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物业管理法律问题探索立法对策
随着物业管理的迅猛发展，随着物业管理规模和覆盖面的 迅速扩增，广大业主权利意识的觉醒，物业管理的许多需要 亟待解决的、深层次的热点、难点和实际问题，如现有法规 的缺陷、业主的权利义务，业主、业主委员会与物业管理公 司的法律地位和法律关系，《业主公约》的法律地位与作用， 物业管理费用标准的价值导向与收缴行为的法律效力等等, 也已经开始浮现出来。这些复杂问题的解决，无疑最终都会 归结到物业管理理论研究以及立法对策上来。同时，目前物 业管理进入了快速发展的重要时期，也到了非要解决这些复 杂问题的关键时刻，如果我们不能从理论上科学认识和寻求 出物业管理的内在的、必然的联系，就无法顺利地用立法途 径从根本上彻底解决这些复杂问题，就可能使这些复杂问题 成为物业管理继续健康发展前进的羁绊。
一、现有法规存在的缺陷直接束缚着物业管理的健康发 展
尽管全国各地近年来都加快了物业管理的立法步伐，制 定和出台了许多地方性物业管理法规和规章，取得了 一定的 立法成就，但综观这些物业管理法规普遍都存在着这样或那 样的缺陷，这些缺陷主要表现在以下几个方面：
1. 现有的法规缺乏一个强有力的、科学完整的物业管理 理论体系的支持，物业管理理论滞后物业管理实践、滞后物 业管理的立法。“摸着石头过河”，凭着感觉立法，具有较浓 厚的实用主义色彩，没有真正寻求到建筑物区分所有权这个 物业管理理论的根，没有。致使各物业管理活动的责任主体 法律地位不明确，权利义务不清楚，法律关系不清晰等等，造 成许多物业管理热点、难点问题一直困扰着物业管理行业， 影响着物业管理的立法，使物业管理裹足不前，无法可持续 的健康发展；
2. 现有的物业管理法规整体性、配套性、协调性、互补 性相对比较差，个别地方显得杂乱无章，没有建立一个系统 的、完善的法规体系；
3. 由于缺乏全国性的、最权威的物业管理法律、法规， 自然反映出现行的物业管理法律、法规的滞后和立法档次不 高的问题，导致社会各界要求物业管理立法的呼声逐年高涨。 现有的地方性物业管理法规只有深圳、珠海、广东、上海、 宁波、青岛、厦门、江西等八个省是以物业管理条例的地方 性法规形式出现的，而更多的省市则大多是以物业管理办法 这种行政规章或红头文件的形式出现，法律效力等级比较低。 这些行政规章或红头文件的法律效力等级比较低，在实施中 就存在着很大的局限性和制约性；
4. 现有的物业管理法规的适用范围，通常都仅仅局限于
住宅区的物业管理，虽然有些地方性法规、规章中也规定了 写字楼、商住楼可以参照执行，但在执行的过程中，由于没有 概括集中各类物业建筑物的整体特点，往往难以依照这些地 方性物业管理法规、规章来进行整体的规范管理；
5. 现有的地方性物业管理法规、规章总体上显得立法体 例比较笼统和原则，有些条文缺乏可操作性。尤其是法律责 任的伸缩性过大,不便于在实际运作上掌握；
6. 现有的法规在立法技术上相对比较差，在与国家大法 和基本法的上下衔接和左右协调上有着教大的空隙，甚至有 着冲突和矛盾；
7. 现有的法规没有与国际惯例的建筑物区分所有权法 律制度接轨，与西方发达国家相比较，我们的物业管理法律 制度处于相对滞后的状态。这在一定程度上对于我国加入 WTO之后，不断提升我们物业管理行业参与国际物业管理市 场竞争有所影响，尤其是在我们与西方发达国家竞争我国物 业管理市场时，会使我们处于一个不利的局面。
针对上述现有法规的缺陷和物业管理立法的问题，我们 充分利用深圳经济特区改革开放试验田和享有立法权的优 势，利用深圳经济特区物业管理理论研究的丰硕成就，已经 着手对深圳经济特区的地方物业管理立法作出相应的调整, 创制一部具有适度超前领先的地方性物业管理法规，来保持 深圳经济特区物业管理立法的领先地位。
二、以建筑物区分所有权法律制度为构建物业管理法律、 法规的基本理论和基本框架
毋庸讳言
，我国走进WTO “入世”，肯定会给我国物业管 理行业带来新资金、新技术、新的管理方法和手段等促使物 业管理健康发展的便利条件以及新的机遇，为我国物业管理 健康发展提供良好的外部国际环境，同时也自然地把我们的 物业管理公司推向更为激烈的国际市场。我国“入世”后， 国内一批新兴产业必然要被迫向外商企业开放，国内企业也 必然受到竞争的强大压力，直接冲击了国产品牌的市场占有 率和国内企业的地位，其中，服务业将首当其冲受到冲击。物 业管理作为我国服务业的新兴产业，大幅度地对外开放物业 管理市场是势在必行。事实上，目前在上海、广州、北京以 及我们深圳，德国、日本、新加坡、英国以及美国等西方发 达国家以及我国的香港、台湾地区的物业管理公司已经悄悄 地侵蚀进入了我们的物业管理市场，与我们展开了竞争物业 管理市场的较量。
面对我国“入世”后外商企业所带来的冲击，我们要从根 本上改变物业管理行业的落后和竞争力低下的被动局面，首 先就必须对西方发达国家的物业管理公司进行认真深入的 理论研究，要认真剖析研究西方发达国家的物业管理发展史， 研究其发展过程的经验和教训，从中寻求我们可以借鉴和吸 收的精华。为此近年来我们摆脱了就事论事、零敲碎打、实 用主义的研究方法，加大并强化了物业管理理论研究的力度、 深度和广度。我们从深入剖析研究西方发达国家包括德国、 法国、日本、意大利、英国、奥地利、澳大利亚、新西兰、 新加坡、瑞士等以及我国的港澳台地区的物业管理制度出发, 透过基本的现象，从民法的角度寻求出物业管理的理论泉， 并提出用建筑物区分所有权构筑物业管理理论体系的新观 念，从根本上解决了长期困扰物业管理行业的许多难点、热 点问题，全面、系统、科学地构筑了物业管理的理论体系。
长期以来由于物业管理理论研究的滞后，我国的物业管 理的立法原理处于一个模糊不清的状态。相对而言，作为一 项重要的民事法律制度，建筑物区分所有权已经为包括德国、 法国、日本、意大利、美国、英国、奥地利、澳大利亚、新 西兰、新加坡、瑞士及我国台湾、香港、澳门地区在内的世 界众多国家和地区民事立法所普遍确立，成为英美法系与大 陆法系的一项重要制度。而建筑物区分所有权法律制度的内 容从本质上构筑了物业管理的理论体系，是对以建筑物为主 体的物业产权最核心、最清晰、最本质、最系统的阐述。全 国人民代表大会常务委员会目前正在立法审议的《中华人民 共和国物权法（草案）》中，已经在民法物权法中确立了建筑 物区分所有权作为我国不动产所有权的基本法律制度。因此, 我们通过深入的理论研究认为应该在物业管理法律、法规的 立法中贯穿和融入建筑物区分所有权理论，并用建筑物区分 所有权理论构建物业管理法律、法规的基础理论和基本框架, 以此与西方发达国家的国际惯例以及国家民法物权法的立 法体系和原则相衔接、相呼应，使物业管理法律、法规具有 国家法律的基础支持，从而获得更广泛的适用性和权威性。
深圳是在全国物业管理行业中最早率先开始建筑物区分 所有权理论研究的。建筑物区分所有权理论是从一九九五年 以法律出版社出版我国民法专家梁彗星教授主编、陈华彬博 士着作的《现代建筑物区分所有权制度研究》为标志引入到 我国民法体系中，而深圳物业管理行业则是在一九九七年已 经开始了建筑物区分所有权理论的学习和研究。从一九九八 年起到现在通过全国房地产业深圳培训中心和深圳物业管 理进修学院开办的物业管理企业经理岗位培训班和物业管 理从业人员上岗培训班，向80多期培训班,一万多人次的学 员宣讲了建筑物区分所有权的理论。在去年十月深圳举办的 全国首届住交会物业管理研讨会上，我们就分别提交了《建 筑物区分所有权与物业管理》和《创新物业管理的基础理论 和运作模式》两篇论文，而这两篇论文早在一九九八年底就 陆续完成了，在论文中首次提出了用建筑物区分所有权构筑 物业管理理论体系的观点。在今年第二期《物业管理动态》 上公开发表的《用建筑物区分所有权构筑物业管理理论体系》 的论文，不仅在深圳物业管理行业中产生了重大的影响，而 且受到建设部有关领导的关注。我们成功地把民法的建筑物 区分所有权理论引入了物业管理行业，并在用建筑物区分所 有权构筑物业管理理论体系方面取得了丰硕的成果。
在立法对策上，我们认为应该从立法体例上着手，将建筑 物区分所有权理论的具体内容融入物业管理法律、法规之中。 首先应在物业管理法律、法规中直接对建筑物区分所有权的 概念术语进行定义和说明，并在此基础上全面更新、规范和 界定了物业管理的基本概念，抛弃了物业管理属于“委托” 或“委托代理”等不符合法律规范的概念其次，对于类似于 “异产毗邻”、“自用部位”、“共用部位”等存在着落后、封 闭、狭隘性的概念名称，应采用符合国际惯例的、符合建筑 物区分所有权理论的“专有部分”、“共用部分”的法律概念 取而代之；第三，对业主的权利和义务，一改过去笼统简单的 提法，而是按建筑物区分所有权理论的专有部分、共用部分 和成员权三个层次分别科学、完整、系统地论述其权利与义 务,进一步明确和规范物业管理
各责任主体的权利和义务;第四，以建筑物区 分所有权理论为科学依据，明确赋予业主、业主委员会、物 业管理企业应有的法律地位，进一步明确和规范业主委员会 与物业管理企业的运作方法；第五，以建筑物区分所有权理 论的科学内容为基本核心，对业主公约、业主大会、业主委 员会、物业管理服务合同、物业管理基金、物业建筑物使用 和维护、强制性收费等涉及物业管理难点、热点问题作出了 明确的规定。
三、明确确立业主委员会与物业管理公司的法律地位，平 衡物业管理责任主体的权利义务
物业管理中两个最主要主体业主委员会与物业管理公司 的定位问题一直是困扰着物业管理实践和理论的一个悬而 未决的重大核心问题。早在一九九九年五月的全国物业管理 工作深圳会议上，国家建设部宋春华副部长就已经尖锐地指 出：“建立业主委员会，明确业主委员会的法律地位，是我国 建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的新体制的 基础，也是培育和规范物业管理市场的必然要求。没有业主 委员会，缺少了物业管理市场的主体，就谈不到发挥新体制 和市场机制的作用和效能，物业管理企业也失去了生存和发 展的基础。”因此，准确科学地为业主委员会与物业管理公司 定位，明确业主委员会与物业管理公司各自的法律地位，奠 定物业管理立法的基石，是我国建立业主自治自律与物业管 理公司专业化管理相结合的物业管理体制必不可少的基础, 也是培育和规范物业管理市场的首要前提和必然要求。
长期以来，之所以没有找到这个良方的最根本的重要原 因在于寻求方法上的偏差。部分人仅仅局限于从自身的物业 管理实践经验进行提升和挖掘，还有一部分人也只是从经济 管理的理论中探索和推敲；而恰恰忽视了业主委员会与物业 管理公司的定位从本质上说是一个法律的范畴，必须依据我 国现行的法律，从法律的基本规定以及立法原意中进行追寻 和探索。我们通过艰辛的理论研究，通过对我国民法中建筑 物致害的责任主体的立法原意的剖析，借鉴国外以及我国港 澳台地区的成熟经验，运用建筑物区分所有权理论，从而依 法准确合理地确立了业主委员会作为区分所有建筑物的管 理人的法律地位，确立了物业管理公司作为区分所有建筑物 的管理服务人的法律地位，从而彻底地解决了业主委员会与 物业管理公司的定位问题。
我们认为我国民法中建筑物致害的责任主体的立法原意 所谓的管理人实际上应该是指依照法律、法规或行政命令对 特定建筑物或其他设施享有固定的带有永久性的经营管理 权的人。管理人是依照法律、法规或行政命令直接产生的， 不同于当事人以出租、出借、出典等法律行为自愿设定的占 有人（如承租人、借用人和典权人）。管理人的存在是我国社 会主义国家国有财产所有权与管理权两权分离的结果。我国 国有的建筑物或其他设施一般授予国有企业、事业单位或机 关团体进行管理，被授权的单位享有占有、使用、收益甚至 处分的权利。这种享有管理权的人就是我国民法中的所谓 “管理人”。所以，管理人在我国民法立法的原意上应该是指 享有占有、使用、收益甚至处分权利的建筑物管理者，是指 基于所有人授权或者其他法律事由而对建筑物取得法律上 或事实上的占有，以及承担维护保养义务的人。
从管理人的法律概念来看，物业管理公司首先不享有对 建筑物的占有、使用、收益甚至处分的权利其次，没有享有 对特定建筑物的“固定的”“带有永久性”的经营管理权。 相对比较之下，业主委员会则具有固定的带有永久性管理权 的性质，因为建筑物存在，就必须对区分所有建筑物行使管 理权，虽然业主委员会要经过换届选举，但“铁打的营盘，流 水的兵”，业主委员会委员的人选更迭并不会影响业主委员 会的存在，业主委员会作为管理团体是永久性伴随着区分所 有建筑物而存在的。业主委员会是由全体业主选举产生的, 代表全体业主合法权益的群众性自治自律组织，其民事责任 由全体业主承担。而全体业主拥有对建筑物的占有、使用、 收益甚至处分的权利，自然从责任与权利的主体都是一致。 如果使管理人的地位空置，就会在司法实践中因管理人的真 空，而错误地将物业管理公司作为管理人，使物业管理公司 代人受过。显然这样就将物业管理公司放在了一个权利与义 务不均衡的地位上，势必不利于物业管理行业的健康发展。 相反将业主委员会放在管理人的地位上，由全体业主承担区 分所有建筑物管理的整体责任，不仅直接体现了业主自治管 理的权利，而且也平衡了业主自律的义务责任。
物业管理公司虽然承担有一定的管理服务责任，但这种 管理服务责任是通过与业主委员会所签订的物业管理服务 合同获得的，并不是天生具有的，而且这种管理责任也是有 限度的，是全部管理责任其中的一部分。因为物业管理服务 合同不能也不可能将建筑物致害的全部管理责任都囊括在 内，例如，建筑物建造缺陷而造成的损害，其责任人可能是建 筑物的开发建设单位，也可能是设计者、承建施工者或前所 有人，过错情形可能是设计者设计不合乎规范，也可能是承 建施工者偷工减料或者马虎草率，也可能是前所有人管理不 善的缺陷形成的，甚至可能是占用人野蛮使用形成的，这些 因素是根本不可能在物业管理服务合同中约定由物业管理 公司来支配控制
，除了业主、业主委员会之外往往其他民事主 体（如物业管理公司）是不可能左右控制或彻底解除的。何况, 当物业管理公司违反物业管理服务合同的约定，没有尽到合 同所约定的管理服务责任，就应该以合同违约来承担管理服 务责任。但是，业主委员会的管理责任却是天生具有的，物业 管理公司的管理服务是由其按合同约定的，而合同没有约定 的管理责任显然仍然由业主委员会所保留，业主委员会有保 留管理责任的权利，自然就要有承担管理责任的义务，理应 成为合法的管理人。根据过错责任原则，谁有过错谁就应该 承担责任。既然业主委员会没有将全部管理责任通过物业管 理服务合同交给物业管理公司，自然物业管理公司就不可能 承担全部管理责任。否则，让物业管理公司作为管理人承担 责任，就有悖公平正义的民法基本原则，不符合我国民法对 管理人的立法本意。因此，物业管理公司只能是区分所有建 筑物的管理服务人，是物业管理服务合同的平等的当事人之
一。
基于上述理论研究的成果，我们认为应在物业管理法律、 法规的立法中明确规定：“业主委员会是区分所有建筑物的 法定管理人。”明确规定：“物业管理企业作为区分所有建筑 物的管理服务人，应当与业主委员会签订物业管理服务合同, 明确与区分所有建筑物管理人的业主委员会所具有的平等 的民事主体地位。”
通过物业管理立法的形式，明确地直接赋予业主委员会 作为区分所有建筑物管理人的法律地位，明确地直接赋予物 业管理公司作为区分所有建筑物管理服务人的法律地位，合 理、科学地给这两个物业管理责任主体定位，不仅直接体现 了业主自治管理的权利，体现了物业管理公司提供服务为主 要职责的平等的合同关系，平衡了业主自律的义务责任，而 且改变了当前物业管理公司将管理业主为主要职责的错误 观念，以及出现致害责任后物业管理公司代人受过的不公平 处境，给物业管理的原则（实行业主自治与物业管理企业专 业管理相结合）奠定了坚实、稳固的基础。
四、明确确立业主委员会与物业管理公司的法律关系，直 接体现出民事主体的平等关系
多年来我们一直将业主、业主委员会与物业管理公司的 法律关系锁定在“委托”或“委托代理”上，其实这是望文 生义所造成的一种物业管理误区，对物业管理的健康发展是 一种误导。
“委托”一词的汉语字面意思是指“托付”，即把某物或 某事务托付给某人代为处理的意思。这与《中华人民共和国 合同法》第二十一章所确立的委托合同制度的法律概念是一 致的。委托制度的发展乃在于因商品经济的发达，个人囿于 有限的时间、精力和能力，不可能事必躬亲，不得不将部分事 务交由他人处理，法律对这种关系进行确认和调整，由此而 生委托。委托合同的最主要特征是：委托合同是以处理委托 人事务为目的的合同。所谓委托人的事务，是指与委托人有 利害关系，委托人若不委托处理就不得不亲自为之的事务。
委托合同是新合同法直接规定的十五种有名合同的类型 之一，结合物业管理的实际认真对照新合同法就会发现委托 合同与物业管理是有本质上的差别的，具体反映在以下几个 方面：
1. 合同的目的不同。《中华人民共和国合同法》第三百 九十六条明确规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受 托人处理委托人事务的合同。”这条规定是法律对委托合同 的概念的界定。依据这条法律规定委托合同的最主要特征就 是以处理委托人事务为目的。所谓委托人的事务，是指与委 托人有利害关系，委托人若不委托处理就不得不亲自为之的 事务。首先，物业管理的管理服务并不是事务，物业管理的实 质是作为管理服务人的物业管理公司所提供的专业化、技术 化的有偿服务;其次，由于物业管理具有需要专业化、技术化 的技术服务的特点，作为业主、业主委员会并不能亲自来处 理，同时对于一个大型的住宅区，业主人数可能会达数千人, 如果每一个业主都直接亲自从事物业管理的具体管理服务 工作，那么住宅区的秩序就可能天下大乱，最终导致表面上 人人都在管，实际上人人都不管，也无法管的局面。
2. 《中华人民共和国合同法》第三百九十九条明确规定: “受托人应当按照委托人的指示处理委托事务。”这实质上
是规定了受托人的忠实义务。但物业管理的管理服务并不是 完全按照业主、业主委员会的指示处理的，物业管理公司在 物业管理的管理服务工作是依据合同规定的范围、项目，遵 循物业管理法律、法规，独立自主地开展物业管理服务的经 营活动的。在物业管理公司开展的物业管理服务的经营活动 中，业主、业主委员会只有监督权，而没有干涉和指挥权。物 业管理公司也没有服从业主、业主委员会指示的忠实义务。
3. 物业管理收费的方式与委托合同不同。众所周知，物 业管理收费方式一般是依据业主公约以及物业管理合同的 规定由业主或住户按月交纳的。而委托合同所规定的费用是 将处理事务的费用与给委托人的报酬分别规定的，处理事务 的费用可以预付，也可以由受托人垫付，而后由委托人偿还， 对与报酬则采用完成委托事务后支付或无偿委托不支付报 酬，这种支付费用及报酬的方式显然与物业管理收费有着本 质的差别。
4. 依据《中华人民共和国合同法》第四百零八条：“委 托人经受托人同意，可以在受托人之外委托第三人处理委托 事务”的规定，委托合同可以采取重复委托;而物业管理法律、 法规规定物业管理公司只可以将专项经营服务业务委托给 专营公司，不得将
整体管理服务责任交给他人。
5. 《中华人民共和国合同法》第四百一十条规定：“委 托人或者受托人可以随时解除委托合同。”即法律规定了委 托人和受托人都具有合同的解除权。委托关系建立在当事人 信任关系的基础上，若一方对另一方的信任有所动摇，则不 问客观上是否有理由，均应准许其终止委托关系。双方当事 人可随时行使解除权，并依据《中华人民共和国合同法》第 九十四条第（五）款：“法律规定的其他情形”的规定,将其解 除合同的主张通知对方即可，而无须征得对方的同意。至于 委托合同为有偿或无偿，定有期限或未定期限，或事务的处 理是否已经告一段落，在所不问。而物业管理合同的双方当 事人显然没有这种可以随时随意解除合同的权利的，如果一 方提出要在合同期限内解除合同，就必须依据合同的具体条 款进行协商，协商一致或由法院、仲裁机构确认解除合同的 效力。
从上述五个方面的本质差别可见，物业管理合同与《中华 人民共和国合同法》的法律规定相差甚远，有着明显的本质 差别，显然无论是将物业管理合同定位在“委托合同”的范 围上，还是将物业管理定位在“物业管理委托”的范围上，都 是有悖和曲解合同法的委托合同的法律概念的。当然在物业 管理活动中是存在着委托行为的，例如：委托专营公司提供 专项经营服务，业主委托代理人参加业主大会并投票等行为 都属于委托行为。
在物业管理发展的初期，由于我们物业管理理论研究的 滞后,认识的不清晰，加上《中华人民共和国合同法》没有颁 布，对委托合同的概念没有一个明确法律规定等种种局限性 的因素造成了我们将物业管理合同错误的定位成为委托合 同。如果今天我们仍然将物业管理合同以“物业管理委托合 同”的形式出现，一旦出现合同纠纷进行法律诉讼，那么作为 人民法院自然就要首先用《中华人民共和国合同法》委托合 同的法律条款逐条审查。而这个“物业管理委托合同”却与 《中华人民共和国合同法》委托合同的法律条款的规定格格 不入，相差甚远，根本就不符合委托合同成立的法律要件，必 然会误导法官作出“物业管理委托合同”属于无效的委托合 同的判决，最终必然给整个物业管理行业的健康发展造成重 大的损害。
所谓代理，是指代理人在代理权范围内以被代理人名义 与第三人实施的、法律效果直接归属于被代理人的行为及相 应的法律制度。代理作为一种独立的民事法律制度，同样是 商品经济高度发达的产物。在处于简单商品经济时期的罗马 法中，并没有关于代理的规定。资本主义社会以后，科技发展、 交易扩大,个人由于知识、才能、时间、健康等条件的限制， 已难以事必躬亲，因此产生了代理的需求。代理制度在民法 中的确立，使民事主体的行为扩大了有效的时间及空间范围。 在民法上成为一项不可或缺的重要内容。
代理关系的基础，是代理权，代理人之所以能代替被代理 人实施法律行为，就在于代理人拥有代理权。代理行为最根 本的核心，首先是所代理的行为必须限于法律行为，不涉及 法律的行为就根本不存在代理的问题；其次涉及到法律行为, 但并不需要代理人代理，被代理人可以直接而为之的行为， 也不存在地理的问题。代理行为的结果是“设定、变更、终 止民事法律关系。”
在物业管理活动中，物业管理公司通常是没有代理权的。 物业管理活动中虽然有涉及到法律行为，但一般都不需要物 业管理公司来代理，而且物业管理活动中的大量活动是根本 就不涉及法律行为，根本就没有必要进行代理。因此，代理行 为与物业管理活动不存在因果关系，绝不能用代理的概念来
函盖物业管理的概念。
委托代理，又称为意定代理，是基于被代理人授权的意思 表示而发生的代理。委托代理是代理的一种形式。委托代理 的核心是必须完全忠实地按照被代理人的指示进行代理活 动。但物业管理公司在物业管理活动中是根本不可能完全忠 实地按照业主、业主委员会的指示从事物业管理服务工作的, 物业管理公司作为企业法人，是独立运作的。业主、业主委 员会只是享有监督物业管理公司的权利，并且要承担服从物 业管理公司的管理和服务的义务。同时物业管理公司又有监 督业主、业主委员会的权利。因此，物业管理从根本上不构 成委托代理的关系。至于“委托一代理”，在民法的法律体 系中根本就没有这样的提法和法律概念，自然也不可能构成 物业管理的法律关系。
基于上述理论研究的成果，我们应在物业管理法律、法规 中彻底地抛弃“委托”、“代理”以及“委托代理”的物业管 理法律关系。我们认为物业管理的法律关系是依据法律的规 范不同形式形成有以下四种不同的物业管理法律关系：
1. 依据我国民法的物权法的建筑物区分所有权法律制 度，业主、业主委员会与物业管理公司构成建筑物区分所有 权人、区分所有建筑物管理人与区分所有建筑物管理服务人 之间平等的法律关系；
2. 依据合同法的法律规定，按照物业管理服务合同构成
合同当事人之间平等的法律关系；
3. 依据消费者权益保护法的法律规定，构成消费者与经 营者之间的平等的法律关系；
4. 依据经济服务法的相关法律规定,构成服务与被服务 之间的平等的法律关系。
总之,业主、业主委员会与物业管理公司是构成民法的平 等的民事法律关系。因此，在物业管理法律、法规的立法中 应明确规定：“物业管理企业作为区分所有建筑物的管理服 务人，应当与业主委员会签订物业管理服务合同，明确与区 分所有建筑物管理人的业主委员会所具有的平等的民事主 体地位。”明确规定：“
业主委员会与物业管理企业双方应当遵循平 等、自愿、公平、诚实可信的原则，以及遵守法律、尊重社 会公德、不损害社会利益的原则签订物业管理服务合同。”
五、明确赋予《业主公约》为最高自治规则的法律地位， 设定了强制性登记制度
目前，由于在物业管理立法中没有明确确立《业主公约》 的法律地位，无论是业主、业主委员会，还是物业管理公司对 于《业主公约》的法律地位和作用没有一个正确地充分认识， 没有充分认识和发挥《业主公约》的真正作用，对于《业主 公约》的签订不够重视。也导致在司法实践中，部分法官往 往并没有将《业主公约》作为基于私法自治原则而衍生的物 业管理的最高自治规则来对待，也没有把《业主公约》看成 为物业管理的基础和准则，使得《业主公约》缺乏应有的法 律约束力。因此，作为立法机关在物业管理的立法活动中有 必要，特别关注《业主公约》的法律地位问题，提高《业主公 约》的法律地位，明确赋予《业主公约。作为物业管理最高 自治规则和物业管理法规有效组成部分的合法地位。
在物业管理实践中经常遇到业主担心侵害自己合法权益, 而不愿意签订《业主公约》的情况，这也是《业主公约》作 用得不到充分体现和发挥的一个普遍原因。因此，《业主公 约》的作用要能够真正体现和发挥，一个非常重要的因素就 是要确实保证《业主公约》的公平、公正、公开、平等以及 合法、合理。在物业管理实践中，的确有一些开发建设单位 或物业管理公司利用自己有权起草和拟订《业主公约》的途 径，在《业主公约》的强制性或禁止性内容上,处于维护自己 的私利而设定一些侵害全体业主合法权益的公约条款，这就 背离了《业主公约》应体现的公平、公正、公开、平等以及 合法、合理的基本原则。针对这种情况，应该在物业管理立 法中明确，在物业建筑物出售或业主办理入伙住用手续时， 开发建设单位或物业管理公司组织签订的《业主公约》，必 须强制要求使用政府统一制定的《业主公约示本》，并且对 所使用的《业主公约》实行政府的强制性登记，《业主公约 示本》一经登记就产生了公示效力，昭示了业主公约对全体 业主的合法约束力。基于《业主公约》具有私法自治原则所 衍生的规约自治主义的特性，允许业主、业主委员会可以通 过业主大会的特别议决程序，即经全体业主中持区分所有权 比例四分之三以上业主投票通过，结合物业管理区域的实际 情况形成《业主公约》的修改补充决议，对《业主公约》进 行修改补充。当然修改补充后的《业主公约》必须在履行了 政府的强制性登记之后，方可生效。
鉴于以上情况，我们在物业管理立法上采取的对策是，明 确规定：“业主公约，是指由业主承诺的，对全体业主具有约 束力的，有关业主在其物业管理区域内对区分所有建筑物使 用、维护及其管理等方面权利义务的行为守则，是全体业主 管理团体客观化的自治规则，是全体业主的最高自治规则， 是物业管理的基础和准则。”这实际上是根据建筑物区分所 有权法，基于私法自治原则所衍生的规约自治主义，明确赋 予了《业主公约》具有最高自治规则的法律地位。
为了充分体现与发挥《业主公约》的法律地位和作用，我 们在物业管理立法上采取的对策上还对《业主公约》的制定 原则、主要内容、强制性和禁止性规定内容、签订以及强制 性登记等事项作出了具体的规定。为了区别于业主大会和业 主委员会的决定，在法律程序上设定了强制性登记制度，一 经登记就产生公示效力，昭示《业主公约》已成为建筑物区 分所有权的内容之一，也便于登记机关监督管理《业主公约》 的合法性。
六、增设业主大会的特别议事决议程序
根据建筑物区分所有权理论，业主大会决议的内容有两 大类，一类是常规性的问题，另一类是特别重要的事项，对于 不同性质问题的决议，应采用不同形式的程序，予以区别。因 此，应在物业管理法律、法规的立法中明确规定了七个方面 的重要事项应该由业主大会特别事项议决程序决定：1.《业 主公约》及《业主委员会章程》的修订变更；2.在合同期内 解除终止物业管理服务合同，解聘作为管理服务人的物业管 理企业；3.物业建筑物的重大修缮或改良;4.物业建筑物的 重建;5.业主委员会的撤消和重选;6.区分所有权的强制出 让;7.约定专有部分或共用部分的事项。其中尤其是涉及到 全体业主根本的共同利益的物业管理企业在合同期内的选 聘、解聘，以及《业主公约》修订变更、业主委员会的撤消 和重选等问题更是重中之重。并要求:业主大会对于下列“特 别事项议决，应经持投票权比例四分之三以上的业主投票同 意，方可通过并形成业主大会的决议”。
在物业管理法律、法规中增设业主大会特别事项议决程 序的最重要的目的是为了保护全体业主的共同利益，直接体 现大多数业主的决策权利，避免少数人的滥用权利来侵犯大 家的共同利益，侵犯物业管理企业的合法权益，使得所形成 的决议真真正正反映出大多数业主的呼声，集中表达出大家 共同的意志，体现出自治管理、自主选择、自主参与、自主 行为、自主负责的意思自治原则。而不是由个别少数人假借 全体业主的名义，狐假虎威地干着损害全体业主的勾当。同 时，在客观上，也起到鼓励更多的物业管理区域使用政府统 一制定的比较公平、合理和规范的《业主公约》、《物业管理 服务合同》、《业主委员会章程》的示本作用，改变了少数人 出于个人私利而动辄以解除物业管理服务合同为要挟，侵犯 全体业主和物业管理企业合法权益的被动局面，真正体现出 业主、业主委员会与物业管理公司之间的平等民事主体的法 律关系。
七、突破业主委员会的单一模式的单调格局，充分发挥业 主委员会自
治管理优势
由于我国地域辽阔，经济发展不平衡是一特征，用一刀切 的办法统一采用一种固定模式，不利于物业管理的健康发展。 尽管深圳市范围不大，但情况也千差万别"艮据不同的经济 水平档次和发展的阶段性，应该按照“百花齐放，百家争鸣” 的原则，允许业主委员会充分发挥自治管理的自身优势，以 多种模式共存是理所当然的。对于规模小、条件不成熟的业 主委员会，赋予其一般性群众组织的主体资格;对于一定规 模的、条件成熟的业主委员会鼓励其成为社会法人团体。因 此，在物业管理法律、法规中应立法明确规定：“政府鼓励有 一定规模的、条件成熟的业主委员会成为社会法人团体。对 于规模较小、条件不成熟的业主委员会应依据我国民事诉讼 法的有关规定赋予其他组织的诉讼主体资格。”这种允许业 主委员会多种形式共存，一方面适应了世界潮流，即管理团 体法人的趋势，另一方面解决了争论已久的两难问题一一如 果不是法人团体就没有诉讼主体资格，如果是法人团体又没 有承担民事责任的独立经济的矛盾。
八、依法强化国有物业建筑物的物业管理招标投标
引入竞争机制，推行物业管理招投标，彻底改变谁开发、 谁管理的垄断经营局面，这是物业管理走向市场的一个重要 举措。物业管理招标投标是指物业建筑物开发建设单位或业 主委员会运用市场竞争和价值规律，通过招标投标的形式， 以物业管理权为标的，招请若干个物业管理公司秘密报价竞 争，由开发建设单位或业主委员会从中选择优胜的物业管理 公司中标并与之达成协议，签订物业管理服务合同的过程。 简单的说，物业管理招标投标就是通过招标投标的形式选聘 物业管理公司。
物业建筑物开发建设单位或业主委员会通过招标投标方 式选聘物业管理公司，其目的在于选择适当的物业管理公司。 因而物业建筑物开发建设单位或业主委员会在招标时必须 考虑投标者的技术实力、经济实力、管理经验、物业管理资 质等级、以往的物业管理业绩、服务质量、管理费用的收取 标准是否合理、信誉是否良好等反映物业管理公司整体素质 的各种综合因素。对于众多的投标者，物业建筑物开发建设 单位或业主委员会应按照一定的标准，选择中标者，再与中 标者签订物业管理服务合同。
物业管理引入招标投标，实际上就把物业管理行业直接 推入到社会主义市场经济之中，因此，这实际上也是物业管 理市场化的具体体现，是物业管理行业中引入竞争机制的具 体体现。物业管理的招标投标不仅为物业建筑物开发建设单 位或业主委员会提供了选聘高素质物业管理公司的较大空 间，同时也为物业管理公司提供了公平竞争的机会。因，物 业管理的招标投标的优胜劣汰法则，有利于全面提高物业管 理服务的质量，有利于增强了物业管理公司的活力，有利于 物业管理行业的健康发展。
物业管理招标投标是一个竞争过程，必须遵循公开、公平、 公正和诚实信用的原则，应当有严格的规范，因此，在物业管 理法律、法规的立法中明确规定：“属于政府或国有资产形 成的物业建筑物，以及已经成立业主委员会的物业建筑物， 应依法采用招标投标方法选聘物业管理企业。政府鼓励其他 的物业建筑物依法采用招标投标方法选聘物业管理企业。” 其中的核心是强调了 “依法采用”，是要严格依照国家招标 标法的基本原则和程序进行，在此基础上才是执行物业管理 行业内的招标投标规则。依据《中华人民共和国招标投标法》 第二条：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动,适用本 法。”的规定，依法首先是物业管理招标投标活动必须严格遵 守《中华人民共和国招标投标法》和相关的物业管理法律、 法规和政策的规定。对《中华人民共和国招标投标法》所确 立的各项行为规则，不得违反，不得规避。尽管我们深圳在这 方面走在全国的前列，但如何努力创造公平、公开、公正的 市场环境，还有待不断的探索。这里有一个下位法与上位法 的衔接，协调新问题需要解决。
九、确立物业管理基金的设立原因
物业管理基金又可以称为共同储备基金。设立物业管理 基金的主要目的是为了应付在物业管理活动中巨额的非预 见性开支,尤其是为维持和保存区分所有建筑物共用部分的 正常运作、正常使用功能而进行的修缮改良的开支。这种修 缮改良就是我们通常在物业管理活动中所讲的中修、大修和 更新改造。由于计提固定资产折旧费的目的也是用于固定资 产的中修、大修和更新改造，因此，物业管理基金的作用类似 于区分所有建筑物共用部分固定资产折旧费的计提。
众所周知，区分所有建筑物在建成之后，必然会受到自然 环境和人为的损害。随着时间的增加，自然环境如风力、重 力、震动、大气、水、雷电等对区分所有建筑物自然在一定 程度上有侵蚀、老化、陈旧、残损。如果没有建立管理基金, 就不可能合理、有效地安排区分所有建筑物的修理和保养， 必然会加速区分所有建筑物的自然侵蚀、老化、陈旧、残损， 以致会由于维修保养不及时使区分所有建筑物过早达到危 险程度，缩短了区分所有建筑物的使用寿命使之提前到达设 计寿命，甚至于酿成伤害事故。相反，建立其了物业管理基金, 就可以有效、合理地妥善安排区分所有建筑物的修缮改良， 区分所有建筑物就可以得到有效的维
修养护，使区分所有建筑物处于良好的状态和 正常运行，充分发挥区分所有建筑物的正常使用功能，不断 延长区分所有建筑物的使用寿命，改善和提高了区分所有建 筑物的使用功能，提高了区分所有建筑物的档次和适应性， 进而推动了区分所有建筑物的升值，使区分所有权人获得有 效地经济价值，最大限度地提高了投资的回报率。
在物业管理法律、法规的立法中我们确立了物业管理维 修基金和公用设施专用基金作为物业管理基金。其中规定各 类物业管理都应设立物业管理维修基金，而公用设施专用基 金原则上只适用于住宅类物业管理。这样做是因为住宅类的 物业管理都直