当代西方财政分权理论述要.docx

当代西方财政分权理论述要设置合理的政府间财政关系，是涉及一个国家政治与经济发展的重要议题。古今中外，各种政府间财政关系的调整基本上都是围绕着集权和分权展开的。世界各国关于财政分权的实践由来已久，例如，美国在建国之初建立的联邦制就是典型的分权体制。目前，世界范围内正在兴起分权化的财政改革浪潮，如中国的分税制改革、拉美地区的分权化改革等等。然而，财政分权理论是在1956年美国经济学家蒂博(Charles Tiebout)发表地方支出的纯粹理论之后逐渐走向成熟的。此后西方学术界围绕财政分权是否有利于提高公共资源配置效率，是否有助于限制政府规模，财政分权对政府间职能分配如何影响等问题展开了激烈的争论，并产生了一系列理论成果。一、财政分权与公共资源配置效率政府承担着配置公共资源、提供公共产品的职能。公共产品的供给数量与产出水平直接涉及到与其外部性相关的偏好显示、搭便车、策略性行为等问题。近百年来，经济学家为解决这些难题，贡献了许多真知灼见，如庇古(Arthur Cecil Pigou)的边际效用理论、林达尔(Erik Lindahl)的自愿交换理论、道尔顿(Howard Dohton)的最大社会收益原则、萨缪尔森(Paul Samuelson)对公共产品配置进行的一般均衡分析等。博弈论得出的结论是依靠私人自愿供给，公共产品的供给量无法达到社会最优供给量。此外公共选择理论还从政治途径和政治程序角度，探讨了公共产品的供给。但是，政治方法同样会遇到无法解决的问题。根据公共选择学派的研究，通过居民投票的民主方法来确定公共支出水平，可能会导致公共支出的过快增长。以上各种关于公共产品供给的观点都有一个隐含的假设，就是把政府当做一个整体，没有区分政府的层次，因此也就忽略了政府层级对公共产品供给的影响。然而，公共产品除了本身具有的非排他性和非竞争性之外，还具有地域性特征，即不同的公共产品其受益范围也不同。因此根据不同的受益范围，应当由相应层级的政府来提供不同的公共产品。财政联邦主义中关于财政分权的对此进行了分析，并给出了理论解释。在西方学术界，财政联邦主义是研究政府间财政关系的重要流派。该学派的核心观点是：中央政府与地方政府的职责分工是必需的。各级政府的使命并非在于完成所有的公共职能，而是发挥各自的优势，执行其中一部分职能，形成中央与地方优势互补的政府体系。在联邦体系中，中央政府只负责全国公共产品的提供，地方政府则根据当地居民的需求，决定公共产品的供应。中央政府无权干涉地方政府的财政决策。财政联邦主义认为，通过财政分权分散化地提供公共产品具有显着的优势。第一，地方政府可以更切实地了解本地居民多样化的偏好，从而更好地满足居民的需求。由于信息约束的限制，由中央集权政府统一提供公共产品是很难满足居民多样化的需求偏好的；第二，由地方政府分散化地提供公共产品可以提高供给效率。地方政府面临选民用手投票和居民用脚投票的双重压力，地方政府之间在提供公共产品上也存在竞争关系；第三，地方政府在公共支出决策中，能够根据本地的资源状况，掌握支出项目的真实成本，从而提高决策的合理性。这些都促使地方政府能够采用最有效的手段来提供公共产品，提高供给效率。蒂博的分权模型与“用脚投票”理论最早在这方面作出开创性贡献的是美国经济学家蒂博。他在一系列严格的假设条件下提出了财政分权模型。蒂博认为，在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，而迁入可以满足其偏好的地区居住。形象地说，居民们通过“用脚投票”，在选择能满足其偏好的公共产品与税负的组合时，展现了其偏好并作出了选择哪个政府的决定。尽管蒂博的“用脚投票”模型是以一系列严格的假设条件为前提，对现实的解释还存在一定的距离，但正如德裔美国财政学家马斯格雷夫(Richard A. Musgrave)所言，模型中的受益范围与财政辖区空间安排的配合提供了一个效率规则，也提出了一个类似市场的实施机制，解决了公共产品供给中的难题。该模型有两点独到之处，第一，财政分权是实现公共资源有效配置的可能途径。在模型中存在大量辖区政府，这些政府可以提供不同的公共产品与税负的组合，居民可以自由流动，在迁徙的过程中显示其偏好并找到适合的消费组合。公共产品供求均衡的形成不再受限于个人的偏好是否可以被观察到，因为用脚投票既能使居民显示其偏好，又能满足其多样化的偏好。第二，财政分权中政府间的财政竞争提高了公共产品供给的效率。在蒂博模型中，居民就像购买商品的消费者，他们的自由选择可以最大限度地满足自己偏好的公共产品并为此纳税，从而解决了公共产品供给与公共支出融资的问题，实现了公共资源的均衡配置。蒂博模型说明政府层级对公共产品供给具有显着影响，由地方政府分散提供公共产品不仅可行而且有效，因为用脚投票的结果是具有相同偏好的居民聚集到了同一辖区内，实现了公共资源的最优配置。此外，居民的迁徙也向辖区政府发出了取舍的信号，尽管任何一个地方政府因为公共服务低效而失去所有居民的信任的可能性微乎其微，但这种类似市场竞争的机制将促使各辖区政府采用各种财政手段，竭力提供最佳的公共支出与税负的组合，以避免那些具有较高税收负担能力的居民和掌握经济发展所需资本的投资者离开，从而吸引发展本地经济所需的各种资源。该模型为财政分权和财政竞争提供了坚实的理论基础。此后，大量关于财政分权和财政竞争的文献涌现出来。2.对蒂博模型的拓展(1)信息经济学的解释信息经济学一般是从信息的完备程度和激励约束角度，对财政分权有助于提高公共资源配置效率的观点予以阐释。美国经济学家施蒂格勒(George Stigler)认为，与中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解辖区内选民的效用和需求。同时，在一个国家内，不同的人们有权对不同数量和种类的公共产品进行投票选择。人们在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为当地政府提供的公共服务与税收组合符合自己效用最大化的目标。从长期来看，用脚投票将使整个社会的福利最大化。美国学者特里希(Richard W. Tresch)从信息不完备和不确定性的角度，提出了偏好误识理论，质疑中央政府对社会福利函数的了解，以此论证财政分权的合理性。他假定某一个社会提供的公共产品只会让一部分人受益，人们在经济活动中并不具有完全和确定的信息，而且总体上人们是风险回避型的。在不完全信息条件下，中央政府在提供公共产品的过程中失误的可能性很大，地方政府相对于中央政府更了解本地居民的消费偏好。厌恶风险的居民更倾向于让地方政府来提供这些公共产品。随着信息经济学的发展，人们对政府决策所面临的不确定性和信息约束有了更深刻的认识，可以说各级政府间的财政分工正是人们弥补中央政府在复杂性和不确定性面前理解力和计算力不足的必然选择。诺贝尔经济学奖得主哈耶克(Friedrich Hayek)的有关论述，有助于从认识论的角度来理解财政分权。任何人都不可能获得所有关于其他人需求的完备知识，在某些特定的问题上，最终的判断只能依靠个人的自由选择，所以不能依靠一个集权的中央政府来处理社会经济事务，必须把决策权赋予那些最熟悉特定情况的行为人。这些分析为财政分权提供了认识论基础。(2)奥茨(Wallace E. Oates)的分权定理从居民偏好的表达途径来看，财政分权有着明显的优势。如果一个国家只由中央政府提供公共产品，那么满足居民需求偏好的途径只有直接民主制或代议制，也就是用手投票。而在中央政府和地方政府分工提供公共产品的条件下，满足居民需求偏好的途径除了以手投票的政治途径之外，还有用脚投票的自由选择方式。此时的地方政府不仅需要争取选民的政治选票以继续执政，而且，还需要争取居民的货币选票，以缓解地方政府本身存在和运转的压力。因此，地方政府比中央政府具有更大的改善公共服务的积极性。奥茨比较了由中央政府集中供应和地方政府分散供应公共产品的效率，提出了分权定理。他得出的结论是：中央政府只应提供具有广泛偏好的相同的公共产品。如果人口的异质性很强，需求偏好的差异性很大，那么地方政府在公共产品供给上的效率优势就更加明显。(3)埃克斯坦(Peter Echesten)的受益分权原则美国学者埃克斯坦提出了受益分权原则。他认为应当根据公共产品的受益范围，有效地划分各级政府的职能，并以此作为分配财权的依据。因此，那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供，一些虽然只有利于某一阶层或某些人，但对全社会和国家的发展至关重要的公共产品也应由中央政府提供，如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是，为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的职权和财力。二、财政分权与政府规模以上分析使我们看到了财政分权对于提高公共资源配置效率的积极意义，但是，如果财政分权本身并没有提高公共资源的配置效率，那么还有必要进行财政分权吗？关于这些问题的研究可以使我们更加全面地认识财政分权现象。1.财政分权与政府权力制衡马斯格雷夫(Richard A. Musgrave)和布坎南(James Buchanan)关于财政联邦主义的讨论，对于从效率以外的角度来认识财政分权十分有益。马斯格雷夫在评论蒂博模型时，曾经详细地列出该模型必须满足的6个假设条件，指出关于财政分权有助于提高效率的推论是建立在严格的假设条件的基础之上的。他对分权的政府会天然地对居民偏好更加注意，越小的政府能力越强、越廉洁的观点表示怀疑。他认为分权产生大量的地方政府，赋予人们更多的退出某政府辖区的权力，有利于限制政府的规模，也促进了政府间的竞争，从而迫使这些政府来关注居民的需求。他的观点受到了公共选择学派的影响。现代经济学的发展使人们在探讨市场失灵时不会再忽视政府失灵问题。公共选择理论认为，传统理论所遵循的仁慈政府的假设与现实相去甚远，政府同样存在自身利益，并以谋求自身利益最大化为目标。而且，政府官员倾向于追求预算最大化。治理政府失灵就要防止政府无限扩张，这需要权力的分立与制衡。财政分权提供了这样一种预防机制：一方面，财政分权使中央政府的强大权力受到地方政府的有效制约；另一方面，财政分权导致地方政府之间展开财政竞争，使地方政府慎用权力。可见，财政分权的意义不仅在于提高资源配置的效率，而且还在于提供了一种政府间权力制衡的机制与手段。但是，分权并非一定有助于对政府行为的约束。例如垄断寻租理论认为，财政分权使得中央和地方政府之间形成了委托代理关系。地方政府作为中央政府的代理人很容易产生道德风险问题，地方政府官员的寻租和腐败行为以及与地方特殊利益集团的合谋，可能使社会总福利出现净损失。在布坎南看来，联邦制是一种手段，通过这种手段能够限制，或者通过内在制度在一定程度上控制政府的权力。即使中央政府和各级地方政府之间的权力划分不会提高效率，但仍有理由支持把权力下放给这些地方政府的观点，因为这样做可以控制或制衡中央政府的权力。因此，只要分权带来的控制政治权力的所得超过效率上的损失，就需要一个分权的联邦制结构。2.财政分权与抑制政府规模扩张尽管很难判断财政分权是否有利于增进福利水平，但是，各种理论都预测财政分权程度和政府规模之间呈负相关关系，也就是说，竞争性政府的数量的增长可以抑制政府规模的无限扩张。然而针对这一判断的经验验证结果却不尽相同，许多学者根据自己检验的结果提出了不同看法。例如，奥茨根据对43个国家的数据和美国各州数据的检验指出，政府规模和财政分权程度之间并不存在系统关联。福布斯和赞佩利(Kevin F. Forbes and Earnest M. Zampelli)利用美国345个县的数据检验了辖区间的竞争与政府雇员工资水平之间的关系。结果显示，参与竞争的地方政府的数量与政府部门的工资水平不存在显着关系，再一次对政府是利维坦的假定提出质疑。但是，也有支持这一假定的实证研究成果。例如，纳尔逊(Michael A. Nelson)和扎克斯(Jeffery S. Zax)利用美国的数据各自得出了支持利维坦假设的结论。可见，由于选取的指标、数据、方法等的不同，对于财政分权可以抑制政府规模无限扩张的结论的检验结果并不一致。但是，有的学者根据欧洲联盟的实践对这种观点予以支持。以麦金农(Ronald McKinnon)为例，他将欧洲货币联盟的建立视为一种有效遏制政府无限扩张和权力滥用的举措。他认为由于受制于历史环境的约束和利益集团的政治压力，政府往往不得不通过财政赤字支撑各种公共项目，使国家经常承受通货膨胀的压力，而通过对货币主权的让渡，政府可以把自己从利益集团的影响中摆脱出来，保持财政的健康与稳定。他的结论是，除非分权制产生非常高的协调成本，否则就是可取的。三、财政分权与政府间职能的分配根据财政联邦主义的理论，政府的公共财政职能除了资源配置之外，还要承担收入再分配和稳定宏观经济的职能。如何在中央政府和地方政府之间分配这三项主要职能？财政分权是否能发挥积极的作用？同政府职能相对应的税收权力的划分应如何确定？这些都是值得探讨的问题。收入再分配职能的分配财政联邦主义认为，中央政府应负责宏观经济的稳定并对收入进行再分配，也就是提供全国性的公共产品，地方政府的经济职能在于保证受益面局限于特定区域或部分人口的公共产品(地方性公共产品)的提供。相当多的财政学认为，收入再分配是中央政府的基本职能。因为根据“用脚投票”的假设，分权后的收入分配对地方政府而言，效果适得其反。例如，对于一个实行对富人征收高额所得税、对穷人给予高福利的收入分配政策的地区，富人将用脚投票，离开对他们征收高额所得税的地区，而穷人将从其他福利水平较低的地区迁入，结果该地区税基减少，穷人的福利也会下降，地方政府的政策初衷无法实现。然而，休厄尔(David O. Sewell)指出，现实并非完全符合蒂博模型的假设，再分配政策经常被分权后的各级地方政府采用。例如，许多国家把一些具有复杂的再分配功能的管制政策分派给地方当局，如土地使用、租金控制等。公共保健、基础教育、供水、住宅和公共交通等在许多国家也被分派给地方政府来实施，这些公共支出具有重要的再分配功能。在较贫穷的国家，这些公共服务往往是给予贫困家庭的惟一的转移支付。这种情况在发达国家也不例外，如在斯堪的纳维亚国家，地方政府的规模较大，原因之一就是它们承担着收入再分配的职能。在丹麦，地方政府支出占全部政府支出的一半，占GDP的1/3，其中社会治安和福利支出超出地方政府预算的50%。显然，收入再分配职能应该属于中央政府还是地方政府，目前尚无定论，很大程度上取决于各国的国情。目前西方国家出现的福利政策分散化的趋势引起了学术界的重视。例如，美国自1996年实行分散化的福利政策后，各州在制定帮助穷人的福利政策方面拥有很大程度的自主权。但是，由于存在大量福利移民现象，各州出现了降低或者不再增加福利支出的趋势。因此，美国加州大学教授布吕克纳(Jan K. Brueckner)认为，如果现有的福利制度会导致福利支出的严重短缺，那么医疗补助和社会福利等支出可能重新回归联邦政府。然而，奥茨认为，分散化的社会福利体制的缺点，可以被当做放弃效果不佳的联邦福利项目、寻求更优政策选择的一种代价，可以接受各州在福利支出方面的下降趋势(the downward bias)。他断定，在一个边干边学的信息不完全的体系中，在各种解决社会经济问题的政策实践中存在着潜在收益。联邦体系可以提供一些真正的机会以鼓励这样的实践，从而推进公共政策的“技术进步”，他称地方政府的政策实践是“实验室的联邦主义”。2.稳定宏观经济职能的分配稳定宏观经济被认为是中央政府与生俱来的职责，一方面是因为地方当局缺乏或根本没有实施稳定宏观经济政策的动机，另一方面是因为地方政府也缺乏实施稳定宏观经济政策的手段。加拿大学者伯德(Richard M. Bird)的研究表明，在一些联邦制国家，相当部分的中央财政收入通过政府间转移支付给予各级地方政府，多层级政府体制给实施宏观经济管理带来了困难，财政分权使宏观经济政策更难以实施。在某些发展中国家，各级地方政府对国家财政十分依赖，它们往往被看做是中央政府的一部分，而不是独立的行为主体，特别是当地方政府没有刚性的预算约束时，机构膨胀的趋势尤为明显。地方政府往往容易产生收支赤字并大量举债。因此，短期的宏观经济管理就需要对地方政府的赤字进行有效的制约，使其与国家经济的增长、通货膨胀和收支平衡等目标保持一致。休厄尔的研究表明，财政分权在反经济周期的政策上具有一些重要的作用。当宏观经济受到冲击，比如能源价格上涨时，一个国家的不同地区会受到完全不同的影响，分散化的地方政府可以根据本地情况进行处理，而中央政府则很难根据各地区的特殊情况实施差别性的政策。另外，各地方政府还可以通过使用稳定基金，对反周期政策作出贡献。一些发达国家的经验表明，财政分权并没有破坏宏观经济稳定。例如，在加拿大，地方政府预算的增长就产生了稳定经济的作用。如健康和教育支出通常由地方政府承担，这些支出具有稳定的周期性，它们充当着自动的稳定器。然而，需要指出的是，地方政府在稳定宏观经济中的作用空间相当狭小，因此，稳定宏观经济的职能主要还是应该由中央政府来承担。3.政府间税权分配履行政府职能需要足够的财力保证，税收就是政府收入的主要来源，因此，政府间税种和税权的配置同样是财政分权中十分重要的议题。传统的财政联邦主义理论已发展出一套“税收分派规则”(tax-assignment rules)。这些原则涉及宏观经济稳定、收入再分配和资源配置等各个方面中央与各级地方政府的职能。如稳定宏观经济的目标要求中央政府控制某些税收工具，这些工具可能对中央预算赤字或通货膨胀产生影响。因此，进口税、相当份额的所得税，以及普通销售税都应由中央政府管理。以上文献综述大致勾勒出当代西方财政分权理论的轮廓。虽然国情的差别决定了不能照搬这些理论，但这些理论探讨为深入认识财政分权的利弊，以及如何设置合理的政府间财政关系提供了具有价值的理论依据，同时也为审视中国的政府间财政关系提供了一个参照系。