公私合营(PPP)模式解析.doc

公私合营（PPP）模式解析一、PPP得概念广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，就是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施得建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利得结果。合作各方参与某个项目时，政府并不就是把项目得责任全部转移给私营企业，而就是由参与合作得各方共同承担责任与融资风险。双方首先通过协议得方式明确共同承担得责任与风险，其次明确各方在项目各个流程环节得权利与义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政得诸多干预与限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上得优势。PPP得基本形式包括：运营维护协议、管理协议、租赁购买、BT、BOT、 BLT、BOOT、特许经营、非公共机构拥有等。狭义得PPP就是指政府与私人部门组成特殊目得机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府得公共服务开发运营方式。二、PPP模式得典型结构PPP典型得结构为：政府部门或地方政府通过政府采购得形式与中标单位组建得特殊目得公司签定特许合同，由特殊目得公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款得金融机构达成一个直接协议，向借贷机构承诺将按与特殊目得公司签定得合同支付有关费用得协定，使特殊目得公司能比较顺利地获得金融机构得贷款。采用这种融资形式得实质就是：政府通过给予私营公司长期得特许经营权与收益权来加快基础设施建设及有效运营。三、PPP得风险归属PPP模式设计得核心就是风险分担。由公共部门与民营部门共同承担基础设施项目得建设，并且分担相应得责任与风险，这就是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用得原因。在不同得PPP项目中，由于项目得限制与范围不同，风险得分担情况会有所不同。公共部门要实现合理得风险转移，这就是公共部门采用PPP模式得一个重要原因，而民营部门则要求在合理得风险分担基础上，要达到预期得投资回报，这就是民营部门参与PPP模式得初衷。公共部门转移给民营部门得风险包括建设费用得增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。四、PPP项目失败主要原因1、法律保障体系不健全。2、审批、决策周期长。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格得了解与PPP模式得认识有限，频繁转变对项目得态度导致合同经长时间谈判才签署。3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众得反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众得阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际得合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方得利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订得合作经营廉江中法供水有限公司合同中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产得第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应得配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套得管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其她投资人新建、改建其她项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右得绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成得亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。五、PPP得优缺点1、 优点（1）双赢。在PPP得投融资方式下，公共部门与民营企业共同参与项目建设与运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利得合作目标来实现共赢。（2）弥补公共部门资金不足。PPP项目基本上都就是建设周期长，耗资巨大得工程，单靠公共部门得力量很难在短期内募集到足够得建设与运营资金，但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。（3）节约了管理成本与资金成本。民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门得管理成本与压力，也减少了公共部门得资金成本。（4）提高工作效率。由于其机制创新、管理灵活、责权利明确，比传统得由政府单独建设、运营得模式更为高效，反而使政府部门得工作克服了诸如效率低下等方面得弊病。（5）节约了时间。公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务得速度，并节省了时间，使得公众能更加快捷与便利得享受公共设施所提供得服务。（6）有助于提升基础设施建设与服务水平。由于政府在公共基础设施建设中得角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新得合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多得监督与约束，民营企业基于利益驱动与回收成本得需要，也会更加努力地提高基础设施得建设与服务水平，从而获得更多得投资回报。2、缺点（1）风险识别难。风险得识别需要大量得数据与资料，并对大量得信息资料进行系统得分析与研究；而收集得资料就是有限得。（2）风险分担机制要求高。如果没有一个好得、平衡得风险分担机制，那么日后会导致项目成本得提高，并且会使合作得一方或各方都难以继续并发挥她们各自得潜力。（3）由于PPP模式得组织形式非常复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型得利益与责任上得分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目得夭折与失败将在所难免。（4）PPP没有一个标准得应用程序参照。由于目前PPP还没有形成一种固定得模式，使得新上马得PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过得弯路，并且，从已运行项目来瞧，有些操作程序较乱，操作不规范得情况也屡有发生。（5）易产生纠纷问题。尤其目前在我国，PPP模式还没有完整得法律配套体系，还缺乏足够得法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理与维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。（6）投资人选择难度大。投资人得选择本身就就是一件复杂、充满很大不确定性得工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效得投资人选择机制与经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问得意识，在引进投资人得过程中，往往对投资人得诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。如果政府一旦选择了这类不良投资商得同时，那么她们事后违约得风险也会渐渐膨胀起来。六、PPP在中国得发展空间10月28日，财政部印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法，最大亮点就就是要大力推广PPP模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。在融资政策得基础上，财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段与融资过程提供资金支持。财政部制定得“政府与社会资本合作模式(PPP)操作指南”也已经过几次征求意见与修改，近期将正式公布。国家发改委下发基础设施与公用事业特许经营管理办法(征求意见稿)，并要求各单位于12月3日前对意见稿进行反馈。这些指导性、规范性文件均将于近期出台。根据国务院研究发展中心得测算，到2020年，与城镇化相关得融资需求约为42万亿元。地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法规定，通过PPP模式转化为企业债务得，不纳入政府债务。并要求在建项目要优先通过PPP模式推进。可见，在严控地方政府债务得情况下，应对未来几十年城镇化得资金缺口，应主要通过政府与社会资本合作模式与地方政府债券解决后续融资。七、PPP在我国各省得应用1、江苏系PPP模式首批试点省份2014年8月27日，江苏省首批政府与社会资本合作(PPP)试点项目培训暨推介会（简称“江苏PPP推介会”）在南京召开。此次推介会甄选了15个拟运用PPP模式得城市基础设施项目进行试点，总投资额约875亿元。涉及交通基础设施、供水安全保障、污水处理设施建设、生活垃圾无害化处理以及完善公共服务设施配套五大领域。江苏系全国推广运用PPP模式试点得首批省份，目前已经设立省级PPP试点中心。2、福建公布28个PPP试点推荐项目2014年9月17日下午，福建全省推广政府与社会资本合作（PPP）试点工作视频会议在福州召开，向社会发布了28个项目推荐开展PPP试点，总投资1478、6亿元，涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗与养老服务等。福建省鼓励县级以上人民政府将交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程、医疗与养老服务等基础设施与公用事业项目，以特许经营得方式实施PPP试点。对已建成得项目，也可以植入PPP要素，引入社会资本并组建PPP项目公司，采取租赁、重组、转让等方式对项目进行升级改造或合作运营。