浅析证据规则在行政程序中的适用.docx

浅析证据规则在行政程序中的适用摘 要：证据既是构筑诉讼大厦的基石，也是行政程序的脊梁。证据规则是关于取证、举证、补证、质证、认证的法律规范的总和。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定的颁布施行，为行政程序中证据规则的适用提供了可以借鉴的法律规范。本文旨在对证据规则在行政程序中适用及其应注意的问题作一些初步解析，以不断提高办理行政案件的质量和效率。关键词：浅析 证据规则 行政程序 适用引 言最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定是我国行政诉讼证据规则的主要载体，充分吸收了证据理论的研究成果，积极借鉴国外证据立法和司法经验，体现了行政诉讼证据制度的中国特色以及保护弱者、追求实质上平等的精神，全面反映了证据裁判主义和直接言词的现代法治和正当程序理念，减少了法官自由心证和内心确认的随意性，对于维护司法公证，提高诉讼效率具有十分重要意义。由于行政处罚证据与行政诉讼证据有着特殊的关系即在行政诉讼的合法性审查中所具有很强的案件主义色彩，决定了行政程序证据规则的适用必须严格参照行政诉讼证据规则，准确把握其异同点。虽然我国没有制定专门的行政程序法，出台行政程序证据规则，散见于行政实体法、有关司法解释中的各行政程序规范为行政诉讼证据规则在行政程序中的适用提供了法律依据，本文拟就五大证据规则在行政程序中的适用及其应重点把握的一些问题进行解析，为行政机关准确认定违法事实和适用法律，充分保护行政相对人的合法权益，不断提高办理行政案件的效率，加强行政执法能力建设提供帮助。一、取证规则在行政程序中的适用行政程序中的取证规则是指行政主体为了查明案件事实，按照法定程序和方法，发现、提取和固定证据的一种行为规范。尽管目前对行政程序中的取证规则没有统一的法律规定，但行政程序中收集的证据必须符合关于行政诉讼证据若干问题的规定第二部分“提供证据的要求”，下面根据这些要求分述 取证时限 行政主体在行政处罚程序中的取证时限为作出行政行为之前，在行政行为作出之后自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。行政相对人和利害关系人提供证据不在此限。 形式要件 法定证据的属性主要表现在证据的真实性、关联性和合法性。在证据的真实性和关联性均符合法律规定的情况下，其形式与来源也必须符合法定要求，才能作为定案依据。因此，加强对证据的形式要件的认识和理解，既有利于规范取证行为，又有利于提高听证和认证水平。书证：一是应提取原件并由原件持有人签章；二是提取由有关单位或个人保管的书证原件的复制件、影印件、抄录件的，应当注明出处，经该单位或个人核对无异后加盖其印章；三是提取报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；四是行政执法人员制作的询问笔录、陈述申辩笔录、听证笔录必须经笔录当事人签章，当事人拒绝签章的，由笔录人在笔录上注明原因，法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的从其规定。2、物证：应提取原物，确有困难的可以提取与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。当原物为数量较多的种类物的，提取样本即可。3、电子证据：在提取与证明案件事实有关的录音、录像、电影胶片、计算机软件、电子邮件、电子数据交换、电子资金划拨、电子公告牌记录等电子证据时，一是要提取有关资料的原始载体，二是要注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，三是声音资料应当附有该声音内容的文字记录。4、证人证言：证人应是能够认识作证的法律后果并具有承担相应法律责任的能力的自然人。证言应当写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；有证人的签名，不能签名的应当以盖章等方式证明；注明出具日期；附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。5、鉴定结论：行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过检验分析获得的鉴定结论，应当说明检验方法或分析过程。送鉴材料应依照法定程序提取。鉴定结论应在违法行为处理通知书或行政处罚告知书中载明。6、现场笔录：现场笔应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名，当事人拒绝签名的，应当注明原因，不能签名的应当以盖章等方式证明，有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规、司法解释和规章对现场笔录的制作形式另有规定的从其规定。不签名或不盖章的现场笔录是没有法律效力的。7、域外证据：我国已于1997年加入海牙国际取证公约。提取在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。根据最高人民法院关于我原驻苏联大使馆教育处出具的证明不具有证明效力的复函的规定，我驻外大使馆具体行使涉外公证认证的职能部门是领事部，其他部门不具有该项职能，出具的涉外公证认证文书无效。调取的在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。证明主要有四种方式：我驻港、澳机构的证明；当地工会联合会等团体的证明；我司法部委托的港澳律师的证明；台湾不冠以“中华民国”名义的公证机构或民间组织的证明。8、其他证据：一是提取外文书证或者外国语视听资料，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，由翻译机构盖章或者翻译人员签名。二是调取的 证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，应当作出明确标注。证据保全中华人民共和国行政处罚第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”证据登记保存措施是一种行政强制措施，应当严格依法实施，逾期的证据登记保存措施自行解除。现场勘验行政机关为调查案件需要，有权依法进行现场勘验。执法人员对与案件有关的物品或者场所进行勘验检查时，应当通知当事人到场，制作勘验检查笔录，当事人拒不到场的，可以请在场的其他人见证，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况。勘验笔录应记载勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，由勘验人、当事人、在场人签名。勘验现场时绘制的现场图，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等内容。当事人对勘验结论有异议的，可以在行政机关作出行政行为之前申请重新勘验。二、举证规则在行政程序中的适用行政程序中的举证是指在行政处罚听证程序和行政复议程序中案件调查人、当事人向行政处罚机关或者行政复议机关提供证据证明案件事实及其合法性并承担法律后果的行为。 听证程序中的举证规则 案件调查人在听证程序中必须就当事人的违法事实承担举证责任；当事人应负责提供三类证据材料：一是符合听证条件的材料，二是申请授益的请求符合法定条件的材料，三是行政机关不作为，证明其在行政程序中曾提出过申请的材料。且享有提供行政机关程序违法的证据的权利。 复议程序中的举证规则 复议申请人、被申请人在行政复议过程中除应遵守听证程序中举证责任配置规则外，还应承担举证失权的法律后果。被申请人应自收到复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内向复议机关提交据以作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由不能如期提供的，应在期限届满前提出延期申请，复议机关准许的，应在正当事由消除后的法定期限内提供证据，逾期提供的，视为没有证据。复议申请人、被申请人所提交的证据材料应当分类编号，对证据来源、证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。复议机关收到复议申请人、被申请人所提交的证据材料后，应当出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类等以及收到的时间，由经办人员签名或者盖章。对鉴定结论有异议的当事人，在具体行政行为生效前不提供新的鉴定结论致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的后果。三、补证规则在行政程序中的适用行政程序中的补证，是指通过当事人陈述、申辩或者听证后，案件调查人或者当事人认为已有证据尚不足以证明案件待证事实，依法主动或应行政机关的要求补充证据，从而证明待证事实的活动。从广义上讲，补证应属举证范畴，但二者在行政程序中又是两个相对独立的行为。补证目的：补证的目的和价值不仅仅在于证明拟作出行政行为的合法性，而是当事人所举证据存在缺陷，尚不足以判断拟作出行政行为的合法性的情况下，便于行政机关全面准确判断认定已有证据和待证事实，排除非法证据，强化质证和准确认证。补证适用：案件调查人、当事人提供的证据不足以充分证明其提出的主张。例如提供了主要证据，没有提供次要证据；或只提供了次要证据而没有提供主要证据；2、案件调查人、当事人虽然掌握了证据，但出于种种原因未向行政机关提供或未全部提供；3、案件调查人、当事人提供的证据形式上有瑕疵，如证言含混不清，物证不够完整，视听音像资料不够清晰等；4、某项事实的成立，要有其他证据佐证，而案件调查人、当事人并未提供这类证据。5、对案件调查人、当事人无争议，但涉及国家、公共利益或他人合法权益的事实，行政机关可以责令其补充有关证据。补证期间：案件调查人、当事人补证应在当事人陈述申辩或听证之后，行政机关作出行政行为之前。四、质证规则在行政程序中的适用行政程序中的质证主要是指案件调查人、当事人及其委托代理人、第三人在听证员主持下，在听证过程中对对方展示的证据材料采取询问、辨认、质疑、说明、辨驳等方式以在证据的证明力、待证事实等问题上对听证员的内心确信产生影响的一种活动。为保证行政行为的公正，在听证程序中设置特定程式化要求和规范性做法，使听证员不能仅凭个人好恶或某种利益观点出发对拟作出的行政行为的合法性进行判断，而是以某种特定的能够反映客观公正的准则来解决争议，这种规则体现在质证上，就是质证规则。即：在听证过程中，规范质证主体的质证行为，保证质证活动顺利进行的一项证据规则。证据交换与展示听证程序中的证据交换与展示，应参照关于行政诉讼证据若干问题的规定循以下规则进行：对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，行政机关可以组织当事人在听证前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。2、涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在听证时公开质证。3、对书证、物证和视听资料进行质证时，案件调查人、当事人应当出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外：出示原件或者原物确有困难并经行政机关准许可以出示复制件或者复制品；原件或者原物已不存在，可以出示证据复制件、复制品或与原件、原物一致的其他证据。视听资料应当在听证过程中播放或者显示，并由案件调查人、当事人进行质证。质证内容与方式案件调查人、当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。2、经听证人员准许，案件调查人、当事人及其代理人可以就证据问题相互发问，也可以向证人、鉴定人或者勘验人发问，但发问的内容应当与案件事实有关联，不得采用引诱、威胁、侮辱等语言或者方式发问。3、凡是知道案件事实的人，都有作证的义务。不能正确表达意志的人不能作证。行政机关依申请或职权可以就证人能否正确表达意志进行审查或者交有关部门鉴定。案件调查人、当事人在听证前的证据交换中对证人证言无异议、或证人因年迈体弱行动不便、路途遥远交通不便、自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出席听证的，经行政机关准许，案件调查人、当事人可以提交书面证言。案件调查人、当事人申请证人出席听证作证的，应当在听证前提出，并经行政机关许可。行政机关准许证人出席听证会作证的，应当在听证前通知证人。当事人在听证过程中要求证人出席听证会作证的，听证主持人可以根据听证的具体情况，决定是否准许以及是否延期听证。证人出席听证作证时，应当出示证明其身份的证件。听证主持人应当告知其诚实作证的法律义务和作伪证的法律责任。出席作证的证人不得旁听听证。听证主持人询问证人时，其他证人不得在场，但组织证人对质的除外。4、在听证的质证过程中，对与案件没有关联的证据材料，应予排除并说明理由。听证主持人在质证过程中，准许案件调查人、当事人补充证据的，对补充的证据仍应进行质证。行政机关对经过听证质证的证据，除确有必要外，一般不再进行质证。5、在复议程序中，对当事人依法提供的新的证据，复议机关应当进行质证；当事人对行政行为认定的证据仍有争议的 ，复议机关也应当进行质证。专家辅助人出席听证对拟作出具体行政行为涉及的专门性问题，案件调查人、当事人可以向行政机关申请由专业人员出席听证进行说明，行政机关也可以通知专业人员出席听证说明。必要时 ，行政机关可以组织专业人员进行对质。案件调查人、当事人对出庭的专业人员是否具备相应专业知识、学历、资力等专业资格等有异议的，可以进行询问。由听证主持人决定其是否可以作为专业人员出席听证。专业人员可以对鉴定人员进行询问。重新鉴定规则当事人有证据或者有正当理由、表明案件调查人据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，在举证期间内书面申请重新鉴定的，行政机关应予准许。当事人对行政执法机构委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定，提出证据证明存在下列情形之一的，行政机关应予准许：鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格的；鉴定程序严重违法的；鉴定结论明显依据不足的；经过质证不能作为证据使用的其他情形。对有缺陷的鉴定结论，可以通过 补充鉴定、重新质证或者补充质证等方式解决。行政机关或者复议机关对执法机构委托的鉴定部门出具的鉴定书，应当审查是否具有下列内容：鉴定的内容；鉴定时提交的相关材料；鉴定的依据和使用的科学技术手段；鉴定的过程；明确的鉴定结论；鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明；鉴定人及鉴定部门签名盖章。前款内容欠缺或者鉴定结论不明确的，可以要求鉴定部门予以说明、补充鉴定或者重新鉴定。五、认证规则在行政程序中的适用行政程序中的认证是行政机关对证据三大属性，即客观性、合法性、关联性所进行的综合审查判断。以法律事实为基础的“法律真实说”。“以事实为根据，以法律为准绳”，同时为我国三大诉讼法所确认，故行政行为的作出，应当以证据证明的案件事实为依据。而案件事实又分为客观事实、主观事实和“法律上的事实”。客观事实具有不可回复性；主观事实则具有多变性，不同的人、不同的时间、不同的地点对同一事实的陈述就可能不一样。唯有“法律上的事实”是通过法定程序最终认定的事实，具有“可接受性”。依照完善的行政证据立法和科学的证据规则就可以实现法律事实与客观事实在一定程度上的重合。行政机关的任务就是通过证据去查明和认定法律中规定的“案件事实”。认证方法在行政程序中，行政机关认定证据的方法主要有三种：一是个别审查，确认单个证据是否具备证据所要求的关联性、合法性和真实性；二是比较印证，去伪存真；三是综合分析，通过对全部证据进行系统审查对案件事实进行认定。对证据的关联性、合法性、真实性的认定主要遵循以下规则：非法证据排除规则非法证据，指以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，即：未经质证的证据；证人根据其经历所作的判断、证人的推测或者评论；严重违反法定程序收集的证据材料；以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；以引诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；当事人无正当事由超出法定期限提供的证据材料；未办理法定证明手续的域外证据材料；案件调查人、当事人无正当理由拒不提供原件、原物、又无其他证据印证，且对方不予认可的无法印证的复制件或者复制品；被案件调查人、当事人或者他人进行技术处理而无法辩明真伪的证据材料；不能正确表达意志的证人提供的证言；行政机关在作出具体行政行为后自行收集的证据；行政机关在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；案件调查人、当事人在行政程序中提供的品格证据和过去行为证据；行政机关在行政行为作出之后或者复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据；鉴定人不具备鉴定资格；鉴定程序严重违法；鉴定结论错误、不明确或者内容不完整的鉴定结论；不具备合法性和真实性的其他证据材料。2、补强证据规则所谓补强证据是指某一证据不能单独作为认定案件事实的根据，只有在其他证据予以佐证补强的情况下，才能作为定案证据。补强证据规则是对案件调查人、听证主持人自由裁量权的限制。在国外，补强规则通常适用于言词证据，而我国不仅适用于言词证据，还适用于视听资料、书证、物证等。补强证据应当具备两个条件：第一，必须具备证据资格。第二，与被补强的证据材料相结合才能证明案件事实。我国的民事诉讼法第69条及其司法解释最先规定了补强规则。补强证据主要有以下几类：未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；应当出席听证作证而无正当理由不出席作证的证人证言；难以识别是否经过修改的视听资料；无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予以认可的证据材料；其他不能单独作为定案依据的证据材料。3、最佳证据规则所谓最佳证据规则，是指数个证据对某一特定的与案件有关的事实都有证明力，只能采用可能得到的最令人信服和最有说明力的证据予以证明的制度。在英美法系国家，最佳证据规则的适用范围限于书证，即对书证内容真实性的最佳证据方式是出示原件，副本、抄件、复印件都是第二手或第二手以下的材料。行政程序中适用最佳证据规则的主要内容有：国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；原件、原物优于复制件、复制品；法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；原始证据优于传来证据；其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；出席听证作证的证人证言优于未出席听证作证的证人证言；数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力。4、自认证据规则自认仅指一方当事人对对方当事人所主张的不利于己的案件事实承认其真实的意思表示。即：在行政程序中案件调查人、当事人或者其代理人在代理权限范围内对陈述的案件事实对方明确表示认可的，行政机关可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外；复议机关在调解行政赔偿请求时，当事人为达成调解协议而对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据；在不受外力影响的情况下，案件调查人、当事人提供的证据，对方明确表示认可的，行政机关可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。适用上述规则时还必须注意以下问题：一是行政机关的行政行为生效前，当事人对不利于或有利于自己事实的陈述都可以构成行政程序中的自认；二是在行政程序中，必须审查当事人所举出的证据中，有无足以推翻自认的证据，只有经审查不存在足以推翻自认的证据，才可以将其作为定案的根据。适用排除合理怀疑证明标准的案件，还应在审查排除对自认事实的合理怀疑后，才能作为定案的依据。如有关身份的行政案件必须采取绝对的客观真实主义；三是涉及其他当事人利益的行政案件，其他当事人对自认提出异议的，不能适用自认规则；四是行政机关发现自认是在受胁迫或者重大误解情况下作出，且与事实不符的，该自认不具有证明效力。五、在听证程序中，当事人不在场的情况下，委托代理人作出自认后，听证主持人应审查委托代理人是否具有此项权限，对不具有此项权限的，不能直接作为定案的依据。当事人在场的情况下，委托代理人作出自认后，听证主持人要询问当事人，并就此问题作出明确的回答。当事人不回答的可视为自认。5、行政认知与推定规则所谓行政认知，是指行政机关或复议机关在行政程序中以宣告的形式直接认定某一个事实的真实性，以消除案件调查人、当事人无谓的争议，确保行政程序顺利进行的一种证明方式。推定作为法律概念，有多种表述方式，其一般意义为：推定是一种法律规则，根据制定法或者判例，根据已知的事实可以认定推定事实存在，除非有相反的证据推翻这种推论。其中前一事实称为基础事实，后一事实称为推定事实。需要注意的是，推定是一种证据规则，而非证据，分为事实推定和法律推定。法律推定指根据法律的规定，当某一事实条件存在时，必然推定另一事实的存在。如婚姻关系期间所生子女即是婚生子女的推定。事实推定是指法庭依据日常生活经验法则就某一已知事实推论出未知事实的证明规则。如聋哑人听不见声音等。该规则主要包括以下内容：、下列事实行政机关可以直接认定：众所周知的事实；自然规律及定理；按照法律规定推定的事实；已经依法证明的事实；根据日常生活经验法则推定的事实。前款、项，当事人有相反证据足以推翻的除外。、行政机关确有证据证明案件调查人持有的证据对当事人有利，可以推定当事人的主张成立。、生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为行政机关定案依据。认证方式在行政程序中认证的方式主要有：一是当事人未申请听证的由行政机关的法制工作机构在进行案卷审查时认定；二是当事人申请听证的，在听证时，经过质证的证据，听证主持人应当时认定，但当时认定应注意以下几个问题：1、依法应当排除在定案证据之外的非法证据材料，只要当时查清后，就应立即作出不予采纳的认定；2、对各种证照等易判断其合法性、真实性的证据材料可当时认定，但不宜对其证明力作出认定；3、对需要综合分析的证明材料不宜当时认定；4、凡是经认定的证据，在行政文书中均应阐述采纳或不予采纳的理由，对当事人争议较大的要祥述，无争议的则简述；三是对较复杂的证据由行政机关案件审理委员会审查认定。对听证时认定有误的，一般在行政文书中更正并说明理由即可。参考书目：最高人民法院行政审判庭组织编写 中华人民共和国行政处罚法释义与讲座 警官教育出版社 1996年版曹康泰主编 中华人民共和国行政复议法释义 中国民主法制出版社 1999年版李国光主编 最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定释义与适用 人民法院出版社 2002年版毕玉谦主编 最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定释解与适用 中国民主法制出版社 2002年版湖北省政府法制办政府法制协调处编印 行政执法监督常用法律政策汇编 2003年版洪浩主编 证据法学 北京大学出版社 2005年版