展相比，中国金融改革在产权结构上的进展更是微乎其微，真正非政府所有的私人银行和民间金融机构几乎付诸阙如，由于金融部门中产权结构的单一化，使得国家依旧保持着对于金融体系的强大的控制权，由此产生的金融机构在企业治理结构和激励约束机制方面的缺陷是导致大量不良贷款的真正制度根源之一。二、中国渐进式制度变迁和金融自由化模式的收益成本和未来趋向中国的经济转轨是以国家为制度主体的强制性制度变迁模式，同时又是一种边际性的渐进式制度变迁模式，强制性和渐进性是中国经济转轨的主要特征。当国家作为制度选择和制度变革主体时，其首要的制度变迁目标变量是社会和政权稳定性，因此国家必然最大限度地控制整个经济转轨的速度和规模，采用渐进的增量改革的方式而不是激进的休克疗法的方式来推进制度变迁。这就必然导致国家最大限度地维持“体制内产出”的稳定性，避免整个经济转轨过程中由于“体制内产出”的巨大波动而引起的社会动荡和组织崩溃。而“体制内产出”的主要承担者是国有企业，所以要保证渐进式制度变迁的顺利推进，支撑“体制内产出”的稳定性，国家就必然对国有企业实行制度和战略上的倾斜，为国有企业改革提供各种显性或隐性的补贴，以弥补国有企业改革所花费的巨额成本。但是在中国经济转轨过程中，储蓄结构和投资结构发生了深刻变化，国家在改革前是投资主体和储蓄主体，但是在改革之后，城乡居民成为中国的储蓄主体，居民的储蓄存款额占国内生产总值的比重在20年间始终处于强劲的上升趋向，而和此同时，国家财政收入占国内生产总值的比重却却基本上处于逐年下降的趋向。在“拨改贷”后国有银行逐渐代替国家而成为投资主体，这样，整个经济的储蓄主体和投资主体就出现了分离，这种分离形成对于国家继续支持国有企业和维持“体制内产出”的潜在威胁。在经济中的储蓄主体和投资主体分离的情况下，为继续补偿国有企业的制度变迁成本，维持“体制内产出”的稳定性，唯一合乎逻辑的解决途径是国家对作为投资主体的国有银行进行强有力的控制，使得国有银行成为弥补国有企业改革成本和维持体制内产出的唯一主体，也就是我们曾经提出的“制度变迁成本分担假说”。在这个逻辑的支配下，国家必然对国有银行部门的改革持非常谨慎的态度，最大限度地维持整个银行体系的市场结构上的垄断性和产权结构上的单一性，使单一国有产权的国有银行在市场竞争中处于绝对的垄断性的优势地位。这就是中国银行部门改革滞后于整个经济转轨进程的全部内在逻辑。在整个经济转轨过程中，金融部门改革的滞后成为中国渐进式制度变迁的合乎逻辑的代价，它在维持体制内产出的稳定性从而避免大规模经济衰退和社会动荡的同时，也极大地削弱了金融体系的资源配置功能，降低了资源配置的效率，使得金融部门的产权结构和市场结构长期处于扭曲的状态。在“市场结构企业行为经济绩效”分析框架中，市场结构决定企业在市场中的行为，而企业行为又决定市场运行的经济绩效，而市场结构包含市场份额、市场集中率和市场进入壁垒三个主要变量。以这三个变量来衡量中国的银行体系，则中国的银行体系尚处于严重的不发达状态，四大国有商业银行的市场份额和市场集中率指标都处于较高水平，国家对银行体系设置的市场进入壁垒又极大地限制了竞争性市场结构的发育。银行部门改革的滞后还阻碍了银行体系本身效率的提高，市场结构的垄断性和产权结构的单一性使得银行部门缺少改善经营管理、提高资产质量和防范金融风险的内在激励，政府一直将国有商业银行作为国有企业的资金提供者和整个宏观经济调控的中介，国有商业银行承担着大量政策性贷款和社会稳定职能，而国有企业资金运用效率低下和内部激励机制和约束机制缺失是导致国有商业银行大量不良资产的内在根源。从各银行资产利润率和收入利润率数值来看，四大国有商业银行和其他非国有商业银行的盈利能力相差悬殊，1997年十大非国有商业银行平均资产利润率是%，而同期四大国有商业银行的平均资产利润率只有%，前者是后者的15倍以上，同时前者1997年的平均收入利润率也是后者的15倍以上，这说明国有银行部门的改革滞后严重影响了其资本配置效率，而新兴银行却在不公平的竞争环境中具有较高的盈利能力。从国际比较的角度来看，中国国有银行在自身产权性质约束和国家的金融抑制政策下形成了僵化的经营机制和内部激励机制，相对于那些规模庞大经营业绩良好的国际大银行而言，中国银行业的国际竞争力极为有限。国际银行业已经进入混业经营时代，日本于1998年通过了金融改革法案，美国于1999年11月通过了“金融现代化法”，废除了长期以来主宰美国金融业的“格拉斯斯蒂格尔法”，而德国和英国等欧洲国家则早已答应混业经营，这些举措标志着国际金融业的主流已经由严格的分业经营和分业监管转变为以全能银行为基础的混业经营阶段，全能银行提供包括商业银行、投资银行、保险、证券等多种金融业务，具有较强的国际竞争能力。而中国银行业正在实行严格的“业界隔离”政策，政府监管部门强调银行、证券和保险业务的分割，这虽然便于政府的监管，但从长期来看却损失了银行的效率从而削弱了银行业的国际竞争能力。中国金融改革的路径选择和中国整体经济转轨的路径选择是一致的，金融改革也选取了“体制外增量改革”的模式，即在保持国有商业银行产权结构和垄断地位的前提下，逐步的引入有限的市场竞争和有限的多元产权结构。国有商业银行改革所面临的巨大阻力使得整个银行部门在市场结构和产权结构的提升上长期处于停滞不前的状态。从制度经济学角度来看，制度选择和制度变革的产生，依靠于整个社会各利益集团对于制度变迁的强大需求，也就是说，利益集团的制度需求是决定制度变迁的重要变量，在制度需求不足的情形下，制度主体就难以成功推行制度变迁。而国有商业银行的改革就处于这种典型的“制度需求不足”状态中，谢平通过对影响国有银行改革的四个利益集团的制度需求的分析，印证了制度经济学的结论。从国有商业银行角度而言，在国家对金融业市场实行严格的市场准入限制、经济中资金短缺而资金需求旺盛、政府所控制的利率水平和市场均衡利率水平存在较大差距的情况下，国有商业银行获得大量垄断利益，而这些垄断寡头之间相互默契对改革形成强大的阻力，使得国家强制性制度变迁受到巨大压力。从中心政府的角度来说，中心政府财政收入的一个重要组成部分乃是国有银行的营业税和利润上缴，中心政府担心在改革后丧失这一稳定的财源；而更重要的是，国家一直将国有银行作为国有企业隐性补贴的重要来源，国有银行承担着大量政策性贷款和各种社会稳定义务，同时国家一直将控制国有银行贷款总量作为调控社会总需求的重要中介手段。而一旦国有银行进行市场化改革，则国家难以对国有企业进行隐性补贴，从而难以维持体制内产出，同时中心政府担心难以对社会总需求进行有效控制。从地方政府的角度来看，地方政府对国有银行的地方分支行有较大的业务控制权和人事任免权，地方政府对国有银行分支行的行政性干预是地方官员树立政绩的重要途径，而一旦国有银行进行完全市场化改革，则地方政府势必难以再干预分支行的资金流向和人事结构。从国有企业的角度来看，在整个经济转轨过程中，国有银行一直在国家的指令下对国有企业进行大量政策性贷款，这使得国有企业难以消除自身的预算软约束，从而形成对国有银行资金的“刚性依靠”，而国有银行的改革将使国有企业面临严重的资金困境。所以，在影响国有银行部门改革的四个利益主体中，国有银行、中心政府、地方政府和国有企业均缺乏强烈的制度变革欲望，国有商业银行改革的制度需求明显不足，这就决定了国有银行的改革不可能采取“休克疗法”的模式，而只能采取渐进改革的方式，在市场结构和产权结构上逐步改善。在体制内制度变革动力不足的情形下，通过引入外部冲击来促进体制内的制度变迁，是中国渐进改革的重要特征之一，加入世界贸易组织对中国金融部门的改革无疑具有非凡意义。加入世界贸易组织必然给尚未成熟的中国金融业带来前所未有的巨大挑战，但也给中国金融业带来深化改革的宝贵契机，促使中国金融部门的市场结构和产权结构按照世界贸易组织的标准进行重构。尽管本书限于篇幅难以详述加入世界贸易组织对于中国金融部门改革的影响，但是未来中国金融业发展的基本趋向业已十分清楚，那就是继续深化以建立和完善市场竞争机制和产权多元化体制为目标的金融体系改革，提高整个经济的资源配置效率，同时加强金融监管部门的职能以防范金融风险，抵御加入世界贸易组织可能给金融部门带来的不利冲击。这一趋向意味着中国金融业在未来几年将经历深刻的制度变迁过程，中国政府所应采取的金融发展政策包括摘要：一，取消对金融体系的抑制性政策，降低市场进入壁垒，大力发展民间金融机构，建立真正的市场化竞争机制。真正的市场竞争必然是在不同产权主体之间进行的，单一的垄断性的国有产权体系使中国原有的金融体系难以形成真正的市场竞争，因此非国有性质的民间金融机构的出现必将为中国金融体系引入真正的市场竞争，从而得以从外部激励和促进国有银行体系的改革进程，并有助于中国金融业参和国际竞争，增强中国对外资金融机构的总体竞争实力。二，努力发展中小金融机构，解决中小企业融资困境，为中国经济注入新鲜活力。我国的资源禀赋特征决定了发展劳动密集型中小企业是发展经济的最理性选择，而现存银行体系难以解决中小企业的融资困难，严重束缚了在中国经济增长中占据重要战略地位的中小企业的发展。因此国家应着力建立独立于政府的真正商业性中小银行和合作性贷款金融机构，消除对中小金融机构设立分支机构的政策性歧视，为中小金融机构的运作塑造公平的竞争环境。三，逐步放松对金融市场中价格和经营范围的管制，稳健推行利率市场化和金融机构的混业经营。市场化利率是金融机构有效开展竞争的重要途径，金融深化理论已经证实扭曲的利率水平必然降低资源的配置效率，因此稳健推行利率市场化是应对世界贸易组织挑战的重要步骤。同时，在混业经营的国际潮流面前，中国长期以来实行的严格的“业界隔离”政策已经使国内银行部门难以抵御来自外国金融机构的挑强大压力，逐步实施金融业的混业经营并健全相关监管法规是未来中国金融业改革的必由之路。四，对国有商业银行进行股份制改造，充实国有商业银行资本，促进国有商业银行产权改革的历史进程，使国有商业银行真正建立现代企业制度，建立合理的激励机制和约束机制，提高国有银行的总体效率和市场竞争能力。国有银行的产权改革是中国金融体制改革中最具有关键性的步骤，将深刻影响中国金融业的产权结构、产业格局和国际竞争力。当然，金融体制改革是中国经济转轨的一个有机组成部分，金融体系的制度变迁必然伴随着政府行为的市场化转型、国有企业改革的深化以及竞争性市场体系和法治社会的建立和完善。中国经济金融自由化