中国立法权限划分.docx

中国立法权限划分1978年改革开放以来，中国的立法工作取得了长足进展，立法成就举世瞩目。但是，也应当看到，在中国的立法工作中，还存在着立法混乱、以立法谋私、借立法卸责扩权、重复立法、立法效率效益低下等问题。这些问题的存在，有多方面的原因。其中一个重要原因，是中国立法体制中立法权限划分较粗或者划分不当所致。目前，立法权限划分问题已成为掣肘中国立法为适应市场经济体制建立和依法治国需要而进一步发展的瓶颈。为此，笔者想从理论与实践的结合上，就中国划分立法权限问题谈谈自己的一些看法。本文所讨论的立法权限，是指一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。对立法权限进行划分，主要目的是为了科学而合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权力内容的分配，也包括其形式要件的确认和划分，确定哪些主体可以成为立法主体以及这些主体在立法权限体制中的地位及其相互关系，它们各自制定的规范性法律文件的效力等级等。现代政治和法治具有动态的和不断发展变化的特性，它们对立法既有稳定不变的要求，又有适时适量加以变更调整的要求。从立法体制上对立法权限做出尽可能科学而切合实际的划分，就是这种要求的一个集中体现。如何在既有的立法体制基础上对有关的立法权限重新划分，其实质是国家中政治关系、经济关系和社会关系的重新定位，是对权力格局的调整和权力背后的利益的重新分配。现代宪政理论认为，倘若国家的立法权限划分不当，将产生以下不良后果：一是可能出现中央过分集权或者地方过分分权的状况，在多数情况下，无论出现哪一种状况，都会对国家的稳定和社会的发展带来损害；二是可能造成政治体制结构失衡和政治权力行使失控，给管理造成混乱，阻碍社会进步，甚至引发社会动乱；三是对立法造成损害，出现立法无序，如越权立法、重复立法、立法懈怠等以立法谋私的现象，导致法律体系的混乱和法律难以实施。因此，立法权限划分是一项敏感而细致的“切蛋糕”的政治和法治系统工程，必须慎之又慎。一、中国立法权限划分的历史回顾与模式比较一个国家立法权限划分的历史，往往是这个国家政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照。法国从第一共和国到第五共和国的几部宪法，都在立法权限划分部分打上了阶级关系变更的历史烙印。瑞士历史上几次大的宪法修改和近年来正在进行的修宪运动，最重要和最敏感的也是联邦和州的权限划分问题。尽管中国有自己的国情，但立法权限变更的过程仍反映了1949年以来共和国历史变迁和政治发展的轨迹。新中国成立以后，伴随着中国政治、经济、社会和文化的曲折发展，以及立法制度的变化，立法权限的划分大致经历了三个时期，形成了三种既有历史联系又不尽相同的立法权限划分模式。第一个时期：分散立法模式从中华人民共和国成立的1949年到1954年宪法的颁布，是中国实行分散立法模式的时期。这一时期立法权力的行使具有多极化和分散化的特点，主要表现为从中央到地方的多级主体享有立法职权。在中央一级，享有立法职权的主体是中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会和政务院。根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的中国人民政治协商会议组织法的规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权，其享有的立法职权是：制定或者修改中国人民政治协商会议组织法；制定或者修改中国人民政治协商会议共同纲领；制定或者修改中央人民政府组织法。根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的中华人民共和国中央人民政府组织法的规定，中央人民政府委员会依据共同纲领行使以下立法职权：制定并解释国家的法律，颁布法令并监督其执行；废除或者修改政务院发布的与国家的法律、法令相抵触的决议和命令；批准或者废除或者修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。根据中央人民政府组织法的规定，政务院有权：颁布决议和命令，并审查其执行；有权废除或者修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令；有权向中央人民政府提出议案。在地方一级，行使地方立法职权的主体包括大行政区的人民政府，省的人民政府，直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府，县人民政府，以及民族自治地方的自治机关。根据1949年12月26日政务院制定的大行政区人民政府委员会组织通则的规定，大行政区人民政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令条例，报政务院批准或者备案。根据1950年1月6日政务院制定的省、市、县人民政府组织通则的规定，省人民政府有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例，报主管大行政区人民政府转请政务院批准或者备案。直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府，有权拟定与本市政有关的暂行条例，报上级人民政府批准。县人民政府有权拟定与县政有关的单行法规报请省人民政府批准或者备案。根据中华人民共和国民族区域自治实施纲要的规定，各民族自治区的自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，可以制定本自治地方的单行法规，呈报上两级人民政府核准并报政务院备案。1954年6月19日，由中央人民政府委员会第32次会议决定，撤销大行政区，大行政区一级的立法职权随之取消。上述各项规定，是新中国初建时期实行立法分权模式的主要法律依据和制度安排。这一时期之所以赋予众多主体以立法职权，形成分散立法的格局，主要原因：一是形势变更的需要。新中国成立，百废待兴，革命和建设都需要秩序和规范，但由于彻底废除了国民党的伪法统，要依靠中央立法很快制定出能够满足和适应形势发展所需要的大量法律法令，是不可能的；二是此时期的立法权限划分体制“完全基于当时新老解放区的情况差别悬殊而确立的。对新解放的地区，不论其为省级或县级，都有必要给予立法规的权力，以便因地制宜地实行各项改革，建立民主政权，恢复和发展国民经济。”在这个时期，中国立法权限划分采取的是分散立法模式，县以上各级人民政府都或多或少地享有立法职权，在其职权范围内对所辖行政区域内的部分或者全部事务依法行使立法职权来进行管理。在这种立法模式下，提高了立法效率，从中央到地方的立法速度大大加快。据统计，从19501953年，中央立法共435件，年均立法109件。地方立法虽无全面的详细统计数字，但从浙江、内蒙古以及上海的立法情况却可见一斑。浙江从19501953年，共制定暂行法令条例和单行法规653件，年均立法163件；内蒙古从19501954年，制定各种条例和规范性文件368件，年均立法件；上海从19501954年9月，制定暂行法令条例和单行法规799件，年均立法159件。在传统立法学的立法权限划分模式理论中，分散立法并未作为一种立法模式被普遍接受和使用，10 .比较接近的概念是“分权的集权模式”，即在一个国家中，立法权主要由地方行使或者由地方和中央共同行使，在有的事项上以地方为主，在有的事项上则以中央为主。联邦制国家多采用这种立法权限划分体制，单一制国家实行此制的尚不多见。分散立法模式与分权的集权模式相比较，主要差别在确定立法权限划分模式的标准上，分散立法不是以解决中央和地方关系的立法分权作为主要参照系的，它的划分标准是立法主体的多寡，参与立法的主体越多，表明立法权的行使越分散。与分散立法模式相关的还有一种是地方分权模式，在立法理论上是指完全的地方分权，即国家作为一个政治整体，中央实际上不能行使立法权，一切立法权统归地方所有，地方制定的法律规范只对于国家的部分区域发生法律效力。这是一种理论分析拟制的模式，一般认为，只有在国家被割据并且名存实亡的情况下，才可能出现这种模式的现实形态。第二个时期：中央集权的立法模式从1954年宪法颁布到1979年全国人大五届二次会议前，中国实行的是中央集权的立法模式。在这个时期，立法权限比较集中，除民族自治地方外，其他地方权力机关均不享有立法职权，国家行政机关亦无立法方面的职权。1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关，有权修改宪法和制定法律，全国人大常委会有权解释法律和制定法令。1955年第一届全国人大第二次会议通过的关于授权常务委员会制定单行法规的决议，把享有国家立法权的范围扩大到了全国人大常委会。该项授权决议解释的理由是，“随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展，国家急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过实施。为此，授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际需要，适时地制定部分性质的法律即单行法规。”1959年，第二届全国人大第一次会议，进一步授权全国人大常委会在全国人大闭会期间根据情况的发展和工作的需要，有权修改现行法律中已经不适用的条文。民族自治地方的自治机关有权制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准。由于宪法和有关组织法没有规定，各省、市、县原有的拟定法令、条例或单行法规的立法职权实际上已被取消。中国这个时期的立法权限划分的体制突出地体现了中央集权的特征。在第二个时期，中国立法权限划分采取的是中央集权的立法模式。这是1954年宪法对立法权限划分规定的结果，即毛泽东讲的“立法权集中在中央”.立法的中央集权是这一时期中国实行高度集中的计划经济体制的政治需要和法律翻版。这种立法权限划分体制在“重人治、轻法治”的思想的配合下，严重阻碍了中国立法的发展进程。据统计，从1954年宪法颁布后到1979年，包括各种意见、办法、命令、决议、决定、通知、报告、答复、办法等在内的中央立法共1，115件，年均59件，地方因无立法权所以记录为零。中央集权的立法模式强有力地保证了中央对全国各项事业的集中统一领导，但也在相当程度上影响了地方积极性的发挥，阻碍了中国社会主义法制的全面发展。目前，在一些单一制国家实行中央集权的立法模式是比较普遍的，如朝鲜、越南、斯里兰卡、土耳其等。实行中央集权立法模式的利弊得失，在国际上尚无统一评判标准，通常因国家大小和政体不同而异。在单一制的中小国家实行中央立法集权模式，往往利大于弊，主要表现为：1、实行中央立法集权模式可以强化中央集权，维护国家高度统一，使中央得以法律统一号令全国；2、实行中央立法集权模式可以最大限度地防止法出多门，保持法律体系的统一性；3、实行中央立法集权模式有利于全体公民和社会组织统一遵守和执行法律。但对于一些大国来讲，实行中央集权立法模式的弊端是显而易见的：1、容易导致权力过分集中，有时还会出现专制独裁；2、对地方的行为束缚过多，影响地方因地制宜地实施管理，不利于调动地方的积极性；3、不利于地方对中央立法的补充和具体化，尤其是结合各地方的实际情况来实施宪法，补充和完善中央立法的不足。在理论上，立法权限划分是实行中央集权模式还是地方分权模式，有一定度的标准和比例。奥地利法学家凯尔逊认为：“集权与分权的程度，以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定。如果一切规范均对于整个的领域生效，集权是全部的。如果一切规范均只对于领域的不同部分生效，均只对于划分后的地区生效，分权是全部的。”当然，立法的全部集权和全部分权只是理想的两极。凯氏指出，因为在法律社会里，立法权限划分必须有一个集权的最低限度和一个分权的最高限度，国家才不致有瓦解的危险，而全部的集权与全部的分权势必导致这种瓦解的发生。第三个时期：集权的分权立法模式从1979年第五届全国人民代表大会第二次会议至今，中国立法权限划分采取的是集权的分权立法模式。中国共产党的十一届三中全会以后，为了适应全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来的需要，改变中央立法集权的状况，调动中央和地方的两个积极性，1979年7月，第五届全国人大第二次会议通过了中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，明确规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法的颁行，奠定了中国中央与地方分享立法职权体制的宪法基础。从形式要件上来看，1982年宪法对有关立法主体的立法权限划分的规定包括：全国人大有权修改宪法并监督宪法实施，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定等；全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施，制定和修改除基本法律以外的其他法律，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，解释法律，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销地方国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；国务院有权制定行政法规；省级人大及其常委会有权制定地方性法规，报全国人大常委会备案；民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。1986年第二次修改的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第7条规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。1992年7月，第七届全国人大常委会第二十六次会议通过决定，授予深圳市的人大及其常委会以制定法规的权力。1994年和1996年又先后授予厦门市、珠海市及汕头市的人大及其常委会制定法规权。宪法、法律和立法授权决定的这些规定，使中国的立法权限在形式上得到了初步划分，加上从法律体系的构成上对行政规章制定权的确认，基本上构成了从中央到地方、从权力机关到行政机关行使立法职权的立法权限体系。中国在第三个时期对立法权限的划分采取了集权的分权模式，其特点是在中央对立法的集中统一领导的前提下，适当地赋予地方以一定的立法职权，以作为对中央立法的补充和具体化。在立法理论上，集权的分权模式是指在一个主权国家中，立法权主要由中央行使，但在一定条件、限度和程序的规制下，地方政府可以适当地行使中央授予的某些地方立法权。这种模式的特点是以中央集权为主，以地方分权为次，地方的立法权限远远不如中央，而且地方立法权的行使要较多地受制于中央。从实践来看，一些单一制国家在授予地方政府立法职权的时候，往往采用此种模式，如法国、英国、日本等。传统的联邦制国家多采用分权的集权模式，但是，近几十年来的情况也在发生变化。1848年制定的瑞士联邦宪法，对联邦与各州的立法权限做了比较明确的划分，曾被有的学者认为，这部宪法实质上是一份地方分权的契约。但是现在，瑞士宪法对于立法权限的划分，体现了既非联邦的中央集权化也非各州的地方分权化的思想，是一种“适度地分权”.尽管美国宪法对联邦和州的立法权限做了比较明确的规定，但是自20世纪2030年代以来，也出现了联邦权力扩张的现象。中国根据1982年宪法建构的立法权限划分模式，属于立法集权的分权模式。这种模式在一定程度上调动了中央立法和地方立法的两个积极性，使中国的立法工作取得了前所未有的成就。改革开放24年来，除了修改制定1982年宪法和3个宪法修正案外，中央立法已达1，330余件，中央立法年均件；地方人大及其常委会制定了8，000余件地方性法规，地方立法年均333件。但1982年宪法确立的这种立法模式也存在明显弊端，最突出的是它不能满足地方政府对立法权力资源的需求，在某种程度上遏制了地方推进经济发展和政治改革的步伐。正因为存在上述弊端，中央政府才多次采用立法授权方式赋予一些地方的人大及其常委会以地方立法权或者授权立法权。尽管部分地方权力机关获得了制定地方性法规的形式性权力，但由于在实质内容上与中央立法的许多事项未做划分或者划分不清，所以仍然没有能够真正解决问题。二、中国划分立法权限的思路和方法就法律上的规定而言，中国宪法和法律规定的立法权限内容多有交叉、重合，或者含糊不清，导致地方与中央、行政机关与权力机关在一些事项上都认为自己拥有立法职权。鉴于中国宪法和有关法律对于立法权限规定内容本身的混合不清，有人主张放弃划分立法权限的努力，认为这将是徒劳无功的，与其尝试进一步划分立法权限，不如维持现状，将注意力更多地投向立法程序。笔者认为这种主张过于悲观。尽管立法权限划分最根本的是政治体制的设计和改革问题，但在这个体制未做重大变更的前提下，从技术上对立法权限的某些方面做出更明晰的划分，不仅是应当的，而且是有可能做得到的。从技术层面来看，中国宪法和法律对立法权限的划分主要由三部分构成：立法主体、立法权限形式和立法权限内容。在立法学上，立法主体是指拥有制定、认可、修改、补充、解释和废止法律权力的机关。由于各个立法主体的法律地位以及管辖区域、范围的不同，因而它们之间以层级或系列关系构成了一个相互关联的纵横交错的体系。立法权限形式是指立法主体以何种方式行使立法职权及其结果的表现形式。由于立法表现形式的不同，构成了以位阶关系组合的法律体系。在中国，这个体系是由宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规等构成。如果仅从立法主体和立法形式上来区分各自的立法权限，相对来讲是比较容易的。中国现行的立法权限体制主要就是由这两部分组成。但是在实践中，这种划分并不能有效解决问题，因为它不是真正意义上的实体内容的立法权限划分。立法权限划分的实在要求主要还应包括立法事项即立法内容的归属的确定。显然，中国宪法和法律关于立法权限的内容划分存在着诸多问题，主要涉及以下几个方面：其一，在中央和地方立法权限的划分方面，存在的主要问题是应当根据什么思路和按照什么方法来划分这两个方面的立法权限内容。就划分思路而言，立法是实行中央集权制，还是地方“分权制”，或者中央与地方的“均权制”？划分方法是为划分思路服务的，国外已有比较成熟的经验可以借鉴。其二，在权力机关与行政机关关于立法事项的权限划分方面，主要问题是能否划清内容界限以及根据何种原则和方法进行划分。国务院制定行政法规的权限形式虽较为简单，但其内容事项却相对比较具体、全面，部委规章也相应地受惠于这种划分方式。地方规章的内容与同级人大以及行政法规和部委规章的内容在很大程度上是竞合的。对于这些问题应当怎样处理？其三，在中央权力机关内部的职权内容划分方面，全国人大及其常委会的立法权限主要是一种形式划分而不是实体权力即内容事项的划分，宪法规定的全国人大及其常委会的实际职权内容规限显得比较空泛，因此在两者之间很难有效区分基本法律规定事项和法律规定事项各应是哪些。其四，在地方权力机关之间的立法权限划分方面，省级人大、省会市人大和较大市人大以及获立法授权的地方人大，它们之间的立法权限除了程序和行政区域等的限制外，在立法内容事项上并无原则区别。而且，与中央立法权限的内容相比，地方人大立法权限涉及的内容相当广泛，除了某些必须以国家立法权形式加以规定的内容外，几乎到了无所不包的程度。从技术上解决立法权限划分的问题，应当根据中国国情，进一步厘清思路，选定方法、方式。划分立法权限的思路按照什么思路或者原则划分中央和地方的立法权限，是一个必须确定的前提性条件。在联邦制国家，联邦的立法权来自各州或成员邦及其人民的同意，联邦和州或邦享有的立法职权以制宪时的约定为基准。这种约定往往是一个以信念和利益为依托的讨价还价的过程，理性因素和利益需要在这个过程中起着至关重要的作用。宪法学家通常认为，宪法是人民和政府之间的契约。在联邦制国家，宪法同时也是各州或邦与中央政府间的契约。宪法规定各自的立法权限被视为订约人之间合意的结果。例如在美国，宪法的制定者分为联邦主义和州权派，前者主张宪法应当强化联邦的权力，联邦的立法权是全体人民通过宪法给予联邦政府的，为了实现人民的政治愿望，必须对联邦政府的权力进行扩大解释；后者则主张，必须保持各州的权力，联邦政府是由各州所建立，并由各州给予联邦政府有限的权力，对于联邦政府的权力应当做缩小解释，而绝不允许做扩大解释。双方讨论、争辩和妥协的结果，便成为美国宪法的内容。美国宪法对联邦和州的立法权限的事项做了比较明确的划分，联邦和州分别在各自的立法权限范围内进行立法。宪法第十修正案规定，“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”该条修正案规定了联邦和州立法权限划分的准则：联邦拥有“授予的权力”，州拥有“保留的权力”。联邦享有的“授予的权力”是宪法第一条至第四条所列举的立法权限；根据联邦最高法院的解释可以从授予的权力合理引申出来的立法权限，为“默示的权力”。为了确保联邦制的贯彻，保证联邦和州按照各自的权限进行立法，美国宪法还禁止联邦或者州行使某些权力，并且规定了联邦和州可以共同享有的立法权限。根据这些宪法规定和联邦最高法院的有关宪法解释，美国联邦和州的立法权限被具体分为以下内容：授予联邦的立法权限：1、征税、借款、发行货币；2、管理对外贸易和州际贸易；3、制定统一的归化法和破产法；4、规定伪造合众国证券和货币的罚则；5、设立邮政局和兴建邮政道路；6、颁发专利权和版权；7、设立联邦法院；8、规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；9、宣战、颁发捕获敌船许可状，制定关于陆上和水上捕获的规章；10、建立陆军、海军；11、征召民兵；12、管理领地，管理财产；13、厘定度量衡；14、办理外交和缔结条约；15、接纳新州加入联邦；16、提出宪法修正案。联邦的默示立法权限：1、建立银行和其他公司。引申自征税、借款和管理商业的权力；2、为道路、学校、健康、保险等等提供经费。引申自兴建邮政道路、提供公共福利、国家防务和管理商业的权力；3、设立军事学院和海军学院。引申自建立和保持陆军和海军的权力；4、发电和出售剩余物资。引申自处置政府财产、管理商业和宣战等权力；5、帮助和管理农业。引申自征税、提供公共福利和管理商业的权力。禁止联邦行使的立法权限：1、不得对任何州输出的商品征税；2、间接税税率应当全国统一；3、不得剥夺权利法案所做的保证；4、在商业上，不得给予任何一州优惠于其他州的待遇；5、未得到州的同意，不得改变州的疆界；6、不得把新接纳的州置于低于创始州的地位；7、不得允许奴隶制；8、不得授予贵族爵位；9、不得通过剥夺公民权利的法案或追溯既往的法律；10、不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱和入侵；11、未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。保留给州的立法权限：1、管理州内的工商业；2、建立地方政府；3、保护健康、安全，维护道德；4、保护生命、财产和维持秩序；5、批准宪法修正案；6、举行选举；7、改变州宪法和州政府。禁止州行使的立法权限：1、不得铸造货币，在和平时期不得保持军队和兵舰；2、不得缔结条约；3、不得制定损害合同义务的法律；4、不得否定人民享有法律的同等保护；5、不得违反联邦宪法或阻挠联邦法律的实施；6、不得因种族、肤色和性别而剥夺公民的选举权；7、不得对进口货和出口货征税；8、不得允许奴隶制；9、不得授予贵族爵位；10、不得通过剥夺公民权利的法案或者追溯既往的法律；11、不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱或者入侵；12、非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。联邦和州都可以行使的立法权限：1、征税；2、借款；3、设立银行和公司；4、设立法院；5、制定和实施法律；6、为公共目的而征用财产；7、兴办公共福利。美国的立法体制还有一项内容，就是联邦法的法律效力高于州法的效力。美国宪法第六条明确规定，合众国的宪法、法律和同外国缔结的条约，都是全国的法律，各州必须遵守；州的宪法或者法律，凡是同联邦宪法、法律和条约相抵触者，一律无效。这项规定确立了联邦法在美国立法体制中的地位，解决了联邦法不能在各州实施的法律问题。在单一制国家，地方的权力来自中央政府的授权。中央政府是否授予地方立法权以及授予多少立法权，完全由中央政府按照既定的思路和原则以宪法或法律规定之。日本宪法承认地方自治是一项宪法原则，根据这个原则允许地方公共团体享有地方条例制定权。英国实行的是在中央集权控制下的地方有限分权模式，中央与地方的关系是监督控制与被监督、被控制的关系，“与中央政府所掌握权力相比，地方政府负责的事务，只不过是一些杂务。地方政府对大臣的训令惟命是从，英国的地方政权不过是中央政府的代理机构”。法国立法权限划分的突出特点是，在中央与地方的纵向权力关系上，强调中央集权，而不注重地方分权；在立法权与行政权的横向权力关系上，强调的是总统的行政权，而不注重议会的立法权，所以，法国按照这种思路来划分立法权限，使之具有了中央集权和总统集权的双重特征。例如，法国宪法第72条规定，共和国的地方单位是市镇、省和海外领地。目前法国本土有22个区、96个省、36394个市镇，分别设有地区议会、省议会和市议会行使地方的立法职权。法国是一个有着中央集权传统的国家，20世纪以来，中央集权的体制进一步发展，中央权力过分集中，严重束缚了地方的积极性和主动性。为了改变这种状况，80年代初，法国议会通过了有关市镇、省和区的权力和自由法案。这些地方议会依照法律规定的条件，自主管理；而地方政府的根本职责在于维护国家利益、监督行政并且使法律获得遵守。在宪法和法律规定的范围内，地方议会和政府可以行使一定的立法职权。例如，区议会有权决定本区的社会经济发展规划；监督行政、财政的管理情况，维护本区的利益；决定本区公共机构的财政预算；制定地方规章。省议会根据省长的提议做出各项决定，制定各种地方法规，讨论通过年度财政预算，向各地区分配地方税款。尽管法国地方享有一定的立法自主权，但是，“高度中央集权国家长期以来一直是法国统一的不可缺少的条件。自治的权力极为有限，实际上，地方政府完全处于中央政府的控制之下。中国在处理香港问题时，根据“一国两制”方针和“港人治港”、“高度自治”的原则，根据中国宪法第31条的规定，通过香港特别行政区基本法授予香港特区以较多的地方立法权限。无论香港特别行政区的高度自治权有多大，都不是其固有的，而是来自于中央政府的授权。在中国，从总体上来讲，划分立法权限的思路是，团结全国各族人民，调动一切积极因素，加快社会主义现代化建设。但在划分大的权力关系时，一些规定或提法体现了不同的侧重点。在中央和地方的权限划分上，1982年宪法第3条规定，中央和地方国家机构的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。划分立法权限不仅要以宪法为依据，而且要坚持党的领导，以党的基本路线、方针为指导。中国共产党的十三大报告指出：“在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。”“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。”十三大的改革指导思想是简政放权，体现在立法权限划分上，突出了向地方倾斜的“地方分权”特点。廓清中国立法权限划分思路，明显涉及是继续贯彻十一届三中全会以来的中央对地方实行简政放权的方针，还是中央逐步收回地方的一些权力，实行中央立法集权，或者是维持宪法法律规定的现状不变，在建立社会主义市场经济体制和实行依法治国方略过程中必须做出抉择。1995年9月，江泽民在中国共产党第十四届五中全会上再次强调要充分发挥中央和地方两个积极性。他指出：“改革开发以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。”在新形势下坚持“两个积极性”的总的原则应当是，“既要有体现全局利益的统一性，又要有统一领导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。”由上可见，划分中央和地方的立法权限，基本思路是发挥“两个积极性”，中央和地方都应拥有必要的立法职权。用立法语言来表述，就是实行适当的“均权制”。在中国法学界，对划分中央和地方立法权限思路也有不同看法。主要有三种观点：一种观点认为，应当强化地方立法，这既是中国国情的必然要求，也是中国改革开放、简政放权、加强民主法制建设的必然趋势。另一种观点主张，应遵循统一立法的思路，在中国这样的单一制国家，不仅在政治方面应该是统一的、中央集权的，在法律、法制方面也应该是统一的，我们没有任何理由去强调或者提倡地方分散立法。“地方立法权的扩大，会导致地方割据”。第三种观点主张，统一立法与地方立法之间不是对立的，前者需要后者补充和具体化，后者以前者为依据，或不得与前者相抵触，或根据国家权力机关的授权。笔者认为，根据宪法的原则和充分调动“两个积极性”的原则，中国对于中央和地方立法权限的划分，总的趋势应当是而且必然是逐步放权，特别是中央在强化政权的同时，下放事权于地方，不断扩大地方的立法权限，但在今后一段时间里，为了保持改革、稳定和发展三者的协调关系，在建立统一的社会主义市场经济体制过程中和在政治体制未做大的改革之前，采取基本维持现状、适度微调的思路更为可取。所谓适度微调，既可能是中央将少数已授予地方的立法权限收回，如涉及经济宏观调控方面的权力，也可能是为适应深化改革、扩大开放的发展需要，或者为了充分保障公民权利，进一步授予地方一些立法职权。总的原则应当是，无论收权还是授权，都不宜明显打破中央和地方现有权力的平衡关系，都应当有利于调动“两个积极性”，有利于依法治国的伟大事业，有利于安定团结。中央和地方立法权限划分的方法在世界范围内，划分中央和地方的立法权限主要采取四种方法：规定中央的专有立法权，规定地方的专有立法权，规定中央和地方的共有立法权，确定剩余立法权的归属。所谓专有立法权也称专属立法权，是指特定立法主体对某些事项所专门享有的排他的立法职权。在专属立法权中，有些是不得转移和授权的，如立法权保留事项，有些则在一定条件或者情况下可以授权方式委托其他主体行使。在中国，用什么方法来划分中央和地方的立法权限，主要涉及专属立法权的规设问题。对此，大致有以下几种选择：第一种，明确规定中央的专属立法权限，对地方的立法权限不做专属规定，而只维持现行宪法和地方组织法的原则规定。理由是：1、中国是单一制国家，地方没有专属立法权，对地方的立法权限不必逐一列举；2、中国正处于变革过程中，各地发展不平衡，地方的立法权限范围很不确定，很难恰当地规定地方的立法权限；3、中国历史上长期实行中央集权制，如何做到既维护国家的统一又充分发挥地方的积极性，还有待于进一步探索总结，目前要同时规定中央和地方各自的专属立法权实有困难。这种划分可能出现的结果是：如果中央的专属立法权属于缩小权限的举措，则维持宪法和组织法对地方立法权限规定的限度，势必会产生“立法权限的空白地带”；如果专属立法权属于扩权举措，则必然会突破宪法和组织法的原则规定；如果划定专属立法权只是对既有立法权限的权力关系用另一种立法方式和语言来表述，则这种划分方法至少在目前是没有多少必要性的。第二种，明确规定地方的专属立法权，地方立法权限应当得到进一步确认和保障，地方立法应有必要的发展空间。理由是：1、地方的立法权源自本行政区域的人民，它不是来自或从属于中央，因此应用法律明确规定地方立法权的事项，以保障该行政区域的人民所享有的地方的一切权力；2、改革开放二十多年来地方立法实践经验的积累，为规设地方专属立法权提供了重要条件，应当以立法方式加以总结和确认；3、中国改革的大趋势是中央向地方“放权”，为了巩固改革的成果，应用划分地方专属立法权的方法来保障地方立法的权力不受侵犯，保证改革的顺利进行。这种强调规定地方专属立法权限的方法，实质是为了巩固地方立法权扩张的成果，把一些已为地方行使但在宪法、法律上尚不明确或者仍有争议的立法事项确认下来并使之合法化。需要指出的是，如果为了实现扩大地方的立法权限而在理论上认为其权力是来自本行政区域的人民，而不是来自中央政府和全国人民的授权，将明显违背单一制国家的地方权力在本原上属于中央的原则。这是一种极其有害的可能为分裂祖国提供理论支持的错误观点。对于这个问题，全国人大在起草香港特别行政区基本法时已有非常明确的意见，即香港是中华人民共和国不可分割的组成部分，香港特别行政区的包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权在内的自治权，是全国人民代表大会授予的，也就是中央授予的，而不是香港所固有的。出于国家利益和地方利益平衡发展的需要，一些现代国家的中央和地方都呈现出要求扩权的趋势。这种趋势，在中央通常表现为集权、控权要求，在地方则往往表现为自治维权主张。例如，20世纪90年代，瑞士各州在一些领域希望扩大自己的权限范围，同时指责联邦政府日益膨胀其权力；而联邦政府则批评州利用一切机会争权夺利、扩大权力。其实，双方都有扩大权力的需要和表现。扩权的必然性已随着社会的发展进步而显得日趋紧迫，问题不在于对宪法确立的既有权力配置关系能否改变或者变更，而在于如何变改，如何才能在人民能够接受、代价最小的情况下建立新的权力分割的平衡。中央多集中一些权力，联邦政府就可以在国际和国内事务中发挥更大、更有效、更主动的作用，为瑞士人民创造更有利的国际和平环境和发展条件；各州希望取回更多的权力，因为它们认为这些权力本来就属于州所有，要回自己的东西，天经地义。旧的权力平衡被打破，如何才能建构新的立法权力关系，将是瑞士人民和政府在最近与将来面临的重要问题。在处理中国中央与地方立法权限划分方面的关系时，究竟是应当立法集权还是应当立法分权，以及如何考量和把握集权与分权的平衡度，瑞士的经验对我们是极富启发意义的。第三种，根据中国立法以及政治、经济和社会发展的现实情况，适当规定国家的专属立法权，任何其他机关未经特别授权，不得在立法中涉及国家专属立法权的事项。同时也对其他机关的立法权限做必要的原则性规定，但这种规定不一定是专属性质的权力。对于非国家专属立法权的事项，实行全国人大及其常委会优越的原则，即对国家专属立法权范围以外的事项，全国人大或其常委会未立法的，地方人大可先行制定地方性法规，但中央立法一经制定，与之相抵触或重复的地方性法规应即刻予以废止或失效。需要进一步讨论的是，怎样看待划分专属立法权的功能。从国际政治学及立法理论、宪法理论的通行观点来看，划定专属立法权限固然有确认、肯定该主体的权力范围的功能，但更重要的功能在于对该主体的权力的限制。也就是说，在技术和方法的意义上，设定专属立法权的实质意义是对权力的限制和在此基础上的保护。从宪政国家的立法史来看，规定专属立法权的这种做法，最初始的用意不在于扩大某一立法主体的立法权限，而恰恰在于用这种方式来限制或者规定其对某些立法权行使的范围。联邦制国家以列举方式规定联邦和州或邦的立法权限，主要目的之一是限定各自行为的范围，防止它们越权。在单一制国家，如法国，宪法在划分议会制定法律的立法权与总统发布命令的行政立法权范围时，把法律规定的事项逐一列举出来，法律之外的事项都由总统以行政法规的命令事项予以规定，这样就限制了议会的权力，而扩大了总统的行政立法权。用国家权力来源理论进行分析也可以得到同样证明。地方本原论认为，中央的权力来自于地方的转让或赋予，因此要用法律明确规定中央的专属立法权，对地方则不予规定；凡是不属于中央专属立法权限范围的事项，地方都有权进行立法。中央本原论则认为，地方的权力来自中央的授予，因此地方的立法权限应由法律专门规定，以明确规定地方的专属立法权来限制地方的权力；凡是未授予地方的权力地方立法机构均不得行使。当然，在上述