水闸运行现状及管理能力提升对策_马福恒.pdf

水工程建设与管理2023.1中国水利收稿日期：2021-04-28修回日期：2023-01-02作者简介：马福恒，正高级工程师，主要从事水工程健康诊断、监控预警与风险管理等研究工作。基金项目：黄河水科学研究联合基金重点支持项目（U2243244）；中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金项目(Y722005、Y720003)。一、概 述水闸作为重要水利基础设施，具有防洪、灌溉、供水、排涝、挡潮和生态等综合功能，在防洪减灾、优化水资源配置、改善生态环境等方面发挥着十分重要的作用，具有很强的公益性。新中国成立以后，党和政府非常重视水利基础设施建设，特别是20世纪5070年代兴修水利，水利工程体系逐步完善，各地相继建成了大量的水闸工程。2012年水闸总数迅猛增长，从2011年的44 306座增至97 256座，增幅达到119.5%。其中，从水闸规模来看，以小型水闸的增长为主，增幅131.3%；从水闸类型来看，节制闸的增幅最大，达315.4%。近年，各地水闸数量仍呈上升趋势，据 2019年全国水利发展统计公报，全国已建成流量为5 m3/s及以上的水闸总计103 575座，其中大型水闸892座（占比0.86%），中型6621座（占比6.39%），小型96 062座（占比92.75%），可见我国小型水闸面广量大；节制闸作为主要水闸类型，占比55.83%。按水资源一级分区来看，长江区、淮河区、珠江区的水闸总数，以及小型、中型和大型水闸数量均位居全国各区水闸总数的前三位。按地区来看，江苏、湖南和浙江水闸总数以及小型水闸数量均位列前三，湖南、广东和山东的大型、中型水闸数量均位列前三；此外，江苏、湖南、浙江节制闸数量位列前三，广东、江苏、湖南排水闸数量位列前三。为掌握水闸安全运行现状，2019年、2020年、2021年水利部组织各流域机构对水闸安全运行进行了专项检水闸运行现状及管理能力提升对策马福恒1，2，谈叶飞1，2，王国利1，2（1.水利部水闸安全管理中心，210029，南京；2.南京水利科学研究院，210029，南京）摘要：结合近年来水闸安全运行专项检查和管理情况专题调研，从管理体制机制、安全鉴定及除险加固、工程实体、工程效益发挥等方面梳理了我国水闸运行管理现状，可知水闸运行管理在经费落实、隐患处置、效益发挥等方面仍存在不足。分析了问题成因与根源，从健全法规标准体系、压实地方主导责任、鼓励创新体制机制、持续推进安全鉴定、加强管理能力建设等方面提出对策建议，为保障水闸安全运行及长效服役提供支撑。关键词：水闸；管理现状；能力提升；专项检查；专题调研Sluice operation and measures for improving management capabilities/Ma Fuheng,Tan Yefei,WangGuoliAbstract:Based onspecial-subject studies on sluice safety operation and management in recent years,itreviews the current situation of sluice operation and management in China from the aspects of managementsystem and mechanism,safety assessment and risk elimination,project entity and maximization of projectbenefits.It is found that problems such as lacking of operation expenses and paying less attention on hiddentrouble disposal and benefit generation are existed.The causes of problems are examined with measures andsuggestions from the aspects of perfecting laws and standards system,making commitment by local leaders,innovating system and mechanism,applying safety evaluation,and strengthening management capacity,toensure safe operation and long-term service of the sluice.Keywords:sluices;management status;capability improvement;special inspections;special-subject studies中图分类号：TV66文献标识码：B文章编号：1000-1123（2023）01-0057-0457CHINA WATER RESOURCES2023.1水工程建设与管理查，共检查水闸7428座，占全国水闸总数的7.2%（大型水闸全覆盖、中型水闸 68.8%、小型水闸 2.0%）；2020年、2021年水利部运行管理司、水利部水闸安全管理中心对全国水闸运行管理状况进行函调，共收到3751座水闸的有效调查表，占全国水闸数量的3.6%，其中大型水闸485座，占总数的53.1%，中型2068座，占总数的31.2%，小型1198座，占总数的1.2%，基本涵盖了全国各个区域，反映了当前水闸管理状况。为提升水闸管理水平，从水闸运行管理现状、存在的主要问题及成因分析、管理能力提升对策等三个方面进行了系统研究。二、运行管理现状1.管理体制机制（1）所有权情况我国水闸绝大多数为国家和集体所有，具体见表1。（2）管理主体情况水闸管理层级以县乡为主，具体见表2。（3）管理单位情况有管理单位的水闸3377座，占比90.0%，其中大、中、小型有管理单位的占比分别为 92.8%、88.8%、83.9%。省、市、县、乡各级有管理单位的比例分别为100%、99.6%、94.9%、65.7%。有管理单位的水闸中，管理单位性质为公益性的占 79.6%，准公益性的占16.5%，企业性质的占 3.8%。无管理单位的水闸 440座，占比11.7%，无管理单位的水闸中，通过主管部门内设机构管理的占调查水闸总数的 2.0%、乡镇水管站管理的占比7.1%、其他管理的占比2.6%。（4）管护人员情况水闸运行管理人员不足、专业化水平低，持证上岗人员比例不高，不同层级管理的水闸管护人员配置情况见表3。调查水闸管护人员 5082人，其中在编人员 3810人，平均水闸管护人员 1.7人/座，大、中、小型水闸管护人员平均数分别为 3.0 人/座、1.5 人/座、1.4 人/座，省、市、县、乡管理的水闸管护人员平均数分别是 2.0人/座、2.2人/座、1.9人/座、1.1人/座。（5）经费落实情况水闸运行管理缺乏稳定经费来源，上级财政补助少，有12个省（自治区）无省级财政补助。调查水闸中有 345座有维修养护定额标准，占比 9.2%。其中，人员经费全部落实的水闸比例为66.34%，部分落实的比例为8.2%，无经费来源的占比25.3%；维修养护经费全部落实的水闸比例为51.1%，部分落实的比例为19.8%，无经费来源的占比29.1%。不同管理主体管理水闸经费到位情况见表4。2.安全鉴定及除险加固资料分析表明，水闸安全鉴定制度落实不到位，除险加固进展缓慢，省市级管理的水闸 安 全 情 况 要 好 于 县 乡 级 管 理 的 水 闸。44.3%的大中型水闸未按规定开展安全鉴定，大、中型水闸比例分别为 38.7%、47.3%，省、市、县、乡管理的大中型水闸未开展安全鉴定的比例分别为 38.5%、40.5%、55.8%、67.9%；安全鉴定结论为一、二类闸的占比35.9%，三、四类闸的占比 64.1%。调查水闸中有 822座（占调查总数的 39.5%）列入全国病险水闸除险加固实施规划，其中省、市、县、乡管理的水闸占比分别为 15.3%、17.4%、27.5%、29.5%。已完成除险加固的占36.8%，正在实施的占10.3%，未实施的占52.9%。调查水闸中还有 344 座鉴定结论为三、四类闸的大中型水闸未列入全国除险加固实施方案，占被调查大中型水闸总数的 16.5%。由表1全国水闸所有权情况一览表表2全国水闸管理主体情况一览表所有权国家所有集体所有其他大型水闸占比（%）93.76.20.1中型水闸占比（%）86.612.70.5小型水闸占比（%）81.116.82.1总占比（%）86.812.80.4水闸总数（座）3257357137管理层级省级管理市级管理县级管理乡级管理大型水闸占比（%）14.518.649.917.0中型水闸占比（%）10.113.452.524.0小型水闸占比（%）8.26.857.127.9总占比（%）11.112.053.223.7水闸总数（座）4164501996889管理层级省级管理市级管理县级管理乡级管理有在编人员（%）92.994.097.289.1有专业技术职称人员（%）72.369.668.846.4有持职业技能资格证书人员（%）84.076.171.433.5有持特种作业证人员（%）56.244.021.611.5表3不同层级管理水闸中人员配置情况58水工程建设与管理2023.1中国水利此可见，目前全国水闸安全状况堪忧，运行风险大。3.工程实体专项检查的水闸中，4112座水闸（占比55.4%）工程实体存在安全问题，大、中、小型水闸占比分别为51.8%、54.2%、59.7%。796座水闸（占比 10.7%）工程实体存在严重问题，大、中、小型水闸占比分别为10.2%、11.7%、8.8%；2408 座水闸（占比 32.4%）工程实体存在较重问题，大、中、小型水闸占比分别为22.8%、36.3%、24.0%；2861座水闸（占比 38.5%）工程实体存在一般问题，大、中、小型水闸占比分别为32.2%、36.5%、47.5%。工程实体安全问题主要是闸室、闸门、启闭设备有严重工程缺陷，以及安全管理设施不完善或缺失、配电设施存在安全隐患以及上下游连接段缺陷等，影响工程正常运行。大中型水闸中，闸室、闸门、启闭设备三大关键部位存在缺陷或不能正常运行的比例分别为14.9%、27.5%、16.1%，小型水闸的比例分别为14.3%、27.9%、19.8%。4.功能效益发挥被调查水闸中有14.8%无法正常发挥效益，其中大、中、小型水闸占比分别为17.3%、19.0%、8.0%，省、市、县、乡管理的水闸比例分别为4.0%、8.9%、13.8%、25.1%。无法正常发挥效益的原因分别是实体缺陷（占比 36%）、配套设施不完善或损毁（占比 26.3%）、外部需求发生改变（占比 11.7%）、其他原因（占比26.0%）主要是工程常年无水或工程设计不合理等。小型水闸较大中型水闸能更好地发挥效益，主要原因在于小型水闸结构简单，功能较为单一。5.管理运行现状小结通过专题调查和专项检查资料综合分析，水闸运行现状如下：水闸所有权以国有和集体所有为主，水闸的经费落实问题和安全隐患问题突出，水闸管理主体不同，在人员配备、经费落实、安全鉴定、效益发挥方面差别较显著，其中省市级管理的水闸明显优于县乡级。而大中型水闸的人员技术力量、经费到位等情况要优于小型水闸。水闸工程管护主体层级与管护人员配备、管理模式和效益发挥之间有着清晰的联系，管护主体层级越高的水闸人员配备，特别是各类专业人员配备越齐全，实行管养分离的比例越高，同时正常发挥效益的水闸比例也越高。县乡两级管理的水闸普遍缺乏专业技术人员，大量水闸工程效益发挥不理想。44.3%大中型水闸未按规定开展安全鉴定，安全鉴定结论中三、四类闸比例为 64.1%，其中 57.0%三、四类闸为县级管理，52.9%三、四类闸未实施除险加固，安全隐患突出，运行风险高。三、问题成因1.政府主导责任落实不到位由于各级政府重视不够，大量水闸已接近或超过使用年限，老化破损严重，地方政府对水闸安全风险认识不足，长期疏于管理，未形成有效落实水闸安全管理责任的体制机制，除险加固经费得不到落实，人员和维修养护经费缺口大，难以保证相关制度的落实和管理工作的有效开展。2.基层水管单位管理能力和技术力量薄弱一方面，76.9%的水闸由县级、乡级管理，因工作条件艰苦、工资待遇低、发展空间有限，难以长期留住具有专业技术能力的年轻职员。另一方面，一些地方政府挤占水管单位专业技术岗位用于人员安置，导致工程管理队伍技术水平低、履职能力差。部分地区水管体制改革进展缓慢，水管单位人员定岗定编不合理，专业技术人员数量和质量不能满足水闸日常管理的实际需要。水闸管护人员缺乏专业技术培训，激励措施不足，运行管理责任难以有效落实。3.缺乏稳定经费投入渠道水闸运行管理经费主要以政府投入为主，大部分地区原有经费渠道（如企业缴纳的河道工程修建维护管理费、河道采砂管理费）已经被取消，一些地方政府由于财政困难，对水闸投入资金不足。近年原有中央财政补助公益性水利工程维修养护经费主要用于小型水库，水闸管理经费更加紧张。全国有16个省份没有制定省级水闸维修养护定额标准，大表4不同层级管理水闸的经费到位情况管理层级省级管理市级管理县级管理乡级管理人员经费、维养经费全部落实（%）65.359.841.214.2人员经费全部落实（%）69.680.170.756.9维养经费全部落实（%）67.262.948.539.7无人员经费来源（%）9.07.824.542.3无维养经费来源（%）8.39.827.152.459CHINA WATER RESOURCES2023.1水工程建设与管理量水闸本级财政资金投入不足、上级财政补助减少，同时缺乏创收渠道，有限的资金主要用于发放职工基本工资，维修养护经费缺口较大。很多水闸因缺乏经费而年久失修，小病积成重病，久病积成险情。4.制度标准不健全目前，我国水闸管理法规制度和标准体系还不完善，尚未形成全链条体系，不能系统规范水闸运行管理，监督检查也缺乏有效依据，这是造成水闸管理粗放的另一原因。水闸维修养护、控制运用、降等报废等关键环节制度尚未有效建立，相应工作缺乏明确规定。部分现有制度已不适应当前水闸运行管理工作需要，安全鉴定、除险加固等制度强制性不足、可操作性有待加强。5.病险水闸除险加固常态化机制尚未建立除险加固对于消除水闸风险隐患、实现水闸安全良性运行意义重大。近年中央补助地方水闸除险加固资金有限，而由于长期以来部分地方形成的水利工程除险加固“等靠要”思想，病险水闸除险加固基本处于停滞状态，水闸安全鉴定工作也受到一定程度影响，推动难度大。2013年水利部编制 全国大中型病险水闸除险加固总体方案，计划对2597座病险水闸实施除险加固，目前仅开工建设824座、完工614座，安排投资和完工项目数量不到规划的30%。在此总体方案外，据初步统计，当前还有167座大型水闸、1237座中型水闸经鉴定为三、四类水闸，待实施除险加固。四、管理能力提升对策1.强化目标责任落实，严格督导问责充分利用河湖长制工作机制，把水闸运行管理纳入河湖长制工作内容，同时鼓励引导地方将水闸安全管理纳入乡村振兴实绩考核，指导督促地方政府落实属地管理责任。以“十四五”水闸安全鉴定工作为契机，引导并鼓励地方加强资金筹措，稳定资金渠道，建立有效的管护人员及维修养护经费财政投入机制，切实加强水闸管理。进一步完善水利工程安全监督管理体制和责任追究机制，以安全鉴定、经费落实、隐患治理等为重点，强化日常督查监管，严肃追责问责，将压力层层传导至地方政府。2.健全法规制度标准体系，积极推进标准化管理深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，进一步完善水闸管理法规制度和标准体系，结合水闸运行管理实际，抓紧出台水闸运行管理办法，加快制修订水闸安全鉴定管理办法、水闸降等与报废规定、水闸安全监测设施管理办法等，督促地方加快制定水闸维修养护定额标准，尽快补齐制度标准短板，增强水闸运行管理的刚性约束。通过暗访督查、严格考核、严肃问责等方式，加大水闸管理各项制度标准的执行力度。按照政府主导、部门协作、省定标准、分级实施的原则，大力推进水闸工程运行管理标准化。3.鼓励创新体制机制，深化水管体制改革推动地方继续深化水闸管理体制改革，明确管护主体，落实管护责任。充分挖掘已有和潜在的资源条件，因地制宜、建管并重，通过政府购买服务等方式，推进社会化、专业化的维修养护服务，形成权责明确、主体多元、保障有力的长效管护机制以及优化多元的资金保障机制。积极争取恢复用于水闸维修养护的中央财政补助公益性水利工程维修养护经费，发挥引导作用。督促地方政府按照国家发展改革委、财政部 关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见 要求，全面提升水闸管护质量。4.大力推进水闸安全鉴定，积极推动除险加固针对部分水闸安全状况不清的问题，督促指导各地根据“十四五”水闸安全鉴定工作计划，加快实施水闸安全鉴定。结合水闸基础信息数据库和大中型水闸运行管理监督平台，对水闸安全运行管理进行全周期管理监督，逐步形成常态化工作机制。根据需要，组织对安全鉴定结论为三、四类闸的鉴定成果进行复核，从严控制水闸安全鉴定工作质量，准确掌握病险水闸安全状况，指导督促水管单位严格落实水闸限制运用措施，确保水闸运行安全。在积极争取中央资金，加大对病险水闸除险加固补助力度的同时，推动地方严格履行主体责任，加快实施病险水闸除险加固，争取在“十四五”期间完成 全国大中型病险水闸除险加固总体方案 明确的除险加固任务，启动新增病险水闸除险加固工作。督促地方对长年未运用、效益衰减或丧失以及除险加固技术上不可行、经济上不合理的水闸及时进行评估，积极推动降等与报废，及时消除风险隐患。5.加强管理能力建设，提升信息化管理水平积极推动地方改善水闸工程管理条件，健全人员选拔聘用机制，鼓励和吸引优秀人才充实基层水管单位队伍。大力开展人员培训，充分发挥科研院所、水闸行业协会等专业学术团体的作用，加强面向不同层级特别是面向基层的水闸工程（下转第40页）60CHINA WATER RESOURCES2023.1水水资源管理113号）的出台，认真研读相关政策文件，总结发现在计算万元GDP用水量时，一般采用两种方法：一种是考虑政策的延续性，将用水总量目标确定的非常规水源最低利用量（年度）纳入到计算万元GDP用水量的W中，为鼓励非常规水源的利用，超出部分则不纳入 W 中；第二种来源于社会上对万元 GDP用水量的认识，尽管学术界认为水耗是净消耗的概念，而万元GDP 用水量是取水量的概念，但政府官员和广大群众达成基本共识，称其为万元 GDP水耗。基于第二种情况，在计算万元GDP水耗时，没有将非常规水源的利用量纳入到 W 中去，同时这种方法无论是对加强水资源管理，还是调动各级政府对非常规水源利用的积极性，均有明显的促进作用。综上所述，采用第二种方法来计算E更加合理。四、结 语本文讨论了非常规水源的组成、非常规水源利用量如何纳入到用水总量考核中，区域万元 GDP用水量核算中是否要考虑非常规水源利用量。分析表明，非常规水源由再生水、集蓄雨水、淡化海水、微咸水、矿坑水五部分组成。为鼓励加大非常规水源利用，各地对超出非常规水源最低利用量要求的利用量应不纳入到总量考核目标之中。同时，无论非常规水源利用量有多少，均不应该纳入到万元 GDP用水量核算中。该建议为水资源管理者提供了一个思路，在提升非常规水源利用率和利用效率的同时，保护环境、节约水资源，实现水资源的可持续利用，支撑区域的高质量发展。参考文献：1 吕彩霞，韦凤年.科学应对气候变化 夯实水生态保护基础访中国工程院院士张建云J.中国水利，2020（6）.2 胡中华.泉州城市缺水问题对策研究J.水利科技，2009（4）.3 张岳.加快非常规水资源的开发利用J.水利发展研究，2013（1）.4 黄瑜琪，余东升，沈春山，等.贵阳市非常规水资源利用现状及对策建议J.中国资源综合利用，2021（1）.5 张宝琴.灵石县非常规水源开发利用初探J.山西水土保持科技，2018（3）.6 马涛，刘九夫，彭安帮，等.我国污水资源化利用的驱动和约束因素探析J.中国水利，2021（9）.7 马涛，刘九夫，彭安帮，等.中国非常规水资源开发利用进展J.水科学进展，2020（6）.8 水利部.2018年中国水资源公报DB/OL.http:/ 耿雷华，卞锦宇，黄昌硕，等.用水效率驱动因子分析及动态调控关键技术M.北京：高等教育出版社，2016.11 国家统计局.用水统计调查制度DB/OL.http:/ 水利部.2019年全国水利发展统计公报M.北京：中国水利水电出版社，2020.2 水利部运行管理司.水利工程运行管理“十四五”工作计划R.2021.3 水利部运行管理司，水利部水闸安全管理中心.20192020全国水闸安全运行专项检查发现问题分析报告R.2021.4水利部.水利部关于印发 关于推进水利工程标准化管理的指导意见 水利工程标准化管理评价办法 及其评价标准的通知R.2022.5 马福恒，谈叶飞，王国利.水闸报废标准与处置程序研究J.人民黄河，2022（11）.6 马福恒，胡江，叶伟.水闸安全监测技术规范关键要素研究J.水利水电技术，2019（4）.7 马福恒，谈叶飞，胡江.水闸安全管理与长效服役技术M.北京：中国水利水电出版社，2021.责任编辑王慧40