深圳城市三旧改造中的问题及看法.pptx

深圳城市三旧改造中的问题及看法什么是三旧改造“三旧”是一个代名词，最早出现在2007年佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定中，此后逐渐被社会舆论和政府沿用，用来指代旧城镇、旧村庄和旧厂房。相应地，“三旧”改造是指针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造，包括城镇辖区内的旧民居、旧商铺、旧厂房、城中村、空心村、旧物业等的改造和市容村貌的整治等。2009年8月广东省政府关于推进三旧”改造促进节约集约用地的若干意见出台，标志着“三旧”改造政策在广东省正式实施。深圳“旧城”改造中出现的问题 旧城镇旧城镇 主要是指各区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等。包括因产业调整而搬迁或者停产的工业所留下的旧厂房、旧仓库；上世纪80年代及以前的棚户、简屋、单层砖混结构等建筑结构简陋、外观环境差的危旧居民用房；物业价值低于土地价值的旧商铺等。快速城市化过程中的跳跃式发展是旧城形成的主要原因，在快速城市化地区，市场规则决定城市的发展方向，比如在用地选择上，优势地段会被率先瓜分，而需要修缮改造的地区则因开发成本较高而被市场选择所忽略；当优势地段的土地资源所剩无几时，开发商则会越过劣势地段寻找新的发展用地，政府则不得不扩大城市规划版图。这种跳跃式发展的方式是造成快速城市化城市里大部分旧城形成的主要原因。只有当旧城区的环境恶化到引起社会大量社会问题和影响城市形象的地步，政府则不得不付出极大的代价，进行被动的旧城改造。由此可以看出，深圳城市化过程中的旧城改造初衷主要出于维护城市形象的片面考虑，而从实质城市功能改造角度来考虑关外旧城改造的效益则有所忽略。深圳市的旧城主要为城市的旧区比如罗湖老区等等。这个是大多数城市里最常见的一种旧城类型，当城市用地扩张到一定程度，市政基础设施难以承受时，旧城区中存在的问题则会比较明显的表现出来。同时还有墟镇，即城市外围快速发展地区的旧镇区，由于外向型粗放经济发展模式造成大量土地资源的浪费新区直接越过原有镇区向外扩展，城镇无序开发，原有镇区实际上逐步沦为墟镇，在墟镇里市政配套设施极其落后，环境恶劣，而且因为改造价值较低得不到改善。拆迁补偿成本高，拆迁安置问题日益突出随着城市建设的开展、旧城改造进程的加快，城市房屋拆迁已成为城市建设的一个重点，大至重大交通设施如城市轨道交通、铁路，小至垃圾站，都不可避免面临着拆迁工作。随着物权法的出台，居民维权的意识逐步增强，拆迁工作越来越难以推进，没有处理好拆迁安置问题容易引发恶性事件，危害社会安定、影响经济发展，也影响了城市建设推进的步伐。一方面，深圳市土地资源稀缺，安置用地面临“无地可落”的局面。目前全市未批未建的土地资源不到 200 平方公里，其中还包含了大量存在补偿不清等难以使用的地块。安置用地落实压力很大。另一方面，被拆迁人对拆迁安置用地的区位有一定要求，也给规划选址带来一定的难度。许多项目在拆迁安置过程中遇到被拆迁人要求就近安置的，但用地条件受限，被拆迁人的要求难以满足，进而导致延缓工程推进。此外还有一个很重要的原因就是深圳市近年来的长期、年度的拆迁安置缺乏一个统筹，往往以单宗形式解决，即遇到一个拆迁项目，安排一块拆迁安置用地。这种临时抱佛脚的手段导致深圳“钉子户”事件的频发，比如中国最贵钉子户的诞生。这大大的加大了深圳市旧城改造中拆迁的难度与时间跨度。夷平城市历史 尽管深圳市现代化历程仅仅二十余年，但其从春秋战国时期便先后被越国、楚国纳入属地直到明万历元年（公元1573年）设先安县。由此可见，深圳城市也有着悠远的历史。然而，随着深圳市旧城改造的进行，随着大规模利用土地。挖掘土地潜力的改造，深圳市大量历史遗迹被夷平，历史民族特色也随之抹去，这不得不令人扼腕叹息。最具有典型意义的就是深圳市罗湖旧城的改造。在旧城改造之前，罗湖老街范围内除一部分新建和改建工程外,多数仍为历史建筑,作为深圳的老城区,街街成市,商业十分繁荣。由于旧城改造工作缺乏较权威的规划管理控制和引导,以及这种体现局部利益和无序的旧城改造方式,使得原有的规划被活生生地拆散。作为深圳城市文化的老街历史文化的保留淡然无存，市民也对此意见很大。尽管后来又对此做了两次调整，但仍无法挽回城市历史被夷平的遗憾。环境质量低下，社会问题突出 深圳旧城开发强度普遍过大，公共活动空间(包括绿地)缺乏，环境质量低下；市政及公共配套设施不足，且公共服务设施尤其是供外来人口使用的设施缺乏。此外，旧城中私人建房普遍，建筑质量不高，存在较严重的安全隐患。比如深圳市红岭区在城市改造中对环境问题的轻视以及改造过程所缺乏整体的规划与控制。其整体环境差成为片区的严重问题之一，公共绿地的严重不足、缺乏公共活动空间也导致市民的意见很大。社会问题主要表现在两方面一是私房出租的巨大收益，造成不少原住民游手好闲，无所事事另一方面，由于缺乏有效的监督管理，外来人口膨胀，城中村的出租屋往往成为黄赌毒的温床，带来突出的社会治安等问题。深圳市旧城改造中所暴露出来的问题很大程度上是缺乏市政府在改造过程的统一统筹调度。因此要解决这些问题，政府应针对具体地段划定相对完整的改造范围，进行重点成片或沿线式的全面改造，走综合开发的道路。根据现状问题的严重性、改造要求的迫切性以及改造条件的差异，采取整体改造、局部整理、修缮整饬等不同的改造路线。关于“旧城”改造问题的看法关于最严重的拆迁问题，结合广东其他城市如广州、东莞等地的经验，我建议深圳市政府以划拨用地方式取得安置房建设用地。对所需要的拆迁安置房，由政府或开发商在取得建设用地后，自行建设，这样做的目的主要是便于安置房的建设与片区旧城改造的时间和速度相匹配，减少资金沉淀，也会大大减少钉子户的出现。同时，在安置拆迁户的过程中，可依据实际情况让部份拆迁户就地就近安置。面对一些困难家庭和以店面、住宅出租为生的家庭，可以提供一些廉租房及较好地点的商业网点中的店面安置房并提供劳动技能培训及创业资金的扶持。在保护城市历史方面和公共环境问题，深圳市政府应当意识到旧城改造不是纯粹的拆旧建新，对具的一定历史文化价值的要加以保护和改造，对不同的地段的拆旧建新要有不同的标准和要求。在旧城改造过程中要考虑局部与整体的关系，开发商效益和综合社会效益的关系，单纯商业性的开发并不能保证旧城改造取得理想的成效，规划控制要从大局和整体出发。同时也要考虑到市民们的意见，做好统一规划。十天平移观澜百年历史建筑物“旧村”改造中出现的问题 旧村居旧村居主要指城市规划控制区范围内的城中村；大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村；不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”。具体包括上世纪80年代及以前的砖土结构建筑；不符合国家规范和地方技术标准的各项指标的城中村、园中村；违法违章建筑、单家独户的旧村居；水、电等基础设施，体育、卫生等公共服务设施，交通、消防、生态环境等严重滞后的，不适宜居住的空心村、园中村等 深圳市在对“旧村”的改造中取得了很大的成功，比如罗湖区渔民村的改造已经有了实质性的进展,该村80%的村民已同意由股份公司统一规划、统一建设、统一管理。结台渔民村的用地情况,罗湖区已就规划、建筑单体、环境设计、停车方式、管理模式等进行了有益的尝试,。但我们也不能因此忽视深圳市在“旧村”改造中所暴露出来的问题。政府规划问题 政府在旧村规划与实施以及向城市转型过程中农村产业结构和用地布局的调整方面，采取积极引导措施，充分调动村民积极性。同时，应采取严格的控制手段，尽可能避免其对城市建设带来的负面影响。然而，深圳城中村现状开发强度大，容积率高，市政公用设施欠账多。深圳政府对城中村的改造抱着“能不动就不动”的态度，城市建设多数采取绕道走的形式。开发单位不愿意将资金投入村庄的拆迁和改造上。长此以往，随着农村建设规模的扩大和地价的上涨，对城中村改造难度越来越大。国内各城市城中村数量比较 土地产权问题 土地产权问题：根据最新的深圳市建筑普查数据,全市共有历史遗留的村庄约293个，村民住宅约有35.16万栋，占面积约有30多万平方公里，总建筑面积约8077.3万平方米，占全市总面积的43%。城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地:如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许;如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违章建筑难以强制拆除，使改造无法进行。拆迁补偿问题 深圳市的城中村现状住宅面积大，建筑成本高，每年还可为业主带来相当可观的租金收益，因此需要补偿安置的数额巨大。而且，业主对于拆迁普遍有抵触情绪，这给改造单位带来巨大的改造成本(包括交易成本)与风险，令开发商望而却步。此外，业主倾向于只接受住房补偿，进一步加重了规划的风险和困难 产生新的失地农民“困境”城中村改造之后意味着村民失去了赖以生存的土地和房屋,据我了解，城中村的居民,绝大部分都有数量不等的私房出租,他们不用工作,每天打打麻将,喝喝茶就可以获得丰厚的收入,因此村民的受教育程度和劳动能力堪忧。由于他们大多数文化素质偏低,年龄偏大,重新接受新技能培训的困难比较大,城中村改造之后村民无法融入社会,难以找到满意的工作,因而极易产生抵制改造的情绪。城中村改造之后,村民除了享受市民待遇之外,如何解决他们的就业问题是摆在政府面前新的难题。关于“旧村”改造问题的看法 关于城市旧村改造的方法，我觉得深圳市可以借鉴一下珠海市的经验。确立一下城市村改造的原则：政府决策，政策推动，市场运作。通过采取以房地产开发推进城中村改造，公开招标择优选择开发商，调控房地产开发市场为城中村改造腾出市场空间等具体措施，运用市场机制来优化配置资源，将城中村改造为配套完善的现代化住宅小区。政府没有投入一分钱，而是吸引房地产商投资旧村改造。通过市场来引导，市政府来监督和规划，相信对城中村的改造会事半功倍。同时我认为将城中村土地完全国有化会解决以上的绝大部分问题，鉴于深圳市土地产权关系不清带来的严重问题,在我看来城中村改造首先需要解决的就是土地产权的遗留问题,需对城中村土地实行彻底的国有化改革。当然这也只是我的一点看法，仅供参考。“旧厂”改造中出现的问题 旧厂房旧厂房主要指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房以及严重影响城市观瞻的临时建筑。包括上世纪90年代及以前建设的临时建筑、单层简易结构旧厂房；容积率低于0.6的旧厂房；与土地利用规划、城市总体规划用地性质不符，占用滩涂、农田等生态用地的违章建设厂房；地均产出低于100万元/亩的低效工业工地；国家禁止类和淘汰类产业的旧厂房；废水、二氧化硫、粉尘、烟尘等工业污染物排放未100%达标的旧厂房；能耗和水耗高于国家和省规定的产品能耗、水耗限额标准的旧厂房等。深圳市宝安区旧工业区基本上建成于上世纪八九十年代。20世纪80年代开始，宝安区在特区政策的影响下利用地理优势，为吸引大量的“三来一补”企业落户宝安，采取卖地、建房、出租的“筑巢引凤”的工业发展模式。这一类旧工业区数量庞大，分布范围广。据初步统计，宝安区规模在1km以上的旧工业区有303个，总用地面积为58.4km，总建筑面积达5548m。政策困境：未合法用地和功能置换遭遇政策壁垒 深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定、深圳市人民政府关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定等相关查违政策规定：1999 年3 月5 日以前兴建的建筑物及生活配套设施，将与城市规划符合的情况作为处罚确权的重要依据。查违政策设置了时间和规划两大确权门槛。对于未合法用地的工业用地而言，大部分是在“9935”之前建设，时间上基本符合确权条件。但宝安大部分旧工业区没有实现法定图则全覆盖，“符合城市规划的情况”缺乏可操作的规划条件，查违政策难以实施。编制体系困境：改造规划定位的模糊 依据深圳市城市规划条例，“详细蓝图由市规划主管部门或其派出机构编制、审批”，且没有明确规定的公示程序。参照详细蓝图编制的旧工业区改造规划，由于审批权在规划主管部门，更多作为内部管理文件，缺乏法律约束力。规划编制困境：缺乏控制要素的实施路径 详细蓝图应对用地在功能控制要素（包括地块细分和开发强度、公共配套设施、道路交通、市政工程等）和空间控制要素（包括地区空间组织、建筑形态控制和公共开放空间等）做出详细的控制规定。与其他类型的详细蓝图相比，试点改造规划具有以下特点：一是，在已建城区上进行规划控制；二是，涉及多种主体利益的规划协调。这些特点决定了旧工业区的改造，不仅仅规划的本身，更重要的是改造实施。但如何将详细蓝图的功能控制要素和空间控制要素，转化为改造实施，成为改造规划编制的主要问题。关于“旧厂”改造问题的看法 一般涉及到的旧厂改造，大部分上都应该是以公有制企业，乡镇老厂为主体，在产业结构面临、升级之后，不可避免的某些劳动密集性、高污染型或者负担不起城区经济代价（主要是指不太需要靠近城区的企业）的企业要迁出城区，所以在这之后对厂区的改造就势在必行。而关于问题的原因，主要归结为以下两个观点：第一，利益分配问题，之前改造的投资谁给？改造之后的利润谁拿？利润的分配如何？归根到这几个突出的关节点上。利益问题向来是改造问题的硬伤，在此不再论述。第二，我认为应该是定位问题，关于旧厂改造之后的区域核心定位问题，政府部门或者是开发商试图将其建造成什么东西？等等，都是深刻影响旧厂改造是否成功的重要原因。纵观这么多改造的例子，失败的那么些个案，总是在以上某一点或者全部都或多或少的是做得不够乃至错误的。其实，如果在改造过程中，相关部门能够以更远大的眼光看问题、廉洁高效务实一些就不会有太多的失败了。结束