城市建设与邻避效应.pptx

城市建设与邻避效应 一、定义n邻避（邻避效应）：“NIMBY”（Not In My Back Yard）“不要在我家后院”。n邻避设施 具有负外部性效应的公共设施。这些设施产生的效用为广大地区的公众所共享，而其带来的诸如空气污染、电磁辐射之类的负外部性效应却是由设施所在地的居民承受，因此极易引发居民的抵制。n邻避主义（NIMBYism）、邻避症候群（NIMBY syndrome）居民虽然认同邻避设施建设的必要性，但却排斥其设置在其家附近的心理和行为。二、邻避内涵NIMBY LULU（local unwanted land uses）BANANA（Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything or Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anyone or Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anybody）NIMTOO（Not In My Term Of Office）NIMBL(Not In My Bottom Line)NIABY(NotInAnyBackYard)反对邻避设施的类型（李永展）n1、不要在我家后院（NIMBY）对邻避设施具有正面的态度，但是如果该设施要设置在其住家附近，居民便会严加拒绝n2、不要在任何人后院（NIABY）因为拒绝邻避设施（例如核能电厂）的科技，因此拒绝邻避设施设置在任何社区n3、变动的“不要在任何人后院”之态度 对邻避设施具有正面的态度，但是在邻避设施设置公听会后转变为负面的态度n4、反对错误的营建计划 居民反对某些本身是错误的营建计划，但并非反对科技本身三、解析1、狭隘的地方主义观念的反映 2、社会不公正现象3、社会政治过程4、对技术和公共管理的不信任 5、心理认知6、环境人权 近年典型的邻避设施规划冲突事件：2007年，上海春申高压线建设 2007年，北京六里屯垃圾焚烧发电厂建设 2008年，广州110KV骏景变电站建设 2008年，上海磁悬浮建设 2009年，杭州钱江新城垃圾中转站建设上海磁悬浮建设一、基本情况1、三个发展阶段（1）第一阶段：2006年3月 2006年12月 沪杭磁浮项目获得国务院立项；“上海环境热线”网站公布沪杭磁浮交通工程环境影响公众参与公告和沪杭磁浮交通工程环境影响报告书（简写本）；（2）第二阶段：2007年1月2007年12月 上海磁浮交通发展有限公司以“沪杭磁浮上海机场联络线”项目名称向国家环保总局递交环评报告；磁悬浮机场联络线项目开始向沿线小区居民公示；（3）第三阶段：2007年12月2008年3月 上海市规划局 公示经过优化后的机场联络线草案；“上海环境热线”网站公布沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）环境影响评价公示和沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）环境影响报告书；沿线小区 居民以“散步”和“购物”方式抗议磁悬浮项目；2、利害关系人 政府、上海磁浮交通发展有限公司磁悬浮沿线小区居民3、矛盾冲突类型 公共利益界定、利益保护、规划程序合法性二、公共利益界定分析 1、磁悬浮项目的公益性认知n（1）政府和磁浮公司观点n磁悬浮在国家交通战略层面的意义n具体项目的公益性n（2、）公众观点n磁悬浮对沿线居民的生命财产造成了极大危害n磁悬浮项目的受益面小。n磁悬浮机场联络线属于重复建设。n磁悬浮投资效益差。n磁悬浮是商业项目。n2、利益关系取舍n（1）政府和磁浮公司观点n处理好国家利益和公众利益兼顾问题；n上海市民很少有人反对磁悬浮，持反对意见的居民仅是少数；n居民反对原因归结为磁悬浮与其切身利益相关。n（2）公众观点n公共利益并不必然高于私人利益。n3、公益性认知的分歧和政治化的利益关系交锋n三、利益保护n1、环境风险认知：电磁辐射和噪音 n（1）政府和磁浮公司观点：n磁悬浮轨道35米以外就已经完全达到了背景的辐射强度，22.5米的防护间距已经满足安全要求；噪音问题也可以通过降低运行速度的方法加以解决；n（2）公众观点：n磁悬浮产生高频磁场，噪声影响严重，将会对人体健康造成损害；n22.5米的规定距离是草率而荒谬的；n对电磁辐射应至少进行两年的生物实验。n2、利益补偿n（1）公众观点：n房价严重下跌，中介不受理，居民财产缩水，政府必须给予居民一定的补偿。n（2）政府和磁浮公司：n未作回应n3、冲突的死结安全间距与拆迁成本n四、规划程序合法性公众参与程序n1、公众态度n公示方式n公示期限n意见沟通形式n信息封锁n2、政府和磁浮公司态度n政府：居民应该通过正常渠道来反映意见，搞“街头政治”是不允许的。n磁浮公司：按照法定要求操作。n3、并非虚设的程序n公示方式、公示期限、参与主体、公众意见征询内容、公众意见征询方式 两次环评公众参与公示比较表沪杭磁浮交通工程环境影响公众参与公告沪杭磁浮上海机场联络线(龙阳路站-虹桥综合交通枢纽)环境影响评价公示公示方式上海环境热线网站上海环境热线网站公示期限2006.7.11-2006.7.24（14天）2008.1.2-2008.1.15(14天)征询范围沿线居民以及关心工程的居民征询内容沪杭磁浮交通工程环境影响评价公众意见调查问卷公众认为公示的环评报告简本中所涉及内容的认识和意见征询方式网上公众参与调查电子邮件、信函方式反馈意见环评报告简本获取方式1、网站下载 2、以电子邮件、信函方式向所在行政区域的政府、环评单位及建设单位咨询1、网站下载2、到所在行政区域的街道办事处或镇政府查阅 沪杭磁悬浮项目线位走向图资料来源：沪杭磁浮交通工程环境影响报告书（简写本）基本暗埋方式基本暗埋方式黄浦江隧道黄浦江隧道暗埋方式暗埋方式上海南站上海南站 虹桥站虹桥站世博园站世博园站龙阳路站龙阳路站沪杭磁浮上海机场联络线走向示意图资料来源：沪杭磁浮上海机场联络线(龙阳路站-虹桥综合交通枢纽)环境影响报告书（简写本）五、邻避设施规划困境 n1、公共利益界定是邻避设施规划的前提。n莱斯纳:公益是由私益组成的，不能绝对地排除私益。有三种私益可以上升为公益。一是不确定多数人的利益。二是具有某些性质的私益就等于公益。三是可以通过民主原则，对某些居于少数的特别数量的私益，使之形成公益。n2、利益保护是邻避设施规划能够顺利推进的关键环节。n技术理性的城市规划以工程技术设计方法来处理邻避设施的负外部性效应，并期望公众能通过自我道德伦理约束，来自觉地承担侵害，达到一种舍小家为大家的结果。n缺陷：一是邻避设施的负外部性效应无法通过技术工程手段得到完全解决，二是公众自愿牺牲利益的设想无法在利益多元化的社会背景下得以实现，n3、公正的程序是邻避设施规划的有效保障手段。n程序正义是实现实体正义的手段和保障，邻避设施建设矛盾类型分析表事件矛盾类型上海磁悬浮事件公共利益界定，利益保护，规划程序 上海春申高压线事件利益保护、规划程序 北京六里屯垃圾焚烧发电厂事件公共利益界定、利益保护、规划程序 广州110KV骏景变电站建设公共利益界定，利益保护，规划程序 深圳福田区新洲垃圾压缩中转站事件 利益保护，规划程序 深圳福田区新洲金地地区垃圾中转站建设公共利益界定，利益保护，规划程序 沈希贤等182人诉北京市规划委员会案利益保护、规划程序 曾广华诉通讯公司案公共利益界定、利益保护 张爱东诉辽阳市宏伟区规划和国土资源局案利益保护 深圳丰泽湖山庄事件公共利益界定，利益保护，规划程序 广东和平县殡仪馆建设事件利益保护、规划程序 一、邻避设施建设矛盾类型分析邻避设施建设矛盾百分比n二、邻避设施建设冲突矛盾分析n1、公共利益界定矛盾n（1）泛公共利益化是造成邻避设施规划冲突的价值观根源。n表现：政府负责对邻避设施建设的公共利益进行判断并掌握解释权。政府始终回避实质性的公共利益界定问题。一是对公共利益构成内容进行价值判断的实质性界定的回避，二是对如何才能达到这些价值目标的方法和程序的程序性界定的回避。因为这样更便于政府掌控“公共利益”的解释权。因此而产生的泛公共利益化也就成为压制公众利益的极好借口。n（2）僵化的利益观为泛公共利益化的不良影响推波助澜n公共利益和私人利益的完全割裂和绝对对立n政治化的利益判断来取代理性的利益衡量n2、利益保护矛盾n（1）风险减轻对策n城市规划n功能分区，设置在主导风向下风地带，设计必要的卫生防护地带。n环境保护n改进邻避设施技术工艺设计，加强管理，减少污染物的排放。n（2）利益补偿对策n主要集中在民法和环境法两大法律体系中，补偿方式主要为经济补偿。n（3）利益保护机制特征n拘囿于工程技术设计传统，以技术设计方法来处理邻避设施的负外部性效应；n期望公众能通过自我的道德伦理约束，来自觉地承担侵害，达到一种舍小家为大家的结果；n邻避设施的公益性特征往往使其在侵权责任赔偿领域被视为具有天然的免责事由；n（4）利益保护机制的缺陷n负外部性效应问题无法通过技术工程手段得到完全解决；n公众牺牲自我利益的设想无法在利益多元的社会背景下得以实现；n公私部门在规划决策中的泛公共利益化和公益绝对优先于私益的价值判断，使其忽视或漠视公众利益的保护问题；n技术理性的规划传统在利益保护问题上先天不足；n政府一元化集权制的规划决策模式使政府成为整个社会利益关系的终极调节者和公共利益的代言人，公众的利益保护问题得不到重视。城市公共设施之邻避原因（%）设施名称空气污染卫生差噪音大电磁辐射治安差影响房价心里不舒服破坏景观不安全机动车停车场22.511.930.00.64.40.65.66.3-寺庙8.86.96.9-3.16.930.01.3-消防站-0.625.60.6-3.814.44.4-自来水厂6.910.69.4-4.425.02.5-加油站36.311.311.35.66.98.123.89.453.8长途客运站20.641.335.62.554.411.315.013.8-磁悬浮0.61.330.046.90.66.316.97.56.9移动通信基站0.6-2.564.4-10.019.48.1-高架道路23.811.966.96.95.018.126.339.4-变电站4.41.38.160.613.125.013.19.4火车站14.443.156.95.070.010.620.613.8高压线0.6-3.164.4-16.332.523.15.0飞机场6.95.684.415.67.512.517.55.0-监狱0.6-23.119.474.417.54.4污水处理厂50.061.913.82.55.029.452.536.3-殡仪馆21.311.37.5-9.430.091.926.9-公墓10.011.30.6-5.628.892.528.8-垃圾中转站61.373.110.01.35.628.153.139.4-火葬场33.813.15.01.95.630.091.329.4-垃圾填埋场63.873.111.31.96.330.658.142.5-n3、规划程序矛盾n行政化导向，而非法治化导向的规划程序。公共利益界定和利益保护缺少程序保障。n（1）公众参与：程序重要环节。n规划领域的公众参与n公众参与城市规划：荆州市公众参与城市规划实施办法（2002年）规定，荆州市邻避设施规划的公众参与主要有四个环节：规划编制时的公众参与、规划审批前公示时的公众参与、批后公示和建设单位向规划局提出建设项目规划申请时的公众参与。安徽省城市规划公示暂行办法规定，邻避设施规划的公众参与也有四个环节：城市规划编制阶段的批前公示和批后公告，城市规划实施阶段的批前公示和批后公告。主要集中在规划制定阶段的批前公示环节和规划实施阶段的批前公示环节上。n规划听证：无锡市城市规划行政许可听证实施办法（2005）规定，对城市布局和环境有较大影响的建设项目，重要的大型市政基础设施、公共设施建设项目的选址或建设用地规划许可决定前，规划部门应当举行听证。申请人和利害关系人因居住环境受到较大影响，或涉及重大利益关系时，可在规划部门核发建设项目选址意见书（建设用地规划许可证）和建设工程规划许可证阶段提出听证要求。云南省城乡规划听证办法（2008）规定，城乡规划行政主管部门认为涉及公共利益的重大事项可以进行听证，而社会意见分歧较多，涉及面广、触及群众利益大的建设项目，以及申请人、利害关系人因规划行政许可直接涉及重大利害关系提出听证申请的，应当进行听证。行政救济制度，裁决权最终掌握在政府手中。n环评之公众参与n2002年环境影响评价法n2006年环境影响评价公众参与暂行办法邻避设施规划编制规划编制机关组织编写环境影响报告书规划编制机关组织公众参与，征求对报告书草案的意见政府部门审查环境影响报告书邻避设施规划审批建设单位确定环评机构编制环境影响报告书建设单位向公众公告有关信息建设单位发布信息公告并公开报告书简本，征求公众意见建设单位修改报告书并报批环保部门公告报告书受理有关信息，征求意见环保部门作出审批或重新审核决定并进行公告对公众意见较大的建设项目，环保部门可再次公开征求公众意见设施类型项目类别报告书报告表登记表交通设施铁路新建（含增建）、扩建铁路枢纽民航机场轨道交通道路高架路；立交桥；公交枢纽、大型停车场长途客运站加油、加气站服务设施城市天然气供应自来水生产和供应生活污水集中处理火力发电送（输）变电工程生活垃圾集中转运站生活垃圾集中处理医院殡仪馆陵园、公墓文教设施学校、幼儿园、托儿所展览馆、博物馆、美术馆、影剧院、音乐厅、文化馆、图书馆、档案馆、纪念馆游憩设施公园（含动物园、植物园、主题公园）体育场、体育馆1 根据建设项目环境影响评价分类管理名录整理。2003年开始实施，国家环境保护总局，2008年进行了修改。常见城市公共设施环境影响评价分类管理一览表n（2）公众参与程序的缺陷n公众参与效力的有限性 公众参与主要集中在“意见征询”层面，最高不超过“政府退让”层面，在公众参与阶梯中属于象征性参与，公众在整个规划过程中并不掌握决策权力，无法对规划施加实质性的影响。n公众参与的形式主义化 邻避设施规划往往从一开始就已经是公私部门既定的实现目标。公私部门围绕项目实施这一核心来决定公众参与程度和范围，导致公众参与沦为形式主义的程序。n缺少详细的邻避设施类型名单，导致公众参与的可能缺失n（3）规划程序的缺陷n集权制决策模式和半封闭决策系统的组合使规划程序在总体上表现为强烈的行政化倾向，程序设计和行使以方便政府行政为第一要义，无法起到有效协调公私部门和公众之间利益关系的作用；n技术理性和终极蓝图的规划思维导致程序重要性被有意无意地忽视；n行政化的规划程序最终导致纠错机制的缺失和风险管理机制的失灵；n三、技术理性规划体制的无力 邻避设施规划体制对空间背后复杂的社会、经济、心理等因素考虑太少，因此，当邻避设施建设引发城市空间利益剧烈调整时，这种就技术论技术的规划传统无法在利害关系人之间发挥卓有成效的利益协调作用，陷入冲突困境也就在所难免。公共设施的公众接受意愿得分得分范围设施名称具体得分得分范围设施名称 具体得分12社区小公园1.3234机动车停车场3.05图书馆1.39寺庙3.27大型公园1.48消防站 3.39公交车站1.72自来水厂3.59高校1.74加油站3.77展览馆1.89长途客运站3.83轻轨站1.91磁悬浮3.88影剧院1.93移动通信基站3.96中小学1.9645高架道路4.06社区卫生所1.98变电站4.11城市广场1.98火车站4.2023大型医院2.49高压线4.31大型体育馆2.55飞机场4.42行政机关2.58监狱4.49公安局2.74污水处理厂4.69社会福利院2.83殡仪馆4.71广播电台2.95公墓4.71教堂2.98垃圾中转站4.72火葬场4.77垃圾填埋场4.82公众对邻避设施规划的态度（%）因子变量同意不同意不清楚规划决策公众没有发言权（1）59.1 22.7 18.2 利益影响规划决策（3）68.2 13.6 18.2 居民夸大负面效应（15）31.8 36.4 31.8 政府缩小负面效应（14）59.1 13.6 27.3 政府不考虑居民意见（6）54.5 27.3 18.2 社会公平效率比公平重要（8）27.3 45.5 18.2 设施平均分布（12）59.1 13.6 27.3 不排斥邻避设施（7）22.7 59.1 18.2 设施地点的居民较弱势（11）50.0 27.3 22.7 心理政府已提供足够风险信息（2）31.8 27.3 40.9 资讯已足以减轻不安全感40.9 36.4 22.7 设计和管理的重要性（9）54.5 27.3 18.2 不要在我家附近（13）86.4 9.1 4.5 个别居民应作出牺牲（5）54.5 36.4 9.1 行动居民应踊跃参加环境运动（16）63.6 4.5 31.8 我会参加环境运动（4）36.4 22.7 40.9 接受政府决策（17）36.4 45.5 18.2 n一、理论建构n1、城市邻避设施规划对策核心：公共利益分析与管理。三要素：公共利益、效率和公平。保障机制：程序正义。n2、公共利益界定 规划的合法性主要在于其对社会公共利益所提供的保证。城市规划编制办法（2005年）：“城市规划是维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”n（1）公共利益界定的复杂性 利益内容的不确定性 受益对象的不确定性 n（2）公私利益关系 对立论：公益优先于私益；自然权利理论 并行论：莱斯纳 三种私益可以上升为公益 n“在德国，起初他们追杀共产主义者，我没有说话因为我不是共产主义者；接着他们追杀犹太人，我没有说话因为我不是犹太人；后来他们追杀工会成员，我没有说话因为我不是工会成员；此后他们追杀天主教徒，我没有说话因为我是新教教徒；最后他们奔我而来，却再也没有人站出来为我说话了！”马丁尼莫拉 n自然权利理论的谬误 财产权是一种完全排他的权利，但是它从来就不是一种绝对的权利。在财产权存在的范围内，它是一种排他的权利，即它排除其他人；但是它不是一种没有限制或者条件的权利。伊利 国家必须干预，以使个人权利可以生效，而不是堕落成公众妨害。允许任何人对他的财产做他想做的事情，从而引起噪音、异味、或者火灾的危险，这就会使通常的财产变得毫无价值。因此，要使财产权真正有效，就必须对所有人加以限制或者赋予其积极意义，国家对此予以强制执行，就像执行作为财产权核心的排他权一样。科恩 规划历史的一个重要方面是私有土地公共管理的演变几十年来政府对私有财产管理权力的演变是现代规划的中心问题。如果地方政府不能对私有财产进行管理的话，那美国的规划实践将会有极大的不同，并受到极大的限制。约翰M利维现代城市规划n利益权衡与取舍在诸多的利益中，“人的生命或人性尊严有较高的位阶”。卡尔拉伦茨 在国家、社会濒于衣、食俱缺之窘境，将急于求富之经济发展，列为最优先之公益（或公益标准），可予赞同。惟国家已摆脱穷困，迈入富庶之境后，公益的概念也应随之改变。基于生存权及人性尊严的利益，例如环境权（涉及生存的环境）及劳动基本权利（涉及劳工之人类尊严）所可达成之公益（及价值），应高于基于国家困境时代所强调的经济发展之公益价值。陈新民 n3、效率n（1）帕累托效率 也称帕累托最优，指不损害某个人利益就不能使另一个人的利益得到增加。不损害任何利害关系人利益的情况下，增加公共利益，实现效率最大化。n（2）卡尔多希克斯效率 只要受益者获得的利益足够补偿受害者亏损的利益，那么资源配置就是有效率的。获得的公共利益与损害的私人利益之间差值达到最大。n4、公平n（1）效率处于帕累托效率 如何分配的问题。n（2）效率属于卡尔多希克斯效率 首先应考虑给予利益损失者以足够的补偿。零和博弈：博弈各方的收益和损失相加总和永远为“零”。n5、程序保障n（1）作用：程序正义是实现实体正义的手段和保障n公正的程序是规划行为获得合法性的重要基础。n公正的程序是有效的纠错机制。n公正的程序为各利害关系人设定了行动的规则，有利于减少交易成本，也有助于在意见分歧的情况下达成结果。今天，我们生活的社会中，越来越难以指出什么是实体上正确的。然而无论如何我们必须就事情作出决定。政治辩论就是一个典型。它也许会无休止，但我们必须确立政策并去实行。在民主的制度中，多数原则就解决了这个问题。没有人能说明多数人所采纳的政策在实体含义上是对还是错。也许历史最终会告诉我们，但可能至少是100年以后的事了。然而这个政策是合理的，因为它是通过一个社会全体成员都同意的程序所通过的我们的世界已变得越来越错综复杂，价值体系五花八门。常常很难就实体上某一点达成一致。一个问题的正确答案因人而异，因组织而异。程序是他们唯一能达成一致的地方，而且他们一旦同意了程序，则无论是何结果，都必须接受所同意的程序带来的结果。正因为如此，程序公正必须被视为独立的价值。”谷口安平n（2）程序正义内涵n法治框架下的程序正义，规划权力受到法律控制。n从行政化规划程序走向法治化规划程序。n二、规划实践n1、规划策略改进技术策略层面n（1）实施政策分析n规划决策=理性的利益分析+主观的价值判断n成本收益分析、多目标决策分析、成本有效性分析等 广州石溪涌截污工程 河涌治理公司提出4000元/米2补偿标准，石溪村部分村民要求8000元/米2，无法达成一致。这些房子大多是出租房，年租金可观，拆迁补偿对村民的吸引力不大。由于河涌治理公司和部分村民在拆迁补偿标准上的分歧，导致拆迁陷入困境并影响工程的实施。在这种情况下，河涌治理公司转换思路，修改原设计方案，利用河涌西侧已经征收到的一块土地，将石溪涌的一段向西平移6米，绕开村民住宅。虽然，新方案无法实现原方案一河两岸的景观设计构想，但河道平移需要花费的填土方和造堤岸费用，至少要比拆迁补偿少一半，而且与村民的冲突也大大减少，保障了规划的顺利实施。n（2）积极的公众参与n公众参与主体：如何界定公众参与的地域范围，即谁是相关公众？如何确保公众参与的代表性，谁代表谁？n公众参与程度：公众参与是以获取信息为目标，还是以增进政策接受性为目标，或是要分享决策权力？不同的目标决定了公众参与的程度。n公众参与形式：公众参与有哪些形式？哪种形式合适？n公众参与困境：可能产生哪些参与上的问题？应怎样促进公众参与，构建公众与政府和私营企业间的合作关系？n（3）规划设计对策n加强与工程技术和建筑设计的结合n建设用地组合n 将“迎毗”设施与邻避设施组合，补偿负外部性造成的损失，以达到缓和矛盾的效果；n 将对负外部性相对不敏感的建设用地与邻避设施毗邻，减少负外部性效应的作用；n 将邻避设施适当地进行捆绑式布局，减少城市空间的邻避地点，这样也相应地减少了矛盾发生的数量；n科学的规划管理n2、规划体制转型体制建设层面n（1）构建完善的冲突管理系统n（2）增强规划的整合和统筹功能n 规划决策必须有详细可行的财务、土地和环保等方面的配套措施，由此方能为公共设施规划提供必要的保障。n（3）建立城市规划法治体系n 城市规划行政过程中的公权力与私权利关系必须在法治的框架下以法律法规或其他规范性文件的形式固定下来。n（3）规划设计对策n加强与工程技术和建筑设计的结合n建设用地组合n 将“迎毗”设施与邻避设施组合，补偿负外部性造成的损失，以达到缓和矛盾的效果；n 将对负外部性相对不敏感的建设用地与邻避设施毗邻，减少负外部性效应的作用；n 将邻避设施适当地进行捆绑式布局，减少城市空间的邻避地点，这样也相应地减少了矛盾发生的数量；n科学的规划管理n2、规划体制转型体制建设层面n（1）构建完善的冲突管理系统n（2）增强规划的整合和统筹功能n 规划决策必须有详细可行的财务、土地和环保等方面的配套措施，由此方能为公共设施规划提供必要的保障。n（3）建立城市规划法治体系n 城市规划行政过程中的公权力与私权利关系必须在法治的框架下以法律法规或其他规范性文件的形式固定下来。市民控制权利代表合伙关系政府退让意见征询提供信息教育后执行执行操作市民权利象征性参与无参与图2.2公众参与的阶梯资料来源：谢莉阿恩斯坦市民参与的阶梯