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关于我国政府机关后勤服务外包的探讨【论文关键词】机关后勤 服务外包 价值目标 制度安排【论文摘要】本文在总结我国传统机关后勤服务供给机制弊端的基础上，深入分析了政府推行后勤服务外包市场化的理论依据、现实驱动力以及合理的价值目标定位，并就如何保证机关后勤服务外包的公平竞争和规范有序 ，提出一定的制度安排设想。尽管 目前我国政府推行后勤服务外包在总体上进展缓慢，实践探索中也遇到了一些问题，但机关后勤服务外包是社会经济发展和政府职能转变的必然要求，是政府在内部管理体制与后勤服务体制改革目标上寻求“破”旧“立”新的战略选择。在现代市场经济体制下，最早诞生于制造业领域的外包概念，已经扩展并运用于国内外生产 、商业贸易以及社会服务业各个领域，促成了世界服务贸易和社会服务业 的结构和运行机制的根本性改变。随着我国政府机关后勤服务市场的逐步开放，政府机关后勤服务已经逐渐融为社会服务业的一个重要分支领域，其供需机制也自然会受到社会经济环境与运行方式变化的影响。我国政府机关是否应 当借鉴诸如贸易行业服务外包的实践经验寻求创新机关后勤服务供需机制机遇?服务外包这种新型供需机制运行于政府机关后勤服务市场的驱动力和持久力如何?政府机关推行后勤服务外包应如何合理安排制度设计等等，这些问题都需要我们进行深入系统的分析与探讨。政府机关后勤服务是为政府机关履行行政管理职能提供直接支持并具有明显服务特征的经济生产活动，具有服务对象特殊、政治性强、项 目多类别杂等特征 ，主要包括餐饮、物业、交通、医疗、文印、汽车修理、基建维修等项目内容。政府机关后勤服务外包就是指政府机关为降低后勤服务产品的生产成本，提高服务产品质量，集中精力强化公共决策与公共治理能力，按照模块化、流程化和标准化方式，将原本由政府 自身承担的(如餐饮 、交通、物业等)后勤服务产品研发与生产、服务环节和服务流程改造等一些具有基础性、技术性、非保密性的服务性项 目，交由市场与社会服务企业来完成的一种新的后勤服务产品供给机制。目前，江苏、四川、上海、杭州等部分省市政府机关已经开始后勤服务外包的实践探索，根据服务项目的类别不同及其性质差异，将机关后勤服务项目主要采取整体或分项、委托管理 、授权经营等方式签约外包给社会服务企业，在经济效益与社会效益方面取得了一定的成效。但机关后勤服务外包实践进展缓慢，在实践探索中也遇到了一些困难和问题。另外，由于受传统体制自利性和习惯性思维 的影响，对实行政府机关后勤服务外包的必要性与可行性，一直存有争议，缺乏理论总结、指导和统一的认识，甚至开始出现针对机关后勤服务外包的质疑和极少数的回潮现象。因此，我国政府机关后勤服务外包实践探索总体上还处于初期发展阶段，需要统一理论观点，总结探索经验。一、政府机关后勤服务外包的理论基础政府机关后勤服务外包，实质上是后勤服务产品供给与运行机制的市场化，是对传统机关后勤管理体制与服务机制的变革 ，是对 既有的后勤运行体系与利益格局 的再调整。我国传统的机关后勤管理体制和服务机制，是 20世纪8O年代以前传统政府管理模式衍生的产物 ，“政府以公共部门的特殊性为由，强化公共服务的政府垄断、集中化管理和政府机构的直接生产，排斥市场主体、市场价值和市场机制”。 传统的机关后勤服务机制行政计划色彩浓，在服务供给机制市场化方面着力不足，是一种封闭式、福利性 、自给自足式的供给制服务机制 ，相对于现代市场经济与社会快速发展、行政管理体制改革以及政府自身发展的要求而言，其自身存在的服务方式落后、服务水平低、投入成本高、管理不科学等弊端逐渐显现，亟需体制变革与机制创新。其中，实行政府机关后勤服务外包不失为一种有益的探索。笔者认为，政府机关后勤服务外包至少在以下三个方面具有理论可行性：第一，政府机关后勤服务产品具有排他性。政府机关后勤服务需求的主体是机关及其公务人员这一特定范畴，服务产品由特定的政府机关消费并由其支付成本，排斥了其他机关、集团及社会公众对产品的受益权，产品消费具有一定程度的排他性。相比大型企业 、集团公司、社会团体等社会单位 ，政府机关与这类社会单位在对餐饮、物业、交通等后勤服务产品的需求都是一种排他性的群体性或集团性消费，并且这些服务产品都属于可以通过市场经济活动形成并交易的商品种类。可以说，政府机关后勤服务产品与大型企业、集团公司、社会 团体等社会单位所需的服务产品具有同质性 ，排他性特征明显。第二，政府机关后勤服务产品具有竞争性。产品的竞争性是指任意给定某项产品的产 出水平，当增加额外的个人消费，该产品必然带来产品成本的增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本大于零。也就是说，每增加一个单位的产品供给 ，就会增加生产一个单位产 品所需的成本。政府机关后勤服务产品主要包括餐饮 、物业 、交通等项目内容 ，当增加这些项 目的消费人数时，其相应的供给数量必然要求增加 ，供给成本也必然随之增加。因此 ，这类产品的竞争性特征明显。第三 ，政府机关后 勤服务产品的效 用具有 可分割性公共产品是向整个社会共同提供的，具有共 同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分 ，分别归属于某些个人或团体享用。而就政府机关后勤服务产品而言，它是政府机关及其工作人员为了工作之需而提供的产品，其消费和受益对象只能是政府机关及其工作人员，效用也就相应地属于政府机关，并可分割到消费该产品的工作人员。因此 ，这类产品的效用可分割性特征明显。综上可知，政府机关后勤服务产品具有明显 的私人产品特征，而私人产品由市场供给是市场存在的第一要义，如果由政府供给私人产品则难免低效率与高成本，难 以充分发挥市场机制对社会资源的基础性配置功能。在现代市场经济体制下，市场各种生产要素自由流动并寻求优化配置一些大型企业 、集团公司、社会团体等社会单位在确保本单位核心机密安全的前提下 ，如前所述，尽管政府机关后勤服务外包进展缓慢，实践探索中也遇到了一些问题，但它是社会经济发展 和政府职能转变的必然要求，是政府机关后勤服务机制改革的趋势和方向，具有强劲的现实驱动力。第一 ，政府机关后勤服务外包，是我国政府转变管理职能的必然要求。20世纪 9O年代以来 ，我国政府行政管理体制改革的一个核心 目标就是 找准政府职能定位，理顺政府职能关系。党的十六大确定了政府职能核心是履行经济调节、市场监管、公共服务、社会管理职责 ，理顺政府与市场 、政府与社会、政府与企业以及政府与社会中介组织的关系，明确了政府、市场与社会之间在公共治理与社会服务领域中权力与职责分配体系。机关后勤服务是具有商品属性的经济生产活动，将其推向市场，由市场与社会服务企业根据政府机关运转需求提供服务产品，符合政府职能转变的改革要求，利于政府机关集中致力于公共政策研究与公共治理提高政府的执政能力与水平。第二，政府机关后勤服务外包，是社会服务业快速发展的客观要求。服务外包是现代服务业的一种新业务。当前，社会服务业总体发展快速，社会分工的精细化和专业化程度不断提高，社会提供的服务保障资源日益丰富，服务水平和质量也不断提升，已经完全具备了为政府机关及其公务人员提供多方位、多层次、多品种服务产品的能力。另一方面，实行服务外包也是政府推动社会服务业发展的制度安排。2007年国务院下发的国务院关于加快发展服务业的若干意见就已明确要求具备条件的地区和城市发挥服务外包的优势，推动地方经济发展。该意见还强调推动机关后勤服务产品的供给“由内部服务为主向主要由社会提供服务转变”，明确了通过社会服务企业为需求量呈现日益增长趋势的政府机关提供后勤服务产品的改革方向。第三，政府机关后勤服务外包，是社会服务企业寻求发展机遇的利益诉求。社会服务企业的原始动机就是追逐利益最大化。在竞争 日趋激烈的社会服务行业 ，社会服务企业利润增幅呈现递减趋势 ，谋求新 的扩张机遇已经 比较困难。在这种情形下，具有战略发展眼光的社会服务企业，开始寻机利用其拥有的各种资源抢占逐渐开放的机关后勤服务市场，力争商业先机 ，拓展新的发展空间。社会服务企业一旦成为政府机关的合作伙伴 ，政府机关天然具有的社会公信力，无形中会提升其社会信誉度与认可度，增强其市场竞争力和比较优势。社会服务企业可以依托相对稳定的机关后勤服务市场 ，利用政府机关的各种附属资源，打造 自身服务产品品牌 ，并无限扩大品牌效应 ，为企业的发展壮大提供新的支撑点。第四，政府机关后勤服务外包，是政府机关后勤服务需求不断增长的 内在要求。随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，机关公务人员对工作与生活的便利条件和适宜环境的需求不断增强 ，机关职能正常运转所需的后勤保障要求也越来越高，而传统的服务供给方式 由于理念、技术 、方式的落后 ，已经不能适应机关职能高效运转、公务人员需求提高以及降低行政成本的发展要求，导致机关后勤保障需求的增长与传统机关后勤服务供给方式的落后之间的矛盾越来越突出。随着社会公共舆论监督机制的健全和社会公众对机关公务消费的关注，解决这种供需矛盾，显然已经不适合沿用传统的高投入高产出的粗放式保障方式。而将政府机关后勤服务外包给社会服务企业，由社会服务企业凭借其设备齐全、技术先进、经验丰富以及制度合理的优势，为机关提供更加专业化、高质量 、物美价廉 的机关后勤服务产品，可以说是解决这种供需矛盾的最佳路径。三、政府机关后勤服务外包的价值目标定位政府实行机关后勤服务外包的价值目标主要定位为降低政府机关后勤服务成本，创新后勤服务机制，激发后勤服务市场活力。其中，降低服务成本，用最少的钱购买到最好的服务产品，让政府成为“精明的买主”，实现外包服务的经济效益，是最直接、最主要的价值目标。据统计，传统机关后勤服务机制下所生产的服务产品，要支付相当于同时期社会服务企业所提供同类服务产品约 3倍的成本，让政府承载着沉重的财政负担。而在我国，政府主导的许多改革都源于政府财政拮据或负担过重的大背景，具有政府减负卸载的意图。改变政府传统后勤供给机制的高成本状态，减少政府财政支出，政府更倾向于实行体制机制上的根本性变革，因为“没有管理体制和服务提供机制改革带来的微观效率的大幅度提高，即使政府财政投人扩大数倍也不一定导致所期望的结果”。但是，由于政府改革的价值目标是既定的，而市场各种要素及其变化系数却具有不确定性，很难保证市场供给模式完全按照政府既定的经济效益价值目标的要求来运行 ，进而可能引起政府既定价值目标的错位或紊乱，因此，政府在外包后勤服务时，既要充分评估 市场潜在的风险并处理好与市场的关系，也要注重协调好经济效益目标与其他价值目标的一致性。第一，防范低价竞争的市场风险。政府机关围绕后勤服务的内容、产品价格与质量标准，选定几家社会服务企业，在综合比较后确定合作方，实际结果往往是竞标价格最低者胜出。这种注重以服务产品价格作为标准 的竞购规则，在实际操作过程中，应尽量规避两种可能存在的潜在风险：一是防范服务产品的质量承诺不能兑现，社会服务企业通过压低价格甚至是低于成本价的手段，争取成为政府机关的合作伙伴，而在生产与供给服务产品时，考虑到产品成本因素 ，在追逐利润的原始动机下，成为供应商的社会服务企业所提供的服务产品的质量状况可能与竞标 时的质量承诺有差距 ，即使政府机关发现质量的差别，但鉴于合同期间进行重新竞购的成本考虑，政府机关往往会降低产品质量的要求，使竞标时的初衷与效应大打折扣。二是防止市场竞争的不完全性 ，政府机关将合同全部交给要价较低的社会服务企业，这会面临让其他竞争者 出局的风险，低价中标者会成为服务产品的唯一供应者并进而衍生出垄断，导致了市场的非竞争性或是不完全竞争性，难以发挥市场机制的竞争 、淘汰与风险功能。政府机关在竞购后勤服务产品时，应规避这两种潜在的风险，保持市场的完全竞争状态和竞争活力，确保服务产品供给的高质量。第二 ，要实现多种利益的动态均衡。一是要统筹兼顾多种利益主体的诉求，政府机关后勤服务外包主要形成的是机关 、公务人员与社会服务企业三方利益主体 ，三者各有其价值目标，政府机关追逐的是以最低成本购买到最有力、最高效的运行保障，机关公务人员关心的是服务外包机制下获取的服务产品是否 比以往的服务产品更优惠更优质，而社会服务企业追逐的则是竞取一定的利润空间和发展潜力。服务外包过程中，要通盘考虑三者利益诉求的动态平衡，既要保障机关职能正常有序运转、让机关公务人员满意，又要允许社会服务企业有利可图，任何偏颇一方、致使一方受损的决策，都可能导致政府与社会服务企业合作的失败。二是要考虑多种利益目标的均衡与协调。尽管降低服务成本是政府实行后勤服务外包的出发点，但从实践来看，新旧体制的转轨所需支付的成本可能高于旧体制的运行成本，在短时间内难以体现出新体制的经济效益。因此，在实践探索的初期阶段，不宜只单纯考虑经济利益、以是否降低服务成本来权衡机关后勤服务外包的可行性与科学性，而是要从长远角度看，综合考虑经济利益、探索服务供给新机制、完善机关后勤服务市场以及社会效益等多重利益目标的协调推进。四、政府机关后勤服务外包的制度安排政府与市场都存在着天然的缺陷。在政府机关后勤服务外包市场完善与发展的初期阶段，政府在信息认知与判断、制度安排方面的局限性与市场的自发盲 目性等方面的缺陷比较突出。因此 ，如何以多种形式并存、形成多样化的外在约束条件，使“政府成为精明的买主 是合同外包面临的最严峻的挑战”。 如何合理安排制度规则、构建规范有序的市场竞争机制、实现服务外包市场运行的政府主导性与公平竞争性，是政府在推进服务外包新机制的实践探索中应重点考虑的问题。第一，制定服务外包发展战略和规划。机关后勤服务外包是政府推动后勤服务体制改革的一项重要战略选择，应该统筹考虑 内外部环境、方案步骤、制度设计等因素，合理制定机关后勤服务外包的发展规划。一是界定服务外包的项 目范畴。根据政府机关后勤服务项 目的业务特点与性质，制定机关后勤服务外包项目目录，确定外包服务 的范围、程度与方式。二是有序开放机关后勤服务市场。目前机关后勤服务属于新 旧体制转轨时期，机关后勤服务市场的开放不宜太快太急，应充分总结部分省市的实践探索经验 ，深入分析实践中遇到的问题并制定应对措施 ，科学确定开放的力度与进度，避免过快过松开放市场可能导致的混乱无序状态。第二，构建公平合理的市场竞争秩序。服务外包的源动力无疑是市场机制中的“竞争处方”，只有竞争才能优胜劣汰，才能竞购到优质服务产品。而现成的完整有序的后勤服务竞争市场并不是天然存在的，在缺乏一个类似的市场竞争模式以供借鉴 、缺失合理的市场规则作为评判依据的情境下，政府在对诸多参与竞争的社会服务企业的权衡比较中，往往很难确定作出的选择是最优的。因此，政府机关推行后勤服务外包，首要应解决的一个问题，就是培育完善的竞争市场。一个完善的竞争市场 ，应选定多重的竞争主体 以保证竞争的激烈性 ，设定合理的游戏规则以保证竞争的公正性，制定科学的运行程序 以保证竞争的有序性政府机关应合理确定社会服务企业的市场准人条件与资质要求 ，规范服务产品招投标程序，为社会服务企业提供 良好的契机与平台，选出真正有实力、有诚信的社会服务企业承担机关后勤服务产品的供给。第三，掌控服务外包市场运行的主导权。政府与社会服务企业签定外包合同，意味着政府将服务产品的供应权委派给了合作方 ，但在政府机关后勤服务市场的初期发展阶段，相对于服务购买者政府机关而言，社会服务企业在知识、信息 、专业技术等方面拥有明显的优势 ，实践 中许多服务外包合同的真正设计者是社会服务企业而非政府。 政府要成为一个“精明的买主”以及签约外包的设计者与操控者 ，必须着力对市场行情进行调研与分析，拥有与社会服务企业在信息方面的对称权。一是建立一套标准的信息获取方式和分析方法，跟踪了解社会服务行业的总体发展状况深入分析社会服务资源的市场价值，比较市场各类服务产品的品种 、规格与质量，让政府成为一个有效 的综合信息源，增强政府在比较、选择最优服务产品时的判断力。二是充分了解参与竞争的各社会服务企业 的资质与实力、社会信誉度、产品的市场营销状况等方面的情况，扩大政府选择的空间与余地 ，在政府与社会服务企业的谈判与合作 的利益博弈中，形成有利于政府主导的格局。第四，加强政府监管。政府实行机关后勤服务外包，推进机关后勤服务市场化，意味着政府对 内部管理体制的重大变革 ，但并不代表政府责任的减轻或推卸，对改革过程与改革成果的驾驭和管理至关重要。政府将后勤服务外包之后，政府并不能充当“甩手掌柜”，而应当制定和完善规章制度，改善监管手段与方式，加强服务外包的全程监管和质量监管。一是加强合 同管理 ，政府 与社会 服务企业签定合作协议 ，规定双方 的权责利及违约责任，明确产 品的规格 、型号与质量标准。二是健全质量评估机制，加强对服务产品的质量管理，可以成立专 门的质量评估小组，聘请相关领域的技术骨干或专家参与，利用专家的技术水平，增强评估的权威性与科学性。三是维护市场竞争规则的效力 ，在竞购服务产品过程中，要保证程序公正 、操作规范，防止公务人员与社会服务企业在 自身利益的驱动下破坏“游戏规则”， 进行“暗箱操作”或恶意竞争，损害政府及其他公平竞争者的利益。参考文献1王伶俐全球金融危机下的服务外包：驱动力、趋势与中国的战略选择J中国行政管理，2009(3)周志忍当代政府管理的新理念 J北京大学学报2005(3)唐纳德F凯特尔权力分享：公共治理与私人市场M孙迎春译北京：北京大学出版社，2009何骏中国发展服务外包研究J云南社会科 学，2008(5)周志忍认识市场化改革的新视角J中国行政管理，2009(3)周志忍医疗服务市场化改革辩J健康报 ，20070405