《出口食品原料养殖场检验检疫备案规定》的起草说明.doc

《出口食品原料养殖场检验检疫备案管理规定》
起草说明

一、起草背景。
（一）起草的重要性。近年来，欧盟、美国、日本、韩国等国家或地区针对食品技术性贸易措施不断强化，出口食品，特别是以养殖方式进行原料生产的食品，面临的门槛越来越高：一方面，不断提高农兽药残留限量标准。近年我国出口肉类因残留物质超标或检出致病微生物而被国外通报的情况时有发生。另一方面，不断以疫情为借口禁止我国动物源性食品进入市场；尤以西方发达国家为甚。而且，近年来，我国国内动物疫情亦时有发生。
与国外日益高筑的技术壁垒相比，我国食品农产品原料养殖水平仍然参差不齐。其中，原料生产者的质量安全意识不强，规模化程度低，兽药生产销售使用和管理混乱，养殖过程中滥用和误用兽药现象突出，造成我食品原料质量安全总体水平与主要贸易国家地区的出口要求还有一定差距。
面对这些现状，为促进我国动物源性食品扩大出口，质检总局从2003年开始探索对出口食品原料养殖基地实施检验检疫备案管理，营造出口动物源性食品质量安全监管的“小环境”。实践证明，对出口食品原料养殖场实施备案管理，是进一步加强出口食品源头管理，从源头确保出口食品符合进口国要求的有效措施。
根据国家进一步深化改革的总要求，质检总局认真思考，积极稳步推进出口食品监管体系改革，提出新常态下出口食品 “一个模式、十项制度”现代治理体系的改革思路，其中原料基地和生产企业备案是新的监管体系的基本内涵，放宽准入门槛，整合生产链上各方监管力量，有效配置各方责任，打造新的有机统一的监管体系，有力地落实国务院“放、管、服”的新要求。
（二）起草的必要性。一是适应出口食品质量发展形势的需要。当前，我国出口食品质量安全状况已经发生了深刻的变化，质量提升成为当前出口食品行业及产业发展的关键。企业的质量安全责任意识已经基本形成，企业完善自身的质量全管理体系、制度、措施成为推动质量发展的内在核心动力。二是政府职能转变的现实需要。十八大以来，中央全面深化改革的战略部署，国务院大力推进行政体制改革，转变政府职能，深化简政放权、放管结合、优化服务改革工作。2015年实施的新食品安全法也在出口食品原料基地备案等方面提出了新的要求。传统的带有行政审批色彩的备案管理模式已经无法满足现代化治理体系的要求。出口食品原料养殖场监管方式的转变具备了法律依据和政策基础。三是已具备质量基础。多年来国家级出口食品农产品质量安全示范区（以下简称“国家级示范区”）建设取得的成功经验，为出口食品质量安全监管，尤其是源头环节的监管探索出一条崭新的道路，为改革和优化出口食品原料养殖场备案管理等提供了坚实的质量基础。
鉴此，对出口食品原料养殖场实施备案十分重要且完全必要，根据《食品安全法》第九十九条第二款规定：“出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国家出入境检验检疫部门备案”和国际上有关养殖场动物卫生的基本规定，对现行出口食品原料养殖基地备案要求进行整理和规范，制定《出口食品原料养殖场检验检疫备案管理规定》，作为食品安全法的配套规章之一。
二、法律依据
根据《食品安全法》第九十九条第二款规定：“出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国家出入境检验检疫部门备案”。出口食品原料养殖场应当向国家出入境检验检疫部门备案，是法律赋予国家出入境检验检疫部门职责，也是国家从源头抓出口食品质量安全的法律保障。
《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第四条规定：“生产者生产产品所使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品，应当符合法律、行政法规的规定和国家强制性标准。”对于食品生产者而言，法规规定了食品生产者生产食品所使用的原料应当符合法律、行政法规的规定和国家强制性标准。
《进出品食品安全管理办法》在第二十八条中进一步明确规定：
——国家质检总局对出口食品原料种植、养殖场实施备案管理。出口食品原料种植、养殖场应当向所在地检验检疫机构办理备案手续。
——实施备案管理的原料品种目录(以下称目录)和备案条件由国家质检总局另行制定。出口食品的原料列入目录的，应当来自备案的种植、养殖场。
OIE《陆生动物卫生法典》
——"6.4章 家禽生产生物保护程序，6.4.4家禽设施的选址和建设建议"
欧盟(EU) 2016/429 动物卫生法规 "第三章动物卫生责任
——第1部分第10章
从业者对动物健康和生物安全措施的责任
——第84章 登记义务
从事养殖陆生动物或收购、生产、加工胚胎的从业者要按要求进行以下工作进行登记"
制定《出口食品原料养殖场检验检疫备案规定》是为了更好地贯彻落实这些法律法规，本规定是与这些法律法规配套的部门规章。
三、起草原则
1、依法有据。严格按照《食品安全法》、《动物防疫法》、《渔业法》、相关法规规章以及国际组织、欧盟等主要出口国的规定起草，既满足国内要求又符合国际规定。
2、保障安全。加强事中事后监管，督促企业落实主体责任和检验检疫要求。
3、简化程序。一般情况下，对备案实施形式审查，不再实施技术考核和审批，简化事前程序。充分体现了“告知式”备案程序，对新申请的备案养殖场不再设置前提条件和“门槛”。
四、起草过程
2016年3月，食品局组织广东局牵头起草工作。
2016年5月，广东局形成备案规定草稿。
2016年6月，食品局组织全国进出口肉类检验检疫协作组开展备案规定研讨工作并征求意见。
2016年9月，食品局组织全国进出口蛋品检验检疫协作组开展备案规定研讨工作并征求意见。
2017年4月，食品局组织部分专家就公告起草工作进行深入研讨，在进一步简化备案程序、落实备案主体责任等方面达成一致。
2017年11月，食品局组织全国进出口肉类检验检疫协作组会议，全面深入研讨备案规定，并形成《出口食品原料养殖场检验检疫备案管理规定》（征求意见稿/送审稿），并梳理了《出口食品原料养殖场检验检疫备案管理规定对应法律法规规章依据表》。
五、主要内容
（一）明确适用范围。按照《关于公布实施备案管理出口食品原料品种目录的公告》(2012年第149号公告)的规定，本规定适用于质检总局规定实施备案管理的肉猪、肉禽、蛋禽、肉兔、蜂产品和水产品养殖场的备案和监督管理。
（二）明确管理职责。本规定第三条规定，国家质检总局主管全国出口加工用食品原料养殖场备案管理工作。
国家质检总局设在各地的出入境检验检疫机构（以下简称检验检疫机构）负责所辖区域出口食品原料养殖场的备案和监督检查工作。
（三）明确备案申请主体和备案条件。本规定第六条规定养殖场（含农民专业合作经济组织）为备案主体。养殖场可授权出口食品生产加工企业和行业协会代为备案。这既保证了备案主体和程序的合法性，又体现了便利备案的合理性。
本规定第七条对动物养殖场应满足的动物卫生基本条件进行了规定。
（四）明确备案程序。本规定第九条规定“养殖场所在地检验检疫机构应当对申请材料的格式、内容等是否符合要求进行形式审查。材料符合要求的，给予备案；材料不符合要求的，应当一次性告知申请人补正材料。进口国家或地区对原料养殖场备案有明确动物卫生等要求的，可进行现场核查。”在备案审核时，一般只进行文件完整性的审核，只要能满足备案本规定第七条和第八条的规定，就予以备案。当进口国家或地区对原料养殖场备案有明确的动物卫生等要求的，可实施现场审核。
（五）明确养殖场的主体责任。强调备案主体应当承担的质量安全主体责任。要求备案主体采取措施保障生产原料符合进口国家和地区的要求，充分体现《食品安全法》中企业是质量安全第一责任人的相关规定精神。养殖场应加强质量安全管理，认真落实养殖场各项质量安全管理制度，保证原料符合拟出口国家地区的要求。养殖场应与出口加工企业签订供货合同并明确检验检疫要求。出口加工企业建立自主检查制度，双向落实企业主体责任。
（六）明确对备案养殖场的事中事后监督检查要求。明确了“事中事后监管”要求，规定养殖场所在地的检验检疫机构对备案养殖场实施监督检查，明确了监督检查要求以及监管中发现的违规行的处理，并按照国务院“双随机、一公开”要求明确检查频率和检查内容。
（七）明确有关备案养殖场名单公布的要求。按照《进出口食品安全管理办法》第二十八条要求，在第十三条明确质检总局授权各直属检验检疫局对外公布备案养殖场名单。