一次强制性制度变迁——WTO与中国银行业发展的新制度经济学分析.docx

一次强制性制度变迁WTO与中国银行业发展的新制度经济学分析1999年11月15日，中国终于与WTO最主要的谈判对手美国签署了“入世”的双边协定，正式加入WTO便是指日可待。“入世”将对我国经济产生深远的影响，尤其是银行业在“入世”后的发展更是为国人所关注。但目前大部分文章对此的分析都采用“双刃剑”的范式，在列述“入世”带来的机遇与挑战的基础上提出对策。笔者认为，对中国这样一个由计划经济向市场经济转轨的国家来说，“入世”的意义不仅仅是开放市场、引入竞争，而是在经济体制转轨关键阶段的一次“制度移植”，一次强制性制度变迁，从而建立起规范的市场经济体制，许多所谓的“弊”正是我们需要花大力改进的地方，“中国加入WTO，最大的好处、最直接的意义，就是要大幅度地推动改革开放”，“入世就是深层次的改革开放”，从这样的角度来理解“入世”或许能另有裨益。本文拟用新制度经济学的有关理论对“入世”与我国银行业发展的关系作一分析。“入世”是对中国银行业的一次制度整合根据新制度经济学的理论，制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化而难以扭转，即形成所谓的“路径依赖”。银行业由于其在经济中所占的特殊地位，这种“路径依赖”性更强，所以在我国银行业的改革中，虽取得了一些成绩，但客观地讲，其改革还停留在一种形式上或外延性改革的阶段，一些深层次矛盾虽已暴露但远未得到根本性解决。正如着名经济学家诺思所说，要摆脱“路径依赖”，要扭转既有方向，往往要借助于外部效应，引入外生变量。而“入世”正是对中国银行业的一次制度整合，是中国银行业改革摆脱“路径依赖”的大好机会。一、加入WTO有利于建立真正意义上的现代商业银行虽然我国在法律上明确了国有银行的企业性质，但在实际工作中国有银行与真正意义上的现代商业银行相距甚远：金融手段行政化运用、经营效率低下、金融透明度低、不良资产额巨大等等。而在“入世”以后，规范的国际金融制度的引入，会大大加速我国国有银行的商业化进程。首先，“入世”会形成对中国银行业制度上的“刚性约束”。新制度经济学认为，一项制度安排的实施机制是否健全是其是否有效的重要因素。在国有银行的商业化改革中，我国也制定了不少与之相适应的制度，但制度的实施程度远远不够，如“政银分开”往往是“政银不分”，形成“制度软化”。服务贸易总协定某些条款对金融管理策略提出了新的要求，这会间接促进国内金融制度改革，同时它也有一些直接推动金融制度改革的条款，如约定“谈判各方不得对金融服务提供者作数量或者构成形式上的限定”。所以一旦“入世”以后，不论再怎么强调“中国特色”，国内银行也必须遵守GATS中有关银行业的规定，否则便会遭遇到WTO的惩罚机制，这有利于从根本上解决中国银行业的“法治”问题。其次，有利于提高我国银行业的透明度。GATS条款有两条原则，即透明度和自由化，这两条原则体现了现代市场经济的基本特征。在亚洲金融危机中，韩国、日本等国家的一个重要教训就是金融运行的透明度不够，许多金融机构掩盖了大量的不良资产状况，直至出现支付危机并引致倒闭时监管当局才获知真实情况，但这时采取补救措施往往为时已晚。从近些年的情况看，我国金融透明度日益降低，而造假数字、虚报情况的现象在四大国有独资商业银行中尤为严重，金融透明度较之韩国、日本还低。但在加入WTO以后，政府必须公布影响金融服务贸易措施的有关法律、行政命令及其他规定、规则和习惯做法，并且会计、报告、统计等制度要和国际相统一，这样便会提高金融透明度，强化内部制约监管机制。二、加入WTO有利于打破垄断、促进竞争新制度经济学认为，竞争是使组织充满活力的动力源。改革开放前，中国银行业市场结构基本上是完全垄断市场。1986年之后，随着央行地位的确立，国有银行的商业化改革和外资银行的进入，打破了独家垄断，业务范围管制放松。但到目前为止，这一改革尚不深入。从表1可以清楚地看到，在市场份额上，目前中国银行业的市场结构具有寡头垄断特征。表1 国有银行市场份额一览表 单位：% 资产 利润 存款 贷款工商银行农业银行中国银行建设银行总计1994 9 1996 8 1997 1994 1996 1997 1996 1997 1996 7 1997 说明：表中数据为相应项目占全国总量的百分比。资料来源：据中国金融年鉴有关年份、中国金融1998年第7期、1998年第8期资料整理而成。这种垄断地位给四大银行带来了很大的效率损失，这可以从与其他新兴股份制银行的对比中看出。四大银行的资产利润率近年来平均值为%，且呈下降趋势；10家新兴股份制银行则表现较好，平均为%，为四大银行的倍，且呈稳中有升之势。再比较人均创利率，1997年四大银行平均人均创利率为万元，而新兴股份制银行平均达万元，为四大银行的31倍！四大银行的效率低下由此可窥一斑。“入世”以后外资银行会大量进入，它们拥有充足的资金实力和先进管理经验，拥有先进的服务技术、高水平的服务效率和卓越的商业信誉，对四大银行的市场份额形成很大的威胁，这就会产生“鲶鱼效应”，提高整个银行业的效率。三、加入WTO有利于化解我国金融风险我国当前正处于经济体制转轨时期，转轨时期的金融风险具有自己的独特性质，与古今中外的金融风险有着制度基础的根本差异，必须用新制度经济学的理论，从制度出发作出切合实际的分析和判断，才能制定有效的防范政策和措施。我国在计划金融制度基础上产生的金融风险，具有与市场金融制度金融风险迥然不同的性质、表现形式和结果。西方发达市场经济国家的金融风险是典型的市场风险，其表现形式是金融机构支付危机客户挤提存款、抢购外汇金融机构倒闭破产兼并重组、金融资本的集中和积聚。金融风险的最后结果是本币贬值、汇率贬值、资产贬值。而中国现阶段的金融风险，本质上是一种制度性风险，具有特殊的表现形式，普遍的表现为：金融机构支付危机人民银行增加货币供应通货膨胀。中国制度性金融风险的结果是通货膨胀因素的积累，在增加的货币供应能顺畅进入流通时，会产生通货膨胀，如我国1990年代初的情形；而如果沉淀在流通体系之外，则表现为大量的不良资产，这正是我国当前通货紧缩的一个特征。所以中国金融风险的防范和化解不是操作技术，而是必须抓住制度改革，消除产生金融风险的制度根源。许多人认为，加入WTO、开放金融市场会或多或少地加大我国的金融风险，笔者对此则持乐观的看法。当前我国对金融风险的防治主要依赖资产管理公司等机构对不良资产存量的处理，而如果不进行金融制度改革，则无法从源头上扼制风险，不良资产的流量会源源不断地转化为巨额存量。而加入WTO是对我国金融制度改革的强行推进，有利于从根本上解决中国的制度性金融风险。GATS虽然没有对金融风险管理的直接规定，但“入世”以后，随着国内金融市场的国际化，会引入国际标准的风险测度、防范制度，例如巴塞尔资本管理协议等，如不能达到规定标准会被国际评估机构降级，造成经营上的困难。这在一定程度上是对我国金融风险的暴露，但从另一个角度看，这种外在的强硬规则有利于我国银行形成对风险管理的高度重视，而这正我国银行目前所严重缺乏的。相反，如果继续现行的金融制度，这种隐蔽的制度性风险会越来越大，等到集中爆发时会更难以控制。四、加入WTO有利于我国金融制度与全球融合在一般的新制度经济学分析中，国家是制度的制定者，组织、个人受制度约束。而在当前，全球化趋势越演越烈，以致WTO有“经济联合国”之称，各成员国都要受其规则约束。从这个意义上来讲，WTO是制度的制定者，而国家则处于新制度经济学中一般所说的组织的地位。按照新制度经济学的理论，制度能够降低交易成本、为合作创造条件、提供激励机制、抑制人的机会主义行为，一个拥有制度的经济社会比没有制度会更有效率。在国际金融业务往来中，如果一个以组织身份出现的国家不融入当前的国际金融制度，无疑是难以享受到制度所带来的各种好处的。例如，在以前，我国银行在国外开展业务会就市场准入、国民待遇等问题与东道国谈判，而在加入WTO以后成员国之间都普遍地实行市场准入、国民待遇，从而为开拓海外业务带来极大的便利。因此，加入WTO有利于我国融入全球的金融制度，参与全球的金融资源配置。“入世”后应进行自觉的制度变迁新制度经济学有一个重要的原理，认为对于进行经济体制改革与制度变迁的国家来说，一项在别国运行得良好的制度，移植到本国来以后，能否继续运行得良好，一个关键的决定因素就是这项制度是否与国内的其他制度兼容。必须承认，当前我国的经济制度尚与WTO的要求存在着很大的冲突。因此，在加入WTO以后，我们不仅要引入WTO所订立的规则，还必须对其他的一些制度进行改革，才能与WTO的规则兼容。制度改革的目的，是为了让组织具有适应效率。适应效率不同于配置效率，它涉及到一个社会获得知识和学习的愿望，引致创新、分担风险、进行各种创造活动的愿望，以及解决社会长期“瓶颈”和问题的愿望。简言之，就是要使组织更具有创新的能力和愿望。如何做到这一点呢？新制度经济学认为根本的举措有以下几条：一、有效产权在新制度经济学中，产权是构成制度的最重要的变量。的确，在我国银行业几乎所有存在的问题都与产权有关：巨额的不良资产是由于银行与国企在产权上的同构性，“政银不分”是由于政府是国有银行的产权代表，银行员工效率低下是因为缺乏产权的“激励兼容” 国内一些学者甚至认为在国有产权制度下，不存在真正意义上的金融市场，而只是政府在“模拟”市场，从而金融效率低下。国有银行在产权制度上存在严重缺陷，已经成为制约我国银行业制度改革的“瓶颈”。必须对我国国有银行进行产权制度改革，这在我国理论界几乎已达成共识。可以说，我国国有银行的产权制度改革能否成功决定着我国银行业未来的发展。国有银行产权制度改革的多种途径中，股份制改造无疑是最切实可行的方案，其核心就是实现产权主体多元化。通过股份制法人产权制度创新，银行由国家控股，不仅不会削弱公有制的主体地位，还可以发挥“杠杆效应”，扩大国有金融资本对社会资本所支配的数量和范围，从而增强国有经济的控制力；业绩优秀的大型企业参股商业银行，可以以产权为纽带，实现产融结合，协调银企关系；个人投资不仅能够实现私人资本社会化，而且有利于产权的分散和产权边界的明晰，从而强化所有权的约束力；外资参股，能在一定程度上缓和国内认股资金不足的问题，且有利于商业银行的国际化。国有银行的股份制改革一定要按照现代企业制度的要求规范化运作，要通过产权主体多元化和银行法人产权制度的建立，使国有银行真正从原有机关式管理走向法人治理。必须按照权力结构、执行结构、经营机构和监督机构相互分离、相互制衡的要求，建立由股东大会、董事会、行长和监事会组成的银行治理结构，有效地行使决策权、执行权、经营权和监督权，各司其职、权责明确、相互制衡，并在此基础上，构建科学有效的决策机制、约束机制和激励机制。国家作为所有者与其他所有者一样，也要通过一定的法定程序来行使所有者权力，政府不能再以所有者的身份来直接干预银行的自主经营，而是由政府授权经营国有资产的机构或部门来行使所有者权益。二、引入竞争加入WTO以后，外资银行的进入自会使竞争加强。但在彻底对外开放金融市场以前，也应当对国内放宽行业进入限制，对国内企业也实行“国民待遇”。尽管近年来成立了一批新兴股份制银行和地方性银行，但我国银行业的垄断度仍然居高不下，且国内同业竞争呈不均衡状况，新兴商业银行在设立分支机构方面受到严格限制，不利于它们开展跨地区业务和壮大规模。民营银行的进入和发展尤其受到压制，迄今为止，只有中国民生银行一家民营性质的银行。考虑到其他股份制银行的国家股绝对控股地位，更强化了中国银行业的高度国有化特征。而真正成熟的市场竞争必然是在不同产权主体之间展开的，所以要鼓励民营银行的设立和发展，这既符合市场经济的精神，对国有银行来说也算开放前的一次“练兵”。三、市场退出良好的市场退出机制能使市场经济的“优胜劣汰”的原则制度化、法律化。从目前我国几个关闭产生支付危机的金融机构的案例来看，都是实行的“行政关闭，业务托管”的方针。这种实际上并没有“退出”的“市场退出”在较小范围内暂时保持了相对的金融稳定，但却留下了更大的危机隐患。海南发展银行便是最好的例子。由于要求海发行接收33家资产负债状况不良的城市信用社，结果造成合并后的机构关闭破产。如何在保持金融稳定的前提下实现有效市场退出是亟待解决的课题。除了这些正式约束需要改变之外,许多非正式约束如银行员工的观念等等，也有待与WTO相适应。金融一体化是大势所趋，我国银行业业内人士应以崭新的观念来迎接“入世”。同时我们要意识到，制度融合是一个长期的过程，不要奢望加入WTO后能一蹴而就。但假以时日，中国银行制度终将与世界融为一体，我国银行业也将在这套制度下健康发展、走向世界。 道格拉斯C诺思，1991：经济史中的结构与变迁，中译本，上海三联书店。江春，1999:产权制度与微观金融，中国物价出版社。R科斯等，1994：财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集，中译本，上海三联书店，上海人民出版社。龙永图，1999：龙永图深谈“入世”，财经第12期。卢现祥，1996：西方新制度经济学，中国发展出版社。王松奇，1999：WTO：给中国金融业带来什么？，中国经济时报11月16日。肖耿，1997：产权与中国的经济改革，中国社会科学出版社。张军，1994：现代产权经济学，上海三联书店，上海人民出版社。张若思，1999：评世贸组织全球金融服务协议，国际贸易问题第9期。