区域优惠政策调整对地方政府...于国贫县名单调整的实证分析_李丹.pdf

收稿日期：作者简介：李 丹（），男，安徽宿州人，南京审计大学经济学院副教授，硕士生导师。梁子昕（），女，江苏徐州人，南京审计大学经济学院硕士生。基金项目：国家社科基金后期资助项目“财政转移支付的减贫效应评估：内在机制与提升策略研究”（）；江苏省社科基金项目“推动苏北地区巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接财政支持政策机制研究”（）；江苏省研究生科研与实践创新计划项目“设立国家级新区对城市创新能力的影响”（）。财贸研究 区域优惠政策调整对地方政府财政能力的影响效应研究 基于国贫县名单调整的实证分析李 丹 梁子昕（南京审计大学，江苏 南京）摘 要：以 年国家级贫困县名单调整为契机，采用双重差分倾向得分匹配法和中介效应模型分析设立国家级贫困县名单对县级政府财政能力的影响，结果表明，设立国家级贫困县有利于提升县级政府人均一般预算收入、人均一般预算支出以及地方政府财政努力度，而且进入国家级贫困县名单的时间越长，对地方财政能力的推动效应越明显。传导机制分析结果表明，设立国家级贫困县主要通过财政扶贫政策、金融扶贫政策以及产业扶贫政策提升地方政府的财政收支水平。因此，在巩固拓展脱贫攻坚过渡期内以及在设立乡村振兴重点帮扶县方面，应进一步发挥特殊区域内各类帮扶政策的作用，不断提升县级政府的财政能力。关键词：国家级贫困县；财政能力；双重差分法中图分类号：文献标识码：文章编号：（）：一、引言 年中国如期完成全面建成小康社会的宏伟目标，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，全国 个贫困县全部脱贫摘帽，解决了绝对贫困和区域性整体贫困问题。与此同时，中国减贫事业也迎来重要转折期，农村工作的重点由扶贫工作向乡村振兴转变，由区域差距、城乡差距向共同富裕转变，这对地方政府财政能力提出了更高的要求。为支持脱贫地区不断巩固拓展脱贫攻坚成果、实现乡村振兴，年中央设立 个乡村振兴重点帮扶县。设立帮扶县是否可以提升地方政府的财政能力，不仅关系到各类政策的“输血”和“造血”问题，而且关系到各项制度改革是否能够真正持久有效地得到贯彻落实。然而，此项政策施行时间较短，无法直接进行实证研究。为开展相关分析，本文以 年国家级贫困县名单调整为契机，深入研究设立“贫困县”或“帮扶县”政策对地方政府财政能力的影响。为提升地方政府自身的财政能力，中央出台各类优惠政策支持地方经济的发展，在各类扶贫举措中，设立国家级贫困县作为各类优惠政策的“集大成者”，引起社会的广泛关注。虽然 年中国贫困县已经完成“脱贫摘帽”，但中央对脱贫县实施 年过渡期政策，继续采取重点“帮扶县”形式支持中西部地区的发展，因此，研究设立国家级贫困县对地方政府财政能力的影响具有重要的现实意义。二、文献综述（一）关于财政能力的文献综述首先，关于财政能力内涵的研究，年美国政府间关系咨询委员会认为财政能力主要指政府汲取经济社会资源的能力，王绍光等（）同样认为财政能力主要为财政汲取能力，而且财政汲取能力处于国家能力的核心地位（胡鞍钢 等，）。当然，也有学者认为财政能力必须与财政支出相匹配以实现基本公共服务均等化（刘溶沧 等，）。近年来，学者们对财政能力的研究更加深入，辛方坤（）认为财政能力包括财政收入的汲取能力以及财政资金的配置能力。刘尚希（）认为财政能力是一个多维的概念，具体可表现为确保社会稳定的能力、促进经济可持续发展的能力、保障区域间财政平衡的能力以及应对突发事件的应急能力。段炳德（）则将社会治理能力纳入财政能力的范畴，陈龙（）进一步认为广义的财政能力体现在社会学、政治学、生态学等领域。可见，学者们对财政能力研究的范畴不断扩大。其次，在财政能力衡量指标方面，可分为国家财政能力指标和地方财政能力指标。国家财政能力主要采用财政收入占国民收入的比重进行衡量（，），也有一些学者采用内外资、劳动力、土地等生产要素进行衡量（，）。地方财政能力指标中，财政汲取能力主要采用地方一般预算收入、地方一般预算支出、地方政府财政依赖度等指标进行衡量（王伟同，；宋旭 等，；，；谈婕 等，）。财政资金配置能力则采用财政负担水平、人均基础设施投资以及基本公共服务供给进行衡量（李小奕 等，）。针对不同地方政府，一些学者设定不同的指标体系。例如，辛冲冲等（）构建省级政府层面的财政能力指标，马培祥等（）构建城市层面财政能力的衡量指标体系。再次，在财政能力对经济社会影响方面，胡洪曙等（）研究了地方财政能力对经济绩效的影响，发现地方财政能力过强或过弱均不利于提升经济绩效。徐盈之等（）研究地方财政能力对公共服务供给水平的影响，发现财政能力有助于改善公共服务效率（，）。李一花等（）则是基于地方债的角度研究地方财政能力对地方债的影响。最后，针对影响财政能力方面的研究，辛冲冲等（）利用省级面板数据，研究财政分权、地方政府竞争对地方财政能力影响，并认为财政收入分权和地方政府竞争有利于提升地方财政能力，但财政支出分权不利于提升地方政府财政能力（杨志安 等，）。张绘（）则是基于“营改增”的视角研究增值税改革对地方财政能力的短期影响和长期影响，张克中等（）同样基于“营改增”的视角进行研究，认为“省直管县”中财政收入分权举措和财政支出分权举措有利于提升县级财政能力，转移支付不利于县级政府提高财政自给能力。可见，已有文献对财政能力的内涵、财政能力的测度以及财政能力对经济社会的影响进行了深入的研究，但对于影响财政能力的因素研究较少，主要围绕财政分权、地方政府竞争以及“营改增”进行，研究对象集中在省级层面，还没有基于区域优惠政策的研究。（二）关于设立国家级贫困县的文献综述设立国家级贫困县可为地方政府带来资金和政策方面的支持，因此围绕国家级贫困县进行研究本身体现了综合政策的减贫效应。早期研究比较关注国家级贫困县名单的确定问题，（）认为国家级贫困县的设立不仅应考虑县级政府是否真正贫困，而且应考虑其他特征要素（张彬斌，；郭君平 等，）。近年来，围绕国家级贫困县设立的研究重点集中在减贫成效的评估上，毛捷等（）利用“八七扶贫”时期县级政府数据，考察国家级贫困县和非国家级贫困县在公共支出方面的差异，发现贫困地区财政资金主要用于改善生产生活条件；马光荣等（）采用 年县级数据从财政转移支付视角分析国家级贫困县资格的设立对贫困地区经济增长的影响，研究发现无论是一般性转移支付还是专项转移支付均有利于促进贫困地区的发展，但专项转移支付的影响效应更加明显；黄志平（）同样研究了国家级贫困县设立对经济增长的影响，发现国家级贫困县的设立有利于推动地方经济发展。张凯强（）则基于财政转移支付视角，重点关注国家级贫困县设立对经济稳定的影响，认为财政转移支付有利于保障贫困地区经济稳定。徐舒等（）基于微观农村家庭数据，分析国家级贫困县设立对贫困县内部收入分配效应的影响。此外，也有文献基于其他视角研究各类政策的减贫成效，包括财政分权（储德银 等，）、财政转移支付（，；卢洪友 等，；李丹 等，）、财政支出（李永友 等，；，）、金融政策（刘锦怡 等，）以及产业发展政策等（汪三贵 等，；杨飞 等，）。综上所述，关于财政能力的研究已较为丰富，但有关区域政策调整对地方财政能力影响的研究较少，尤其是针对贫困县地方财政能力的研究。有鉴于此，本文以 年国家级贫困县名单调整为契机，利用双重差分倾向得分匹配法分析国家级贫困县设立对地方政府财政能力的影响。三、制度背景、研究思路及研究方法（一）国家级贫困县相关制度概述 年中央第一次确定国家级贫困县的标准，按照 年农民人均纯收入的标准，农区县农民人均纯收入低于 元，牧区县低于 元，革命老区县低于 元，即列入国家扶持范围，年，陆续确定 个国家重点扶持贫困县。年中央颁布实施国家八七扶贫攻坚计划（年），对贫困县名单进行第一次调整，在全国范围内确定了 个国家重点扶持贫困县。年中央颁布实施中国农村扶贫开发纲要（年），对国家重点扶持贫困县名单进行第二次调整，贫困县改称国家扶贫开发工作重点县，总数仍然确定为 个。扶贫标准按照贫困人口数量、农民收入水平、基本生产生活条件以及扶贫开发工作情况，适当兼顾人均国内生产总值、人均财政收入等指标综合确定。年中央颁布实施中国农村扶贫开发纲要（年），年中央开始对国家重点扶贫县名单进行第三次调整。与以往重点县的调整方法不同，本次调整的最大特点是权力下放到省，即允许各省根据实际情况，按“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则进行调整，但不得将连片特困地区内重点县指标调到片区外使用。这次调整之后，原重点县共调出 个，原非重点县调进 个，全国重点县总数仍为 个。此外，从 年开始，国家根据人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准划定连片特困地区。年中共十八届五中全会提出：“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”这是中央第一次明确提出贫困县全部脱贫摘帽的政策，年全国 个国家级贫困县率先脱贫摘帽，年，其它国家级贫困县也相继脱贫摘帽。至此，国家级贫困县的称谓退出历史舞台。不过，中国在 年之后五年内设定巩固拓展脱贫攻坚过渡期，在此期间继续实施“四个不摘”政策，同时，年中央在西部脱贫地区遴选 个乡村振兴重点帮扶县，继续支持西部脱贫地区的发展。（二）研究思路财政能力是一个复杂的概念，既包括财政收入汲取能力，也包括财政支出配置能力。财政收入汲取能力主要指利用最少的资源征收最多的收入且对市场造成的扭曲效应最小，财政支出配置能力则是能够最有效配置财政资源从而促进辖区居民效应最大化。可见，财政能力的内涵极其丰富，但本文认为在衡量财政能力方面，中央政府、不同层级的地方政府之间应有所不同，在目前财政体制下，财政能力的内 年共有 个贫困县摘帽，年共有 个贫困县摘帽，年共有 个贫困县摘帽，年共有 个贫困县摘帽，年共有 个贫困县摘帽。需要注意的是，年和 年贫困县退出专项评估检查工作由国务院扶贫开发领导小组负责。年以后，贫困县退出专项评估检查工作由各省负责，国务院扶贫开发领导小组对各省宣布的贫困退出县进行抽查。“四个不摘”即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。涵会随着地方政府层级的下移变窄。对于县级政府，特别是国家级贫困县，自然环境恶劣，经济基础薄弱，地方财政支出主要依赖上级政府的财政转移支付，衡量这些地区的财政能力，更重要的是分析地方政府财政收支状况是否得到改善，财政自有财力是否得到提升，各项财政支出是否能够得到保障。因此，本文利用双重差分法分析县级政府在进入国家级贫困县名单之后，在财政、金融、产业等政策大力扶持之下，相对于过去以及非国家级贫困县，设立国家级贫困县对其地方政府财政能力的影响，这不仅涉及以往各类扶贫举措的减贫成效，而且直接关系县级政府在巩固拓展脱贫攻坚成果和解决相对贫困问题过程中的财力保障问题。国家级贫困县的财政能力主要体现在地方政府的财政收入水平和地方政府的财政支出水平，因此，本文将围绕县级财政收支情况进行深入分析。首先，在地方财政收入方面，主要考察地方财政收入水平是否得到提升、自有财政收入比重是否得到提高、是否降低对财政转移支付的依赖度。在具体指标设定方面，可选择人均一般预算收入、财政自给率等指标。其次，在地方财政支出方面，主要考察财政支出水平是否得到提升、基本公共服务水平和质量是否得到改善。在具体指标方面，可选择人均一般预算支出、教育、医疗等基本公共服务供给水平等指标。最后，考察地方政府财政努力度，该指标主要反映地方政府在组织财政收入方面主观积极性，是否实现“应收尽收”。在指标测算方面，借鉴（）计算得到实际财政总收入与预期财政总收入的比值。此外，本文还考察了地方政府经济层面指标，包括人均、固定资产投资、规模以上工业总产值、二三产业占 的比重等。（三）研究方法本文主要考察国家级贫困县设立对县级财政能力的影响，由于国家级贫困县的设立并非随机选取，因而需要构造“反事实”来识别政策效应。本文借鉴 （），采用倾向得分匹配法来构造“反事实”，从而有效解决样本偏差问题，即在特征变量 给定的条件下，测算进入国家级贫困县的概率（），然后将进入国家级贫困县名单的县（处理组）和未进入国家级贫困县名单的县（参照组）进行匹配，从而选择特征变量 比较接近的非国家级贫困县作为国家级贫困县的“反事实”对象。平均处置效应可设定为：（）（），（）（），（）（）其中：为期望；为虚拟变量，如果 年进入国家级贫困县则设定为，否则设定为；为结果变量。双重差分法（）可用于考察国家级贫困县与非国家级贫困县之间财政能力是否存在差异，通过此方法可有效缓解内生性问题，从而更好识别政策效果。假定在 年为时间节点，在此之前，所有样本均为非国家级贫困县，在 年之后，入选国家级贫困县的为处理组，未入选的为参照组。据此可以得到：（）（）（）（）（）其中，和 分别为政策前后的时点，括号内自身的差分可以消除自身变化趋势带来的影响，再次差分则得到设立国家级贫困县对县级政府财政能力影响的净效应。借鉴 （），设定如下公式：（）（），（）（）（），（）（）其中：括号内为处理组和对照组自身的差分，可以消除自身趋势性因素带来的影响；括号外再次差分则为国家级贫困县设立对地方财政能力影响的净效应。一些学者认为用财政收入规模和财政支出衡量财政收支能力不一定合理，规模不能代替能力，“花了钱”也不代表“会花钱”。但是本文认为对财政能力的衡量要把握三点：一是研究对象的特殊性；二是衡量指标的可获得性；三是指标所反映的动态性。例如财政支出配置能力，目前普遍的做法是研究财政支出规模和结构，至于如何体现“会花钱”，这个很难获得比较一致的衡量指标。四、研究设计（一）模型构建根据本文研究需要，设定如下基准模型：（）其中：下标 和 分别表示第 个县和第 年；为被解释变量，表示县级政府的财政能力，具体指标包括人均财政收入、人均财政支出、自主财政能力、财政努力度等；为控制变量，包括人口密度、产业结构、人均、居民储蓄率水平等；和 分别控制县级政府固定效应和时间效应，为误差项。（二）变量选择 被解释变量根据前文研究思路，贫困地区县级政府财政能力的内涵体现在财政收入和财政支出两个层面。受县级财政数据可获得性的限制，对于财政收入，本文选取人均一般预算收入、自主财政能力（一般预算收入占一般预算支出的比重）、财政努力度进行衡量；对于财政支出，本文选取人均一般预算支出、医疗卫生以及社会保障等基本公共服务供给水平进行衡量，为保障数据的完整性和口径的统一性，医疗卫生服务采用万人拥有的医疗机构床位数进行衡量，社会保障采用万人拥有社会福利院床位数进行衡量。此外，根据以往研究结论，地方政府往往存在财政支出结构偏向，医疗卫生服务及社会保障等公共服务支出属于财政支出中的“短板”，如果这些支出项目已经存在明显改善，则足以说明地方财政能力得到了有效提升。核心解释变量 为核心解释变量，。其中：为政策虚拟变量，如果 县 年进入国家级贫困县，则 ，否则为；为时间虚拟变量，如果 在 年及之后，则 ，否则为。控制变量本文选取人口密度、人均、产业结构、居民储蓄率、城镇化水平等指标作为控制变量。其中，产业结构为第二、三产业占 的比重，居民储蓄率为居民储蓄存款余额占 的比重，城镇化水平为城镇人口占总人口的比重。其他变量除基准回归模型之外，本文还将深入探讨国家级贫困县设立对县级财政能力影响的内在机制。根据前文所述，国家级贫困县的设立本身会带来财政、金融、产业发展等方面各项优惠政策，因此，选取人均净转移支付和固定资产投资代表财政扶贫政策，选取金融机构人民币各项贷款规模代表金融扶贫政策，选取农村户均农业机械总动力以及规模以上工业总产值作为产业扶贫政策。（三）样本选择、数据来源及描述性统计本文样本时间范围为 年。在参照组样本的选择方面，本文借鉴黄志平（）的研究方法，选取人均县域国内生产总值、一般预算收入、户均机械总动力、城镇化水平等作为参照指标，采用一对一近邻倾向得分匹配法，得到 个县共 个样本。数据来自全国地市县财政统计资料、中国县域统计年鉴、数据平台、县级政府网站以及县级政府年度工作报告。由于 年之后部分数据存在缺失，本文通过查找县级政府公开预决算数据、政府工作报告以及地方政府统计年鉴进行补缺。不过，即便如此，仍有部分数据无法获取，对此采取移动平均法进行补充。变量说明及描述性统计结果详见表。表 数据描述性统计变量名称 变量定义平均值标准差最小值最大值人均一般预算收入 自主财政收入占比 财政努力度 人均一般预算支出 万人拥有医疗机构床位数 万人拥有社会福利院床位数 人均 二三产业占 的比重 城镇化率 人口密度 居民储蓄率 人均净转移支付 固定资产投资 年末金融机构贷款余额 规模以上工业总产值 户均农业机械总动力 五、实证分析（一）基准回归分析表 反映了设定国家级贫困县对地方财政能力的综合效应。表 基准回归结果财政收入能力（）（）（）财政支出能力（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）注：括号内为聚类到县级层面的标准误，、和分别表示、和的显著性水平。此外，为防止 和 的回归结果因共线性而无法显示，在实证分析中没有控制个体效应和时间效应。列（）（）侧重分析财政收入能力，从回归结果看，相对于非国家级贫困县，设定国家级贫困县可有效提升地方政府人均一般公共预算收入和地方财政努力度，但对财政自主收入占比具有显著负向影响，这可能是因为地方政府进入国家级贫困县名单之后将获得大量财政转移支付，财政转移支付的增加会相应提升地方财政支出规模，当一般预算收入增长幅度低于一般预算支出增长时，财政自主收入将处于下降趋势。不过，相对于非国家级贫困县而言，由于国家级贫困县获得的财政转移支付较多，因而自主财政收入占比下降的幅度更加明显。列（）（）侧重分析财政支出能力，从回归结果看，核心变量均显著为正，说明相对于非国家级贫困县，设定国家级贫困县可有效提升地方政府人均一般公共预算支出和民生福利性支出。在控制变量方面，总体来看，人均 的提升、二三产业结构升级以及提高城市化率均可以有效提升县级政府的财政收入能力和财政支出能力；居民储蓄率的提高有利于提升财政支出能力，但不利于财政努力度的提升；人口密度越大越有利于提升财政收入能力并增加地方政府一般公共预算的财政支出水平。（二）动态效应分析为考察设定国家级贫困县对地方政府财政能力是否具有持续推动作用，本文将进一步分析设立国家级贫困县对县域财政能力的动态效应。变量 的上标序号、依次代表进入国家级贫困县之后的第、年。表 为动态效应回归结果。表 动态效应回归结果财政收入能力（）（）（）财政支出能力（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）是是是是是是 注：括号内为聚类到县级层面的标准误，、和分别表示、和 的显著性水平。从回归结果看，无论是财政收入能力还是财政支出能力，随着时间推移，回归结果均较为显著，且回归系数的绝对值不断增加，这说明设定国家级贫困县对人均一般公共预算收入、人均一般公共预算支出以及民生福利性支出均具有持续的推动作用，相对于非国家级贫困县而言，国家级贫困县的总体财政能力得到较大的提升。（三）平行趋势检验根据前文的实证分析，相对于非国家级贫困县，设定国家级贫困县总体上可以有效提升地方政府财政能力。但除这一政策冲击之外，仍有可能存在遗漏变量的问题。为有效解决这一问题，本文将进平行趋势检验以确保上文回归结果的稳健性。借鉴范子英等（）的做法，采取反事实的平行趋势检验方法，设定 年当年为政策冲击的时点（），年分别用、表示，年分别用、表示。所反映的核心解释变量 将被、代替，政策实施时点当年取值为，否则为；政策实施前和政策实施后相应年份取值为，否则为。为时间趋势变量，表 为具体的回归结果。从回归结果看，、的回归系数均不显著，而、的回归系数均较为显著，满足平行趋势假设检验的条件。通过倾向得分匹配法，控制组和对照组在财政能力指标方面没有显著差异，所反映核心变量 的回归系数为无偏估计，设定国家贫财政自主收入占比确实能反映地方政府的财政收入能力，但是对贫困县而言，地方财政收入（支出）主要依靠上级政府财政转移支付，因而大规模的财政转移支付势必造成财政自主收入占比下降。困县对地方政府财政能力的提升具有显著作用，这说明上述实证分析的回归结果具有稳健性。表 平行趋势检验结果财政收入能力（）（）（）财政支出能力（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）是是是是是是 注：括号内为聚类到县级层面的标准误，、和分别表示、和 的显著性水平。（四）稳健性检验 更改匹配变量上文选取人均县域国内生产总值、产业结构、储蓄率、城镇化水平等作为参照指标，采用一对一近邻倾向得分匹配法匹配相近的参照组。为保障回归结果的稳健性，通过更改匹配变量的方式重新进行一对一近邻倾向得分匹配，新的参照指标包括固定资产投资、规模以上工业总产值、人口密度等，回归结果见表 列（）、（）。可以看出，核心变量回归系数无论在符号还是显著性方面与前文基准回归结果基本一致，说明本文的研究结果较为稳健。表 稳健性检验结果更改匹配变量（）（）更改样本时间跨度（）（）剔除民族扶贫县（）（）控制变量滞后一期（）（）（）（）（）（）（）（）（）是是是是是是是 是个体效应是是是是是是是是时间效应是是是是是是是是注：括号内为聚类到县级层面的标准误，、和分别表示、和 的显著性水平。更改样本时间跨度为避免 年金融危机带来的不利影响，保证回归结果的稳健性，更改时间跨度，选择样本时间为 年，回归结果见表 列（）、（）。可以看出，核心变量 的回归系数在 和 的 年美国次贷危机对中国经济产生重要影响，中央财政收入增速下滑很可能会影响对中西部地区财政转移支付的支持力度。置信区间仍然较为显著，回归结果与前文基本保持一致。剔除民族扶贫县考虑到国家针对民族地区出台较多特殊优惠政策，为保障回归结果稳健性，本文将从样本中剔除民族扶贫县，然后再利用双重差分法进行回归分析，结果见表 列（）、（）。可以看出，核心变量 回归系数明显提高，说明民族扶贫县无论是否进入国家级贫困县名单，其本身已经享受不少国家优惠政策，在剔除民族扶贫县之后，非民族扶贫县之间的效应明显增大。控制变量滞后一期本文所选的控制变量与设定国家级贫困县之间可能会存在反向关系，为保障回归结果的稳健性，将控制变量滞后一期，降低可能存在的内生性问题，回归结果见表 列（）、（）。可以看出，回归结果与前文基本保持一致，由于控制变量滞后一期，核心变量回归系数有所上升，但结果仍然较为稳健。（五）进一步分析前文主要以 年国家扶贫县调整为契机，分析设定国家级贫困县对地方政府财政能力的影响。在此基础上，本文进一步分析“八七扶贫攻坚时期”与 年新扶贫时期因扶贫县名单变化对新增扶贫县财政能力的影响。为与前文有所区分，这里新增扶贫县指在“八七扶贫攻坚时期”没有被列入但在 年之后被列入国家级扶贫县名单的县。根据比对，扣除县级市以及区级政府，年之后新进入国家级扶贫县名单数量和被剔除国家级贫困县名单数量均为 个，国家级贫困县名单总数仍为 个。为更加直观感受新进入国家扶贫县财政能力变化情况，本文仅对新增扶贫县财政收支情况进行简要分析。新增扶贫县财政收支情况见表。表 新增扶贫县财政收支状况人均财政收入人均净转移支付人均财政支出人均财政收支缺口财政支出对转移支付依赖度（）转移支付前人均财力变异系数（）转移支付后人均财力变异系数（）资料来源：全国地市县财政统计资料。从表 可以看到，在“八七扶贫攻坚时期”，由于没有进入国家级贫困县名单，人均财政收入、人均财政支出以及人均净转移支付增长幅度均较小，甚至存在部分指标下降的情况。在 年之后，新增扶贫县各类指标出现快速增长，其中，人均财政收入、人均财政支出以及人均净转移支付在“八七扶贫攻坚时期”平均增长速度分别为 、以及 ，在 年之后平均增长速度分别为、以及 ，增长幅度较为明显。由于财政转移支付的增加，财政支出对转移支付相较于前文的实证分析，本文在此得出的研究结论会受到其他影响财政收支变化因素的影响，为此，本文对 年未进入国家级贫困县名单但与进入国家级名单经济基础相近的县也进行了统计性分析，发现虽然这些未进入国家级贫困县名单的县的各类指标也有所增长，但增长幅度相对较小，因而，仍然可以认为设定国家级扶贫县名单对地方政府财政能力会产生重要影响。的依赖度有所增加，在 年，这一比重已经达到 。此外，从人均财力变异系数看，相较于“八七扶贫攻坚时期”，年之后人均财力变异系数有所扩大。六、设定国家级贫困县对地方政府财政能力影响机制分析根据前文所述，设定国家贫困县可以有效提升地方政府的财政收支能力。然而，中央对进入国家级贫困县名单的县采取哪些扶贫政策，这些政策如何影响地方政府的财政能力。本文主要从三个政策层面进行分析，分别为财政扶贫政策、金融扶贫政策以及产业扶贫政策。在财政扶贫政策中，选取人均净转移支付和固定资产投资作为代理变量。一般而言，国家贫困县每年可获得大量财政转移支付，政府在固定资产投资中往往起到主导作用。在金融扶贫政策中，本文选取年末金融机构贷款余额作为代理变量。国家为支持贫困地区的发展，在金融贷款方面往往给予贴息等优惠。在产业扶贫政策中，本文选取规模以上工业总产值和农村户均机械总动力作为代理变量，涵盖第一产业和第二产业的发展指标。具体传导机制如图 所示。图 设立国家级贫困县对地方财政能力的传导机制本文首先分析设定国家级贫困县名单之后，相对于非国家级贫困县，这些扶贫政策的代理变量是否存在明显差异。如果回归结果不显著，则说明并非通过该传导途径影响地方政府财力；如果回归结果显著，则可进行进一步分析。表 为针对各类扶贫政策的回归结果。可以看出，设定国家级贫困县之后，相对于非国家级贫困县，新进入国家级贫困县在人均净转移支付、固定资产投资、金融机构贷款、规模以上工业总产值以及户均机械总动力方面回归系数均显著为正，说明各类政策均取得显著效果。表 各类减贫举措有效性分析财政扶贫（）（）金融扶贫（）产业扶贫（）（）（）（）（）（）（）是是是是是 注：括号内为聚类到县级层面的标准误，、和分别表示、和 的显著性水平。为进一步分析各类扶贫政策对地方财政能力的影响，借鉴张国建等（）提出的中介效应检验方法，设定如下模型：（）（）（）其中：在财政能力指标体系中选取最具代表性的人均一般财政收入、人均一般财政支出作为被解释变量（）；为中介变量，分别表示财政扶贫政策、金融扶贫政策以及产业扶贫政策，中介效应系数为。表 和表 分别为影响地方政府财政收入和地方政府财政支出的中介检验效应检验结果。表 影响地方政府财政收入的中介效应检验结果被解释变量：基准回归（）财政扶贫（）（）金融扶贫（）产业扶贫（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）是是是是是是注：括号内为聚类到县级层面的标准误，、和分别表示、和 的显著性水平。表 影响地方政府财政支出能力的中介效应检验结果被解释变量：基准回归（）财政扶贫（）（）金融扶贫（）产业扶贫（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）（）是是是是是是注：括号内为聚类到县级层面的标准误，、和分别表示、和 的显著性水平。从回归结果来看，各类扶贫政策的回归系数均显著为正，的系数相较于基准回归结果有所减小，说明 为部分中介变量，设定国家级扶贫县以及国家针对贫困地区的各类扶贫政策均有效提升地方政府的财政能力。七、主要结论及政策建议本文以 年国家级贫困县名单调整为契机，采取双重差分倾向得分匹配法（）以及中介效应模型分析设定国家级贫困县对县级政府财政能力的影响，研究结论主要如下：首先，设定国家级贫困县对县级地方政府财政能力具有重要的影响，人均一般预算收入、人均一般预算支出以及民生类财政支出均显著提升。此外，随着国家财政转移支付的增加，县级政府自主财政收入占比有所下降，财政支出对上级政府的依赖度有所增加。其次，设定国家级贫困县对县级地方政府财政能力具有持续的推动作用，进入国家级贫困县名单的时间越长，持续推动效应越明显。最后，设定国家级贫困县主要通过财政扶贫政策、金融扶贫政策以及产业扶贫政策提升地方政府的财政收支水平。基于以上研究结论，本文提出如下政策建议：首先，国家对脱贫县设立 年过渡期，可以继续采取财政、金融、产业等方面帮扶政策，提升脱贫县的财政能力。特别是需要稳定财政转移支付力度，发挥财政转移支付的“造血”能力，降低地方政府对财政转移支付的依赖度。其次，稳定现有财政帮扶政策，扩大固定资产投资，改善基础设施，支持金融机构发放各项贷款等。最后，中央政府要建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，省级政府要继续下沉财政资金，给予县级政府更多的自主权，切实提升县级政府的财政能力。参考文献：陈龙 国家治理“”架构下的财政能力集：基于公共风险视角的分析 财政研究（）：储德银，赵飞 财政分权、政府转移支付与农村贫困：基于预算内外和收支双重维度的门槛效应分析 财经研究（）：段炳德 现代财政制度的基本要素与构建逻辑：基于政治代理模型和中国省级数据的分析 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