2021年数字时代治理现代化研究报告：数字政府的实践与创新.pdf

数字时代治理现代化研究报告数字时代治理现代化研究报告 数字政府的实践与创新数字政府的实践与创新 （2021 年）年）中国信息通信研究院政策与经济研究所中国信息通信研究院政策与经济研究所 2022021 1 年年 3 3 月月 前前 言言 当今时代，科学技术日新月异，数字化智能化深入发展，深刻影响经济发展趋势与社会运行规律，数字时代已全面到来。党的十九届五中全会指出，要发展数字经济，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，首次明确了数字化发展内涵，即以数字经济、数字社会、数字政府为三大支柱开展数字技术创新与应用。其中，数字政府意指政府的数字化转型，对数字经济、数字社会起着牵引性、带动性作用，保障数字经济、数字社会持续安全发展。“数字政府”一词最早于 2017 年出现在政府管理视野。2018 年广西、广东两省发布数字政府建设规划，标志着数字政府从建设理念走向落地实践，随后数字政府建设迅速向国内其他省份扩散。2019年党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，将数字政府建设由地方探索提升至国家顶层设计层面。本报告围绕数字政府的内涵意蕴、建设现状、特点趋势、问题挑战进行全面梳理，以期为数字政府建设贡献智慧，助力数字时代国家治理现代化。关于数字政府概念，报告在梳理学界、政府、企业不同观点后认为，数字政府是对电子政务的延伸和重塑，指政府应用数字技术履行职能而展现的一种政府运行模式，本质上是政府治理的数字化转型。关于数字政府建设进展，报告认为，全球数字政府建设总体处于起步阶段，部分西方国家已进入改革深水区，在技术赋能、数据驱动整体治理等方面持续发力。我国数字政府建设起步较晚，处于全球中上水平，在线服务走在全球前列。实践模式上，呈现自下而上、分散推进、百花齐放的特征，相继涌现出广东、浙江、贵州等成果建设经验。建 设特点上，呈现用户中心、数据驱动、整体协同、泛在智能四大特征。展望未来，我国数字政府建设还面临多方面问题和挑战，需要着力破解四重矛盾：一是建设供需不平衡的矛盾，地方政府关注数字平台等大型数字项目建设，但对治理的赋能效果及平台的使用情况关注不够。二是统一规划和探索创新的矛盾，已有建设过分强调顶层规划和统一建设运营，数据向上归集、技术向上看齐，向下的回流机制不健全，抑制了基层创新活力。三是创新治理与体制机制的矛盾，官僚制原有的组织规则、运行规则、信息传递规则与数字时代的信息扁平化流动及开放型组织建设不相适应，政府治理理念、治理文化、技术人才等不能满足现代化治理需要。四是数据安全与数据利用的矛盾，数据利用的范围和标准不够明确，政务数据的经济社会赋能作用未充分显现。报告建议，数字政府建设要坚持以人民为中心，处理好统一规划和基层创新的关系，紧紧抓住数据治理这一枢纽工程，开展常态化数字政府效能评价，引导数字政府健康发展。编写成员：杨 媛 李强治 张春飞 目目 录录 一、数字时代呼唤政府数字治理能力提升.1（一）治理对象加快数字化转型.1（二）治理场景日趋复杂多样.2（三）治理现代化要求极大提升.2 二、数字政府的时代内涵.3（一）理论视角：不同层次及主体存在认知差异.3（二）实践视角：对电子政务的延伸和重塑.7（三）报告观点：政府治理的数字化转型.8 三、数字政府建设图景概览.10（一）全球数字政府建设处于起步阶段.10（二）我国数字政府建设推进势头强劲.13（三）我国数字政府建设的典型模式.17（四）我国数字政府建设的代表性应用.23 四、数字政府建设面临的问题与挑战.30（一）建设供需不平衡的矛盾.30（二）统一规划和探索创新的矛盾.32（三）创新治理和体制机制的矛盾.33（四）数字安全和数据利用的矛盾.35 五、数字政府建设的思路与建议.37（一）坚持以人民为中心推进数字化治理.37（二）处理好统一建设和基层创新的关系.38（三）紧紧抓住数据治理这一枢纽工程.38（四）开展数字政府建设效能评价.39 图图 目目 录录 图 1 广东省数字政府管理架构.18 图 2 长三角“一网通办”网站.24 图 3 政务服务自助大厅示意图.25 图 4 广东省四款移动政务应用.26 图 5 杭州高峰拥堵延时指数及拥堵指数全国排名.27 图 6 健康码开发时间线.33 图 7 中国地方政府数据开放平台数量.37 表表 目目 录录 表 1 关于数字政府的代表性观点.6 表 2 电子政务与数字政府的主要区别.8 表 3 部分西方国家现行数字政府战略.12 表 4 部分省级政府数字政府规划发布情况.14 表 5 省级大数据管理机构设立情况.15 表 6 部分省份数字政府建设领导小组设立情况.16 表 7 部分省份数字政府运营公司股权结构情况.17 数字时代治理现代化研究报告（2021 年）1 一、数字时代呼唤政府数字治理能力提升（一）治理对象加快数字化转型（一）治理对象加快数字化转型 随着现代信息技术快速发展及广泛应用，经济社会各领域数字化转型加速推进。个体层面，通过电子证照、通信大数据、健康码等信息，能够形成个人特征、行动轨迹、健康状态的数字画像；企业层面，数字产业化与产业数字化加速推进，2020 年上半年我国数字经济规模达17.5 万亿元，占GDP比重为38.3%1，成为国民经济的重要支柱；社会层面，网络虚拟社会与物理现实社会双向映射、动态交互，数字孪生城市等概念落地，使得社会运行的数字化得以实现。个体、企业、社会等主体的数字化转型，倒逼政府关注数字化发展进程，提升数字化治理能力。一方面，个体、企业和社会作为政府治理对象，存在形式及日常活动走向线上化、数字化，要求政府更新监管手段和治理工具，拓宽治理场域，积极应用大数据、云计算和物联网等新兴技术开展治理活动，提升治理效能；另一方面，多元共治的社会治理格局下，个体、企业、社会团体等是治理的重要参与主体和支撑力量，亟需政府提升数字治理能力，以实现各主体间的良性互动和平等对话。个体、企业、社会的数字化转型，尤其是数字化企业的快速崛起，为政府开展数字治理奠定了坚实基础。数字技术方面，我国网络基础设施建设快速发展，覆盖范围全球领先，5G 传输网络和移动终端设备的规模应用，进一步降低数据采集、传输成本，万事万物互联互通成为可能；机器人、语言识别等人工智能系统快速发展，海量数据的处理、分析不再困难，社会治理继续提速、增效、降本；政务云等数据存储设施发展成熟，为数据融通共享和安全存储提供保障，数据存 1 数据来源：中国信息通信研究院测算。数字时代治理现代化研究报告（2021 年）2 储、挖掘、利用更加方便快捷。数字经济方面，涌现出了一批掌握数字政府建设技术的行业龙头企业，积极为数字政府建设提供解决方案，政府运用现代信息技术履行管理职能的门槛进一步降低。（二）治理场景日趋复杂多样（二）治理场景日趋复杂多样 数字时代，人类社会从“人人互联”走向“万物互联”，数字化、网络化、智能化深入发展，线上线下深度融合，现实社会与虚拟社会相互交织，治理场景的复杂性不断增加。一方面，受数字化、网络化影响，原有信息传递规则被打破，信息和数据由单中心传播向多中心传播转变，极大提升了传统治理场景的动态性、复杂性和不可预知性。如新媒体社交平台使得网络舆情应对和研判的不确定性增加，网络诈骗、虚假宣传、低俗内容传播等违法成本降低。另一方面，数字技术的发展和应用，将治理边界从传统线下治理空间拓展至数字治理空间，产生了诸多新的数字治理议题，如数据治理、数字身份安全、数字鸿沟、算法治理等。面对治理场景的复杂变化，亟需通过“信息化驱动现代化”，提升政府的数字化治理能力，数字政府建设成为重要选择。（三）治理现代化要求极大提升（三）治理现代化要求极大提升 党的十九届四中全会全面阐释国家治理体系和治理能力的内涵，同时指出，要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设，加强数据有序共享”，要“更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”。习近平总书记也曾在多个场合强调利用现代信息技术赋能国家治理现代化的重要意义。如在 2016 年网络安全和信息化工作座谈会上提到，“信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”。在 2017 年在十九届中央政治局第二次集体学习时数字时代治理现代化研究报告（2021 年）3 指出，要“运用大数据提升国家治理现代化水平”。2020 年在浙江考察时再次强调，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”。可见，充分运用现代信息技术手段，提升数字治理能力既是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和应有之义，也是数字时代推进国家治理现代化的关键驱动力。二、数字政府的时代内涵（一）理论视角：不同层次及主体存在认知差异（一）理论视角：不同层次及主体存在认知差异 作为新生事物，数字政府吸引了政府、企业、研究机构等多个主体关注和参与，不同主体下数字政府认知存在一定差异。国内学术界最早使用数字政府概念的是梁木生、徐顽强等人，主要探讨信息化发展对政府管理体制带来的改变1-3。随后，陆续出现对国外数字政府建设经验的介绍。如孙志建介绍了国际数字政府的阶段模型、前沿理论、主要评估等4；金江军、陆峰等介绍了 2012 年美国发布的数字政府战略5-6。在此阶段，“数字政府”多被界定为政府信息化和电子政务网建设，强调利用信息技术手段提升政府管理效率，对数字政府其他内涵关注不足。2017 年“建设数字中国”被写入党的十九大报告。作为“数字中国”的有机组成部分，数字政府的关注度骤然增加，2017 年山东师范大学举办“第一届数字政府治理学术研讨会”，中国行政管理杂志开办“数字政府治理”专栏，探讨解决信息社会下政府治理面临的新机遇、新情况、新任务和新问题。这一阶段学术成果也更加丰富多元，主要集中在四个方面。一是国外数字时代治理现代化研究报告（2021 年）4 数字政府建设策略和经验介绍，如英国7-8、美国9、新加坡10数字化转型策略、国外数据治理经验11等；二是国内典型实践案例介绍，如浙江省“最多跑一次”改革12-14、上海市“一网通办”15、广东省数字政府16等；三是从理论层面探讨数字政府的建设基础、现状和问题，如从社会形态变化分析国家治理、政府治理变迁逻辑17，探讨电子政务和数字政府演进关系18，总结数字政府建设梗阻问题并给出对策建议等19-20；四是政务数据治理，如探讨影响政府数据治理的内驱动力、外部生态、制度规则、价值导向21。整体来看，已有研究主要集中在现状梳理、经验总结等定性研究上，系统性回答“数字政府建得怎么样、怎么建”的研究不多。2017 年复旦大学推出政府数据开放树林指数，2019 年起清华大学、中软测评中心等推出数字政府评价指数，数字政府研究走向量化。关于数字政府概念，学界影响较广泛的一类观点是“数字政府即平台”。这一概念最早出现在英、美等国家，意指通过建设通用标准和体系架构，提升集中共享能力，减少重复建设。例如英国将“政府即平台”作为其数字化转型战略的核心内容，指出政府要建设通用共享平台设施，内阁组成部门或者第三方在平台上开发附加应用，推动以平台为基础的政府数字化转型7。国内学者尝试应用这一概念解释中国数字政府建设实践。如北京大学课题组将国内外数字政府建设总结为“平台驱动的数字政府”模式，即指“政府基于新型数字基础设施，构建广泛联系公众、企业、公务员和所有政府机构的平台，并在平台中持续地实现数字资源的能力化和数字能力的共享化，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，实现政府组织数字化转型，促进政府治理能力现代化的过程”22。相比于平台视角对数字政府实现路径的聚焦，另一个视角则更关数字时代治理现代化研究报告（2021 年）5 注数字技术给政府治理形态、治理能力、治理模式带来的改变。如吴克昌等认为，数字政府的本质是通过建立大数据驱动的政务新机制、新平台，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务和环境保护等领域的履职能力16。王伟玲认为数字政府是借助新一代信息通信技术，对政府施政理念、方式、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性变革，促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态23。刘淑春认为数字政府治理研究本质上讲旨在处理政府“有形之手”与市场“无形之手”、社会“自治之手”的逻辑关系，提高政府治理效能、行政质量和公信力，加速实现“管制型政府”向“服务型政府”转变14。对各地数字政府建设规划进行梳理后发现，政府作为数字政府建设主导者、使用者，更加关注数字政府“如何建、建什么、怎么用”的问题。建设目的上，一般与优化营商环境、改善政务服务等中央“放管服”审批改革要求密不可分。建设内容上，一般包含云、网、平台、数据中心等数字新基建。功能应用上，一般围绕经济调节、市场监管、生态保护、公共服务、社会治理等政府核心履职领域。总体来看，更聚焦数字政府的工具价值。企业作为数字政府平台的承建者，更多关注数字政府建设的技术体系、技术标准、技术设备。例如，阿里巴巴侧重将自身数据化运营能力与数字政府建设结合，认为数字政府已经走向了以“数据化运营”为核心的 2.0 时代，其参与建设的“杭州城市大脑”领先全国；腾讯依托自身多年用户运营经验，侧重从“顾客体验”角度构建数字政府，强调用户中心，与广东省政府共同打造的“3+3+3”数字政府平台成为标杆案例；华为侧重终端设备建设，实现对城市生命的动态感知，在交通、水务、环境等领域均有布局。数字时代治理现代化研究报告（2021 年）6 表 1 关于数字政府的代表性观点 主体 视角 数字政府定义 学界 技术 视角 北京大学课题组（2020）政府基于新型数字基础设施，构建广泛联系公众、企业、公务员和所有政府机构的平台，并在平台中持续地实现数字资源的能力化和数字能力的共享化，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，实现政府组织数字化转型，促进政府治理能力现代化的过程。治理 视角 刘淑春（2018）数字政府治理研究本质上讲旨在处理政府“有形之手”与市场“无形之手”、社会“自治之手”的逻辑关系，提高政府治理效能、行政质量和公信力，加速实现“管制型政府”向“服务型政府”转变。戴长征、鲍静（2017）政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。政府 浙江 浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案 政府数字化转型是政府主动适应数字化时代背景，对施政理念、方式、流程、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性重塑，通过数据共享促进业务协同，提升政府治理体系和治理能力现代化的过程。广东 广东省人民政府关于印发广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020 年）的通知“数字政府”是对传统政务信息化模式的改革，包括对政务信息化管理架构、业务架构、技术架构的重塑，通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力，实现由分散向整体转变、由管理向服务转变、由单向被动向双向互动转变、由单部门办理向多部门协同转变、由采购工程向采购服务转变、由封闭向开放阳光转变。湖北 湖北省人民政府关于推进数字政府建设的指导意见 以云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等技术为支撑，以一体化在线政务服务平台为载体，以数字化、数据化、智能化、智慧化为实施路径，推动政府全方位、系统性变革，建立决策科学、治理精准、服务高效的新型政府运行模式。广西 广西推进数字政府建设三年行动计划（20182020 年）全面推动政府数字化转型，加快政务数据资源整合，规范行政权力运行，优化政务服务供给，利用大数据强化政府决策支撑，实现行政效率、服务水平、治理能力的全面提升。企业 阿里 巴巴 2019 年阿里云峰会上海站 阿里巴巴集团副总裁、阿里云智能数字政府事业部总裁 许诗军 数字政府正在从以“网上政务”为核心的 1.0 时代，走向以“数据化运营”为核心的 2.0 时代，阿里巴巴将运用自己的数据化运营能力，帮助政府全面提升面向公众的便捷服务能力，精细化的社会治理能力，科学化的决策能力。通过系统打通和数据协同，形成整个政务流程的再造。腾讯 2019 年腾讯全球数字生态大会数字政府分论坛 腾讯政务云副总裁、数字广东总裁 王景田 要坚持互联网思维,一切以用户为中心,把最大程度满足用户的需求放在最重要的位置，打造有温度的数字政府。华为 侧重建设万物感知-万物联接-万物智能的神经系统 来源：根据公开文献、网络资料整理 数字时代治理现代化研究报告（2021 年）7 （二）实践视角：对电子政务的延伸和重塑（二）实践视角：对电子政务的延伸和重塑 数据是数字政府建设的基础性要素，根据数据在政府服务及管理职能履行过程中发挥作用不同，大致可将政府数字化转型过程分为三个阶段：一是 2000 年至 2014 年电子政务阶段，以办公自动化、政务信息化建设为主，期间出现政府网站、微博、微信等电子政务应用，侧重信息发布、政民互动等功能，政务服务的办理以线下流程为主，数据在其中发挥作用较小。二是 2015 至 2018 年的“互联网+政务服务”阶段，通过跨区域、跨层级、跨部门的数据打通共享，推动政务线上化走向服务线上化，并依托数据流开展政务服务流程再造。三是2019 年至今的数字政府阶段，将数据的驱动作用从政务服务拓展至社会管理。多个地方发布数字政府建设规划，党的十九届四中全会、五中全会提出“建设数字政府”要求，将数字政府从实践探索提升至国家顶层设计。尤其是疫情发生后，大数据在政府治理中的关键性作用进一步凸显，建设数字政府成为各界共识。可以看出，从电子政务到数字政府的变迁，是数字技术及数据要素不断深化影响政府治理的过程，既有量变也有质变。量变体现在内容延展：一方面，数字政府推动传统电子政务继续深化发展，将政务线上化扩展至服务线上化，演变形成“一网通办”“不见面审批”等服务形式；另一方面，除对外提供办事服务外，数字政府还面临社会治理的数字化转型任务，内涵意蕴更为广泛。质变体现在流程、理念重塑：一是在价值取向上，电子政务立足“转变政府职能，改进管理方式，提升行政效率，降低行政成本”，侧重工具理性取向；数字政府除提升效率，更加聚焦便民服务优化、办事体验提升，注重协同外部主体参与，倾听民众意见，兼具工具和价值理性。二是在顶层设计数字时代治理现代化研究报告（2021 年）8 上，数字政府更加突出数据驱动，以数据流带动业务流、服务流改造，由此带来资源流向、部门关系、考核导向等发生变化，撼动已有部门利益格局。三是在政社关系上，政府进一步由“划桨”走向“掌舵”，致力于打造开放包容、协同创新的治理生态，企业和社会力量得到释放，信息由政-社单向流动走向双向自由流动。表 2 电子政务与数字政府的主要区别 电子政务电子政务 数字政府数字政府 时代背景 互联网发展 整个社会数字化转型 政策语境 电子型政府、服务型政府 服务型政府、国家治理现代化 技术支撑 办公自动化系统、互联网 新型基础设施 功能属性 工具理性：提升行政效率 兼具工具和价值理性：提升办事效率、优化营商环境，实现民主、参与等治理价值 顶层设计 流程驱动 数据驱动 信息流动 自上而下单向流动 双向及多方流动 应用领域 政务服务，包括告知、互动、政策解读等 政务服务、态势感知、决策支撑、社会治理等 应用案例 一站式办事大厅 一网通办、最多跑一次、一网统管等 来源：中国信息通信研究院（三）（三）报告观点报告观点：政府治理的数字化转型：政府治理的数字化转型 综合上述研究观点，对数字政府大致可有广义和狭义两种理解。广义上，数字政府内涵极广，包括政府信息化、电子政务、“互联网+政务服务”、数字化治理演变全过程，大致等同政府信息化进程。狭义上，数字政府有别于传统电子政务甚至“互联网+政务服务”，更加强调数字技术在政府治理中的应用广度和深度，突出智能化、泛在化、主动化特征，是政府对数字技术应用的高阶形态。同时，数字政府关注数字技术对政府文化、制度、理念带来的转变，意图探讨数字时代政府呈现何种形态、扮演何种角色、如何开展治理，是政府对数字化转型作出的回应。本文倾向狭义的理解，认为数字政府是国家治理现代化背景下，政府应用数字技术履行职能而展现的一种政府运行模式，数字时代治理现代化研究报告（2021 年）9 本质上是政府治理的数字化转型。在内涵上，数字政府不仅属技术变革和应用范畴，还涉及政府管理体制机制改革、行政文化变革等多方面；在外延上，数字政府包含数据驱动的政务服务，但更侧重社会治理、城市管理、经济调控、行业监管等政府职能履行的数字化、智慧化，以全方位提升数字化治理能力和水平。从理论和实践来看，数字政府呈现四大特点：一是以用户为中心。数字政府坚持和践行新时期服务型政府建设理念，通过政府流程再造，不断降低制度性交易成本，让数据多跑路、群众少跑腿。一方面，数字政府建设始终围绕解决群众需求，强调以客户需求为基础进行组织重构和流程再造，通过提升治理能力和治理水平，增强民众的获得感和满意度。另一方面，数字政府主张由群众评价建设效果，全面建成政务服务“好差评”制度体系，企业和群众的评价权力得到进一步增强，途径进一步扩展。二是数据驱动。数据是数字政府的基础性要素，数字政府主张“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”，以数据引导各项变革。一方面，数字政府以数据流为牵引，推动业务流程再造和部门关系重塑，将原来分散的受理中心、受理系统合并建立统一受理中心和综合受理系统，进行服务事项集中审批、统一办理，实现业务资源集中，重塑了业务流程及部门间关系。另一方面，数据作为一种新的生产要素参与市场流动已在国家层面确定，随着数字时代的全面来临，各主体数字化转型加快，数据将成为万事万物的表现形式和联结方式，呈现海量、动态、多样的特征，进行数据汇聚整合、挖掘利用、分析研判将是政府治理活动的重要内容。三是整体协同。数字政府强调整体建设理念，要求通过机制设计，不断打通部门间壁垒，吸纳多主体力量，实现更高层次协同。一方面，数字时代治理现代化研究报告（2021 年）10 数字政府建设的一个重要目标就是打破以往条块分割模式，建成上接国家、下联市县、横向到边、纵向到底全覆盖的整体型政府，实现政府内部运作与对外服务一体化、线上线下深度融合。如建成全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台，实施全国一体化大数据中心建设重大工程等等。另一方面，数字政府强调治理机制的协同推进。对内，各地政府积极搭建线上沟通平台，通过技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和服务，减少科层体制带来的沟通成本。对外，政府治理不断引入企业和群众参与，实现优势互补、互利共赢。四是泛在智能。当前，以人工智能、区块链、VR/AR 技术为代表新科技革命飞速发展，未来的数字政府建设，必将极大受到智能技术发展影响，走向泛在化、智能化。具体表现为，政府将变得“无时不在、无处不在”。一方面，各省市推动政务服务向移动端延伸，实现政务服务事项“掌上办”、“指尖办”，政务服务将变得无处不在、触手可及。另一方面，随着信息技的发展和应用，传统意义上的实体政府、服务大厅等转变为“线上政府”、“24 小时不打烊”等虚拟政府形式，政府提供服务不再局限于时间和空间的限制，对公众来说，政府“无时不在”但又隐形不可见。未来，政府可能逐渐“退居幕后”，根据公民需求量身打造服务，推动原来的“申请-受理”模式转变为“提示-服务”模式。三、数字政府建设图景概览（一）全球数字政府建设处于起步阶段（一）全球数字政府建设处于起步阶段 根据德勤的调查报告24，当前全球各国政府数字化转型发展进程不一，大部分国家处于起步期或发展期，少数国家迈入成熟阶段，区域之间分化明显。具体来看，欧洲一直处于数字化转型的领先地位。数字时代治理现代化研究报告（2021 年）11 2020 联合国电子政务调查报告显示，欧洲大部分国家电子政务进入“非常高”水平，EGDI 指数（电子政务发展指数）达 0.82，位居全球第一。其次是亚洲、美洲、大洋洲，非洲发展水平最低，EGDI指数为 0.39。日本早稻田大学 2020 年发布的国际数字政府评估排名研究报告显示，2019-2020 年度数字政府排名前十的国家分别是美国、丹麦、新加坡、英国、爱沙尼亚、澳大利亚、日本、加拿大、韩国、瑞典，以西方发达国家为主。中国在榜单中排名相对靠后，近几年呈现逐步上升趋势。为应对数字化浪潮带来的治理挑战，西方主要国家均较早发布了数字政府建设规划，且近年来不断进行升级迭代。澳大利亚在 2018年发布政府数字化转型战略 2018-2025，提出将利用量子、区块链和人工智能等技术推进澳大利亚全面数字化转型，到 2025 年之前进入“全球三大数字政府”行列，成为其他国家学习和借鉴的样板。美国在 2017 年发布政府技术现代化法案，提出要在以往数字化转型基础上提升联邦政府信息网络的安全保护水平，建立 IT 资本基金，实施系统及数据迁移至云端等 IT 现代化升级举措。英国在 2017 年发布政府转型战略（2017-2020），对 2020 年之前英国政府转型需要达到的水平状态、目标和重点任务提出了要求，制订了具体的工作计划措施，并对英国政府 2020 年以后的发展远景进行了展望7。新加坡 2014 年发布智慧国 2025 计划，秉持“大数据治国”的全新理念，致力推动建成全国性数据连接、收集、分析的操作系统，并通过对大数据的处理和分析，准确预测公民需求，优化公共服务供给，使公民享受到更加及时和优质的公共服务10。韩国在 2019 年发布数字政府革新推进计划，提出将加大投入，开展数字政府革新计划，包括引进电子身份证、扩大各类电子证明的发放、推行国民个人定制数字时代治理现代化研究报告（2021 年）12 行政服务指南等。总体来看，国外数字政府战略更加关注新兴数字技术及数据驱动在数字政府建设中的重要作用，数字政府建设重心逐步从“信息化、线上化”向“开放型政府建设、用户驱动、业务流程再造”转变。在西方主要国家数字政府建设规划中，普遍提及了政府理念文化、组织架构、业务流程、制度标准、人员能力等深层次要素的改革要求，以逐步形成“利用技术赋能、以用户为中心、数据驱动整体治理”的路径。表 3 部分西方国家现行数字政府战略 国别国别 战略规划战略规划 愿景目标愿景目标 丹麦 数字化战略2016-2020 将公共部门数据作为促进增长的推动力，建设一个灵活的、极具适应性的社会及数字化程度更高的国家25 新加坡 智慧国2025计划（2015-2025）使用科学技术为民众创造更加舒适且充满意义的生活，利用互联网、物联网、数据分析和通讯技术，提升民众生活质量、增加商业机会、促进种族团结 英国 政府转型战略（2017-2020）加快推进政府数字服务，强化“数字政府即平台”理念，促进政府跨部门建设共享平台，提高政府数字服务效能，改善民众与政府之间的关系 美国 政府技术现代化法案（2017）成立美国技术委员会，构建更加现代化、更加安全的联邦信息技术系统架构，提升政府信息网络的安全保护水平，更好地提供公共服务和智能化决策 韩国 数字政府革新推进计划（2019）适应以人工智能、云计算等尖端信息通信技术为主导的数字化转型趋势，以提升工作效率、更好为民服务为目的，改善现有的电子政府服务 瑞典 数字战略：瑞典可持续数字转型（2017）通过改善数字技能、数字安全、数字创新、数字领导、数字基础设施，使瑞典在数字变革中走在世界前列 澳大利亚 政府数字化转型战略 2018-2025 通过建设开放式的政务数据库，改善公共服务交付方式，到 2025 年要将澳大利亚建成全球三大领先的数字政府之一 资料来源：根据公开文献、网络资料整理 数字时代治理现代化研究报告（2021 年）13（二）我国数字政府建设推进势头强劲（二）我国数字政府建设推进势头强劲 1.顶层设计：数字政府建设规划陆续出台顶层设计：数字政府建设规划陆续出台 中央层面，党的十八大以来，党中央高度重视网络安全和信息化工作，在多个重要文件中强调信息化和数字化建设要求。如在 2016年国家信息化发展战略纲要、“十三五”国家信息化规划中提出，要实施网络强国战略，建设数字中国，深化“互联网+政务服务”，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。2018 年习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出，要加快推进电子政务，构建全流程一体化在线服务平台，更好解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。2019 年党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”，要求利用信息化手段，提高政府机构履职能力。2020 年党的十九届五中全会再提数字政府，并将数字政府作为数字化发展的三大支柱（数字经济、数字社会、数字政府）之一进行强调，凸显了数字化转型中数字政府建设的重要意义。地方层面，“数字政府”一词在政府文件中被广泛使用，各地纷纷发布数字政府建设行动规划，将其作为行政体制改革、智慧城市建设的重要手段。最早在 2018 年 8 月，广西发布广西推进数字政府建设三年行动计划（2018-2020 年），提出基础设施建设、数据资源共享、“互联网+政务服务”、宏观决策大数据应用、数字化市场监管、数字化自然资源监管、数字化生态环境治理等七项具体建设任务。随后，广东、浙江等省份也在 2018 年发布数字政府建设规划并启动建设工作。截至 2020 年底，已有至少 9 个省级行政区域形成专门的数字政府建设方案，另有若干省份发布数字化转型或数字经济发展规划，其中提及数字政府建设要求。数字时代治理现代化研究报告（2021 年）14 表 4 部分省级政府数字政府规划发布情况 省份省份 发布时间发布时间 文件名称文件名称 贵州*2018.6 贵州省人民政府关于促进大数据云计算人工智能创新发展 加快建设数字贵州的意见 广西 2018.8 广西推进数字政府建设三年行动计划（2018-2020 年）广东 2018.10 广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020 年）及实施方案 2019.4 广东省“数字政府”改革建设 2019 年工作要点 2020.2 广东省数字政府改革建设 2020 年工作要点 江苏*2018.9 智慧江苏建设三年行动计划（20182020 年）浙江 2018.12 浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案 湖北 2020.6 湖北省数字政府建设总体规划（2020-2022 年）福建*2008-2020 2008-2020 年数字福建工作要点 山东 2019.3 山东省数字政府建设实施方案（2019-2022 年）宁夏 2019.6 自治区加快推进“数字政府”建设工作方案 2020.3 宁夏回族自治区 2020 年“数字政府”建设工作要点 黑龙江*2019.6“数字龙江”发展规划（2019-2025）山西 2020.9 山西省数字政府建设规划（2020-2022）安徽 2020.10 安徽省“数字政府”建设规划（20202025 年）内蒙古 2020.10 内蒙古自治区数字政府建设行动方案（2020-2023年）（征求意见稿）注：根据公开资料整理，*表示该省份虽未发布专门的数字政府规划，但发布的数字化转型规划包含数字政府建设内容。综观各省份规划，数字政府建设主要涵盖了三方面内容：一是政务服务方面，利用现代信息技术手段，对外实现政务服务质量和流程改善，对内实现跨区域、跨部门以及部门内部的协同办公；二是数字治理方面，利用大数据技术提升政府管理职能履行，包括宏观决策、经济调控、市场监管、社会治理、生态保护等具体领域；三是数据治理方面，包括政务数据收集、存储、清理、共享、开放、利用的全生命周期管理，尤其是要打破信息孤岛和加强数据开放。2.机制改革：设大数据管理部门统筹建设机制改革：设大数据管理部门统筹建设 数字政府建设是一项系统性、整体性工作，推进过程中首当其冲数字时代治理现代化研究报告（2021 年）15 的是体制机制改革。大多数省份选择成立独立的大数据管理部门，以数据统筹和治理为抓手，通过实现跨地区、跨部门政务数据打通、共享、利用，推动政府的数字化变革。据统计，截至 2020 年底，已有至少 19 个省级地方设立了大数据管理机构。在隶属关系上，大数据管理机构一般为政府直属机构、部门管理机构或事业单位；在组建模式上，存在对相关部门职能进行重组、在原有职能部门增加职责、加挂牌子三种模式；在职责范围上，主要关注于宏观战略规划和促进数字产业发展，对于统筹整合政府数据资源的重视较为不足。表 5 省级大数据管理机构设立情况 省份省份 设立时间设立时间 机构名称机构名称 隶属机构隶属机构 广东 2014 广东省大数据管理局 广东省经信委 2018 广东省政务服务数据管理局 广东省政府办公厅 贵州 2015 贵州省大数据发展管理局 贵州省政府 浙江 2015 浙江省数据管理中心 浙江省政府办公厅 2018 浙江省大数据发展管理局 浙江省政府办公厅 内蒙古 2017 内蒙古自治区大数据发展管理局 内蒙古自治区政府 重庆 2017 重庆市大数据发展局 重庆市经信委 2018 重庆市大数据应用发展管理局 重庆市政府 江西 2017 江西省信息中心（省大数据中心）江西省发改委 陕西 2017 陕西省政务数据服务局 陕西省工信厅 上海 2018 上海市大数据中心 上海市政府办公厅 天津 2018 天津市大数据管理中心 天津市委网信办 福建 2018 数字福建建设领导小组办公室（省大数据管理局）福建省发改委 广西 2018 广西壮族自治区大数据发展局（中国-东盟信息港建设办公室、政务服务监督管理办公室）广西壮族自治区政府 山东 2018 山东省大数据局 山东省政府 北京 2018 北京市经济和信息化局（市大数据管理局）北京市政府 安徽 2018 安徽省数据资源管理局（省政务服务管理局）安徽省政府 河南 2018 河南省大数据管理局 河南省办公厅 吉林 2018 吉林商政务服务和数字化建设局 吉林省政府 湖北 2019 湖北省大数据中心 湖北省政府 海南 2019 海南省大数据管理局 海南省政府 四川 2019 四川省大数据中心 四川省政府 数字时代治理现代化研究报告（2021 年）16 资料来源：据公开文献及网站资料整理 在系统开展数字政府建设的省份，一般还会成立数字政府建设领导小组，由省级领导或大数据管理部门牵头统筹，协调各部门开展建设工作。例如，广东省设立数字政府改革建设工作领导小组，由省政务服务数据管理局牵头统筹，各地各部门建立主要领导负责制，确立全省一盘棋工作推动机制。此外，还设有数字政府省级专家委员会，对数字政府改革建设工作的顶层设计和总体规划，以及技术层面的设计、论证、指导和评估等方面提供咨询和建议，提升决策科学化水平。表 6 部分省份数字政府建设领导小组设立情况 省份省份 领导小组名称领导小组名称 广东 数字政府改革建设工作领导小组、数字政府省级专家委员会 浙江 政府数字化转型领导小组 湖北 数字政府建设领导小组、专家委员会 山东 数字山东建设专项小组 宁夏 推进“数字政府”建设领导小组 山西 数字政府建设工作领导小组 广西 数字广西建设领导小组 来源：中国信息通信研究院 3.建设模式：依托企业力量实施管运分离建设模式：依托企业力量实施管运分离 与“管理”相比，“治理”更强调去中心及多主体参与，目的是打造各主体相互协同、良性互动的治理生态。政府数字化转型中，企业始终扮演着重要的角色。一方面，企业掌握成熟的数字技术、前沿科技创新成果，能够通过 PPP 合作、购买服务等方式向政府输送数字基础设施、数字化运营能力、数字技术人才等，协助推进政府数字化转型进程。另一方面，企业作为政府重要治理和服务对象，能够通过意见表达、议程参与等方式影响政府治理理念，推动组织流程变