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美国政府投资工程管理研究

 美国作为政府有限度地干预经济的发达自由市场经济国家，政府基本的经济管理职能大体可归结为三个方面：①经济行政事务的管理，如制定经济法律、法规，维护正常经济秩序；②宏观调控经济，如利用财政和货币政策，引导经济健康发展；③提供经济服务，其中非常重要的一个举措就是投资兴建各种公共工程。美国政府投资工程的指导原则是及时向用户交付最有价值的产品和服务，保持公众信任，实现公共政策的目的。为了保证上述目标的实现，除了严密的法律法规体系外，美国联邦以及各州还结合自身的实际，建立了科学的组织体系，制定了严密的操作程序以及相应的监督机制，并在实践中不断地加以完善，有效地保证了政府投资工程的投资效果。总体来讲，美国政府投资工程的管理体现出如下特色。
一、政府投资的范围及分工比较明确

　　根据政府的职能定位，政府投资工程主要集中在改善社会和经济发展环境方面的项目上，如交通、城市设施、农业基础设施、水利设施、军事及国防设施、高科技、政府办公用房等。同时，各级政府在投资活动的分工上也比较明确，联邦政府主要负责涉及国家全局或需要巨大投资的项目，如国家公路和州际交通、国防、宇航和其他需要花费巨大的高科技项目；州政府负责州内的公路、州管的福利和文化等设施的建设；市政府负责城市内的交通、供水、污水处理、消防和社会治安设施等的建设；县政府负责县属的学校和福利设施的建设。

二、政府投资工程受严密的法律法规体系制约

　　美国政府投资工程的管理所依据的主要法律法规是美国联邦采购政策办公室制定的《联邦采购规章》(Federal Acquisition Regulation—FAR)，另外还有美国国会1962年颁布的订立政府合同过程中的诚实法律，美国国会1984年颁布的订立政府合同时促进公平竞争的法律，各个行政机构制定的部门规章制度等。此外，美国政府投资工程的合同管理还必须受一些公共法律的约束，如合同法、企业法、小企业法等。

三、政府投资工程实行相对集中的专业化的管理

　　对于一般的政府投资工程，美国各级政府一般根据其专业的不同，分别由不同的部门实行专业化的管理。

　　美国联邦政府对于其负责投资的住宅及城市设施、农业设施、水利设施、军事及国防设施、交通、政府办公用房。分别由住宅与城市建设部、垦务局、美国工兵部队、交通部、总务管理局等实施专业化的管理。对于一些特大型的工程，则组建类似密西西比河流域管理局这样的专门机构进行特殊管理。美国各州以及地方政府的政府投资工
程管理体制大体相同，即由少数几个专业部门对本级政府的政府投资工程进行专业化管理。例如美国的密苏里州，其政府投资工程主要由州运输局和设计建设处负责管理。

四、政府投资工程有严密的决策及实施程序

　　在联邦政府投资工程的决策及实施过程中，最终用户部门以及管理与预算办公室、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，管理与预算办公室要对项目的预算进行审定，预算还需经国会批准后方可继续执行，财政部负责工程建设资金的集中支付。地方各州的政府投资工程的实施程序也与联邦政府基本相同。联邦以及各州的政府投资工程的决策及实施程序不尽相同，但一般均具有以下特点，即在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查：在项目的实施阶段，则由项目的执行机关严格按照规定程序以及有关合同对项目进行严格的管理。以美国总务管理局的项目运行过程为例，一个大型项目的设计和建设直至交付使用，大约需要如下四个阶段的工作：区域规划。总务管理局房地产开发办公室的每个地区办公室都有自己的区域规划，以明确自己的投资战略，总务管理局总部的投资管理办公室在此基础上每年对循环滚动的5年计划进行更新。计划任务书发展研究。计划实施的工程将从区域规划中挑选出来以便进一步深入运行，即总务管理局做出决定，批准某一项目，并向管理和预算办公室和国会提出所需投资额度。项目审定。管理和预算办公室对作为总务管理局的预算请求的构成部分
的每个说明书进行检查并上报国会，国会审定项目，并且在联邦预算中安排适当的资金。项目管理。总务管理局下属的房地产开发办公室组织成立一个项目小组，该小组由建筑师、工程师、建设经理、总务管理局的客户或租户、房地产开发专业人士等组成，负责对工程自始至终地进行集权化的管理，并承担责任。

五、政府投资工程的承发包必须坚持《政府采购规章》规定的基本原则和方法

　　在政府投资工程的承发包中必须坚持以下基本原则：①完全与公开竞争原则；②公众利益和承包商利益的平衡原则；③保证程序的完全性原则；④政府要认真考虑所有的标书和投标文件的原则。采购方式一般以公开招标方式为主，但允许在一定条件下采用竞争性谈判和单一来源采购方式。在采用招投标方式时，原则上实行最低价格中标原则，但合同官员要确认承包商的“负责任性”。即在授予合同时，要检查承包商按照项目的要求执行合同的能力，其中不仅要考察承包商目前的技术和财务能力，还要考察承包商的以往业绩和信誉。

六、政府在工程建设合同中相对于承包商是一个有“部分特权”的平等主体

　　1.政府投资工程建设方式。美国政府投资工程的建设方式仍然主要采用传统的所谓三角方式，即业主分别与设计机构和承包商签订设计和施工合同，业主直接对设计工作进行管理，在施工阶段则由设计人员代替业主承担一部分重要的监督工作，另外，针对工程的具体特点，有时也采用设计——建造方式以及CM方式等。

　　2.合同形式及内容。美国政府投资工程的合同形式以固定价格合同为主，但同时也有多种其他类型的合同。合同内除常规内容外还有一些规定政府部门特权的特殊条款，如美国规定政府部门有权力在认为“符合政府利益”的任何时候中止合同。这时候，承包商仅有权力追索执行合同中已经发生的费用及已经完成工作量的利润，但没有权力收回任何将来期望得到的利润或者造成的损失。

　　3.合同管理。政府投资工程的合同管理一般都由政府部门委派一名“合同官员”实施管理，在发生变更事项时，一般采用友好协商和调解的方式解决分歧，无法达成—致时申请仲裁或提起上诉。如果政府与承包商由于合同修改而增加报酬和时间延期的问题上不能够达成一致时，政府可以发出一个单方面的合同修改意见，承包商只能先执行后申辩。

　　4.资金支付。在工程价款的支付方面，一般采用集中支付模式，即承包商提出支付申请，经合同官员确认后，由财政部门直接将资金拨付到承包商账户。

七、针对政府投资工程有相对独立的内、外部监督机制

　　为防止政府投资工程实施中的腐败行为，保证投资效果，美国政府建立有相应的监督机制。在内部监督方面，每个负责政府投资工程的行政机关内部都设有独立于工程管理部门的监督部门，对其在招投标等环节的行为进行监督。对联邦政府投资工程管理部门实施外部监督的主要任务则由美国国会的总会计师事务所下属的总审计署办公室承担，它有权对行政机关的投资计划进行评估，可以接触所有政府文件，就政府机关的支出提出建议，而且可以对项目进行审计。

八、启示

　　从实践效果看，虽然美国历史上发生过多其政府采购舞弊的丑闻事件，近年来又收到关于采购程序过于烦琐的指责，但主要都是针对政府货物采购的，而从政府投资工程管理的效果看，美国的一整套制度基本上是成功的。通过研究美国的政府投资工程管理方式，我们可以得出如下启示：

　　1.我国政府投资的领域和范围必须适应市场经济的要求，从竞争性领域逐步退出，集中到市场“失灵”或市场投资效率低的公益性和基础性投资工程上来。

　　2.政府投资工程的决策过程应当更加科学化、民主化、规范化，以保证政府投资工程能有一个正确的社会目标。

　　3.政府投资工程的管理应实现相对集中的专业化管理，以提高政府投资的使用效率。

    4．政府投资工程的管理应体现一定的分权与制衡原则，以有效地防止舞弊。