陕西区域间生态环境协同执法的实践困境和完善路径.pdf

年月宝鸡文理学院学报(社会科学版)A p r 第 卷第期(总第 期)J o u r n a l o fB a o j iU n i v e r s i t yo fA r t sa n dS c i e n c e s(S o c i a lS c i e n c eE d i t i o n)V o l (S u m N o )【社会学法学】D O I:/j c n k i j b u s s 陕西区域间生态环境协同执法的实践困境和完善路径白思,陈静,刘婉芯(宝鸡文理学院 政法学院,陕西 宝鸡 ;宝鸡市生态环境局 金台分局,陕西 宝鸡 )摘要 生态环境治理体系和治理能力现代化是生态文明体制改革的目标,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分.随着产业集聚和经济科技的快速发展,生态环境问题出现跨区域、跨流域的复合型污染形态,生态环境治理也出现了区域外溢效应,突破了传统的以“行政区”进行生态环境行政执法的管辖范围.我国区域经济一体化进程不断加快,京津冀、长三角、川渝等地区开展的跨区域生态环境协同执法的生动实践,为陕西提供了宝贵经验.跨区域生态环境协同执法在理论上突破了传统地域管辖的独立性,在实践中为区域间、流域间生态环境协同执法的实施提供了实践经验.关键词 生态文明建设;环境行政执法;跨区域跨流域;协同执法;联防共治 中图分类号D ;X 文献标识码A 文章编号 ()生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计.保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力.立足新发展阶段,以生态环境治理体系和治理能力现代化为抓手推动生态环境质量改善及生态文明建设,已经成为一项紧迫而重大的国家任务.党的二十大报告提出,要“加强污染物协同控制,基本消除重污染天气全面实行排污许可制,健全现代环境治理体系.”(P )从保护生态环境和环境污染防治的要求出发,对环境资源采取跨区域、跨流域的协同执法已经成为生态环境资源共建共治的重要途径.陕西省生态环境保护条例(草案送审稿)陕西省秦岭生态环境保护条例等多部条例都将区域间、流域间生态环境协同执法纳入其中,要逐步优化水、大气、土壤、固体废物等环境要素的综合执法监管.本文通过探究跨区域生态环境协同执法的法理依据,总结典型地区区域间生态环境协同执法经验,为探索推进陕西省区域间生态环境执法体系和联防共治的治理模式提供借鉴.一、问题的提出随着产业集聚和经济科技的快速发展,生态环境问题出现跨区域、跨流域的复合型污染形态.山川河流、森林植被等生态环境资源的流经区域及分布动态是根据自然环境的走向形成的,而不是按照行政区域,但是生态环境执法的管辖权却是依据行政区域划分的,这就使得传统的属地管辖权无法有效解决生态环境治理的区域外溢效应.当有害的环境物质在一个行政管理区域内产生后,通过水、空气和土壤等介质发生物理性转移而影响到另一个行政管理区域时,跨区域、跨流域环境问题就产生了.长江、黄河几乎贯穿整个中 收稿日期 基金项目 陕西省社科联项目:习近平法治思想指导下陕西区域间生态环境协同执法制度研究(项目编号:N D ).作者简介 白思(),女,陕西宝鸡人,法学博士(后),宝鸡文理学院政法学院副教授、硕士生导师,研究方向:社会主义法治理论与实践研究;陈静(),女,陕西宝鸡人,宝鸡市生态环境局金台分局工作人员,研究方向:环境管理工作;刘婉芯(),女,陕西咸阳人,宝鸡文理学院政法学院硕士研究生,研究方向:马克思主义生态哲学研究.国,一旦出现跨流域的环境污染问题会瞬时引起多个行政地区的生态环境损害.因此,环境要素的整体性和一体化,使生态环境污染呈现出外溢效应.传统的属地管辖模式难以有效解决区域间、流域间的生态环境治理任务.习近平总书记指出:“现行环保体制存在四个突出问题:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任,二是难以解决地方保护主义对环境监测执法的干预,三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求,四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设.”(P )区域间生态环境保护协同治理,是在区域间生态文明建设中,通过“多元治理主体在网络技术和信息技术的支持下,相互协调,合作共治,以最大限度遏制生态环境进一步恶化的趋势”.以生态建设和资源环境保护为目标,将协同治理理论应用在相邻区域之间的生态环境治理领域,可以实现生态环境的全流域全区域保护.跨区域、跨流域生态环境协同执法由环境行政执法这一概念发展演化而来,突破了现有的行政区划,是各生态环境保护部门共同参与到生态环境治理的综合执法行为.它既涉及省内不同市、县、乡之间,也涉及省际之间,旨在更好地解决跨区域、跨流域的环境污染问题.年月日,中共中央办公厅国务院办公厅印发的 关于构建现代环境治理体系的指导意见 提出“推动跨区域跨流域污染防治联防联控”.年月日,实施的 中华人民共和国长江保护法,以法律的形式规定了对长江流域不同行政区域的生态环境违法事件进行联合执法.年月 日,修订实施的 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,为地方政府跨区域生态环境协同执法合作提供了法律依据.跨区域生态环境协同执法以改善生态环境质量为核心、以解决区域间生态环境执法为基本出发点,在理论上突破了传统地域管辖的独立性,在实践中为区域间、流域间生态环境协同执法的实施提供了依据.因此,跨区域、跨流域联防联控、共建共治,联合监测、协同执法,日益成为保护生态环境问题的重要手段.二、区域间生态环境协同执法的理论基础与实践探索党的二十大报告将“人与自然和谐共生的现代化”纳入中国式现代化建设的深刻内涵,是对生态文明建设在实现中华民族伟大复兴历史愿景中战略地位的升华.党的十九大报告在“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”部分,明确提出了“加大生态系统保护力度”“改革生态环境监管体制”的要求.在经济区域一体化发展的影响下,不同行政区域之间的联系日益紧密,传统行政区域内的生态环境问题愈发具有外溢效果,跨区域、跨流域生态环境协同执法应运而生,且在实践中愈发频繁.(一)区域间生态环境协同执法的理论基础工业革命以来,环境污染、生态破坏等生态系统退化的环境问题日益突出,生态环境质量的改善面临着能源结构失衡、环境污染以及生态环境事件多发、频发的现实困境.目前,传统的属地管辖权无法有效解决生态环境问题的区域外溢效应.生态环境的协同执法突破了传统执法的地域管辖,强调政府行政人员环境执法跨区域的协同配合行为,在生态环境行政执法方面需要坚持协商一致原则,旨在建立政府与社会力量之间平衡互动的关系.突破以“行政区划”为基础的属地管辖区域间生态环境协同执法是生态环境保护部门对非所辖的相邻辖区的生态环境问题进行监督检查的综合执法行为.当前环境保护的严峻形势要求我们,应不断加强区域间、流域间生态环境综合协同执法,积极协调处理纠纷,进行统一的环境监测管理,统一防护防治,在行政边界区域实行生态环境行政执法监督,建立统一的协同执法机制.我国行政管理的传统模式是以“行政区划”为基础的属地管辖模式,即各级行政机关以行政区划的区域界限为基础,对本区域内的公共事务进行行政管理.这种以行政区域划分为基础的管理模式称为“行政区行政”.传统的属地管辖权是指具有生态环境执法权的行政机关根据现行的行政区划对其辖区内的生态环境损害享有完全的和排他的管辖权.生态环境执法领域的环境执法管辖权的配置与行政区划相契合,地方生态环境保护部门没有权限跨区域执法,其在所属行政区域之外的检查和取证结果也不能作为环境行政执法依据.区域间生态环境保护执法的原则性立法规定主要散见于 环境保护法 行政处罚法 和 环境行政处罚办法,这些法律法规的立法管辖主要以行政区划为基本模式.因此,根据法律规定,生态环境违法行为由违法行为发生地为一般管辖原宝鸡文理学院学报(社会科学版)h t t p:/ww wb j w l x y c n/z a z h i s h e/s h e h u i/i n d e x h t m则.以行政区划为基本原则,各行政区域的生态环境执法机构在本行政区域内,承担有关生态环境治理的行政执法工作.“在宪法和组织法意义上,属地管理是以行政区域划分为基础的,即不同的行政区域有不同的国家机关体系(包括执法体系),相应的行政机关自然就负有本行政区域内相关行政事务的管理职能”,但生态环境污染并不是简单的依靠生态环境系统内部循环能够自净的,或者说无法基于局部环境治理能够解决,而是要找出根源,综合治理.对行政区域交界地带的污染难题,“需要多层级报告,省际通报批复后才能调查执法”,这显然大大增加了执法成本.环境保护法 第 条规定:“在重点区域、流域以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决.”水污染防治法 第 条规定:“跨行政区域的水污染纠纷,由有关地方人民政府协商解决,或者由其共同的上级人民政府协调解决.”从环境保护的立法来看,跨行政区域污染纠纷由相关地方政府“协商解决”或由“上级解决”.从区域间环境行政执法的实践角度看,共同上级行政执法机关协商解决,可能不是解决区域间生态环境违法行为的有效方式.如发生在陕西省宜川县和山西省吉县区域的壶口瀑布污染问题就需要跨界环境治理,两地生态环境部门的共同上级只能是生态环境部.中央政府部门与地方政府部门就地方环境违法行为的基本情况和地域环境存在信息差,导致中央政府部门在信息获取和环境行政执法方面的成本高于地方政府部门.单纯的“跨区域性”因素并不适宜作为决定中央和地方政府事权分工的唯一标准,区域公共问题的解决依然主要依赖于地方政府.生态环境损害的发生逐渐突破了行政区域的边界,环境污染逐步打破了传统行政区划的地域边界.因此,生态环境行政执法需要打破传统的区域管辖壁垒,构建跨区域生态环境协同执法体系势在必行.区域间生态环境保护协同执法随着人类生产生活与生态环境之间的相互依存关系日益加深,传统的行政区块管理模式已经不足以解决区域环境执法的现实需求.“地方政府在区域环境保护中进行互动缺少一个科学规范的法律框架,诸如地方政府间如何进行横向沟通与协调、如何发展合作关系、跨行政区纠纷如何进行调解和裁决、地方政府与区域环境管理机构的关系如何处理等问题都难以找到相关的法律依据.”区域间生态系统的整体性以及公共服务性,决定跨区域生态环境的治理必须要打破传统的行政区划壁垒,真正提高区域环境治理的效率,解决传统属地执法体制造成的跨区域、跨部门的利益不协调、信息交换不足等条件性问题.行政机关协同执法,是指多个行政主体在监督检查、审查整治各种具体行政行为时进行的相互合作和信息共享的协同执法活动.区域间的多个行政主体在综合行政执法时,共享信息、相互合作、提供服务等,共同解决区域间综合行政执法问题.世纪 年代,美国管理学家安索夫在 企业战略 中提出“协同”概念,是指组织内不同业务单位之间的资源分配和业务协作.世纪 年代,德国物理学家哈肯提出了协同学,并对协同理论进行了更全面的阐述.哈肯从系统论的角度对“协同”做出阐释,指出协同是系统内所有子系统从无序到有序的过程,所有组件之间通过特定规则的合并可以产生新的配置,并促进整体功能的扩大.在此之后,协同理论逐渐发展,并被广泛应用于管理、物理、技术进步等各个学科领域.总的来说,协同是一个过程,在这个过程中,多个法律主体利用各自的优势,建立持久的合作伙伴关系,并利用各种工具和方法来增强其合作的总体影响,以实现共同的目标,其主要强调实体之间的协作关联,使它们能够有效地协作,以完成特定的目标或任务.年 月,关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见 强调要“根据污染防治和生态保护需要,建立健全区域协作机制,推行跨区域跨流域环境污染联防联控,加强联合监测、联合执法、交叉执法”.通过实施信息共享、数据共享、联防联治的环境协同执法体系,确保跨区域环境污染问题的精准调查和有效查处,从而高效地遏制区域间防范生态环境违法行为,促进区域间生态环境质量的持续提升.随着区域经济一体化的不断推进,政府部门从政策上积极落实生态文明建设的理念,合理协调各区域、各流域生态环境保护部门的行政执法权,立法机关通过多部立法明确了区域间流域间、源头区域等生态环境的协同执法问题,为进一步落实全方位、全地域、全过程保护生态环境提供了法律依据.(二)跨区域生态环境协同执法的实践探索白思,陈静,刘婉芯陕西区域间生态环境协同执法的实践困境和完善路径在推进生态文明建设的大背景下,区域间生态环境保护的综合治理已经从学理论证走向实践探索.我国目前已形成京津冀地区、长三角地区、川渝跨界河流域等不同样态的跨区域生态环境协同执法的生动实践.京津冀跨区域生态环境联合执法在区域经济一体化趋势之下,行政区划内产生的生态环境问题愈发具有外溢效应.港口区的垃圾、污水、汽油污染等会导致临界地区的养殖业受到侵害;内陆工业城市的废气未经过处理直接排入大气,气体污染物会影响周边盛行风下风地区出现恶劣天气;西北地区的毁林开荒、乱砍滥伐、不合理灌溉等问题会造成水资源本就贫乏地区的水土流失更加严重,甚至出现土地盐渍化、荒漠化.中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见 指出,京津冀区域要把构建区域治理体系、提升区域治理能力作为重点.当前,京津冀地区的生态环境协同治理在大气污染、固体废物治理、水污染协同治理方面取得了实质性进展.其中最突出的成绩就是雾霾得到有效控制.雾霾对人的身心健康有显著的危害.由于空气污染的开放性和跨境流动性已经超越了传统的行政边界,雾霾污染的外溢效应变得愈加严重.京津冀地区在我国北方具有重要的经济地位,因其严重的空气污染问题(以严重雾霾为主)而受到广泛关注.为此,六部委联合印发了 京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则,积极推进区域间环境协同执法,合理协调各个区域的生态环境执法资源,进行优势互补,将生态环境污染问题遏制在摇篮里.长三角跨区域生态环境联合执法 年上半年,长江三角洲三省一市(即安徽、江苏、浙江和上海)的国内生产总值(G D P)总量约占中国G D P总量的四分之一.区域经济高速发展的同时,生态环境的外溢效应逐渐显现.近年来,长江三角洲的空气污染并不局限于单一的城市中心,相反,整个区域的空气污染现象表现出明显的同步性,许多重大污染事件大多是由区域间流域内的水污染所导致,特别是流域内的横截面受到的水污染影响比较严重.跨区域生态环境联合执法,对于遏制长三角地区环境污染和生态破坏,保障全区域、全流域生态环境健康发展,提高长三角地区生态环境执法效能具有重要意义.为推进长三角区域间生态环境综合执法一体化的发展进程,促进长三角区域一体化的持续发展,长三角区域间生态环境保护部门建立了长三角生态绿色发展示范区、省际毗邻区城管协同执法机制.年出台的“十三五”生态环境保护规划 指出,全面加强长江三角洲及其周边区域大气污染防治工作的联防联控和协同治理,建立健全常态化的区域生态环境合作机制.年 月印发的 长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案,对推进区域间协同执法、联合执法、交叉执法,加快长三角生态环境协同执法改革做出规定.年 月日印发的 长江三角洲区域一体化发展规划纲要 强调,要积极开展联合执法,创新长三角跨区域联合执法监管模式.这些政策文件通过积极建立区域间生态环境协同执法检查合作机制,有效提高了执法检查工作的效率和质量,遏制了与生态环境有关的跨区域违法行为.上海市生态环境局通过加强区域合作,定期开展联防联控联治,加强了长三角区域间联合执法检查,建立了生态环境信息共享、环境监测、环境预警机制、应急联动和公众参与等环境协同执法方式,对惩处和预防跨区域生态环境违法行为起到了积极作用.川渝跨界河流域生态环境协同执法川渝两地政府高度重视区域间流域生态环境保护的协同治理机制,提出要不断加强两地跨界流域生态环境联防联控合作机制.年月,四川、重庆两地生态环保部门合作建立生态环境协同执法工作机制,共同查处跨地区的生态环境违法犯罪行为,不断加强川渝两地区域间生态环境治理,先后签署 深化川渝两地大气污染联合防治协议 共同推进长江上游生态环境保护合作协议 川渝跨界河流管理保护联合宣言 深化川渝两地生态环境共建共保协议 等制度文件,逐步完善川渝地区跨界河流共建共护体系,积极探索跨界河流生态环境保护创新机制.四川和重庆两地的生态环境执法部门不断加强生态环境协同执法活动,确保跨流域生态环境联合执法工作的有效实施,为两地生态环境质量不断改善筑牢了制度基础.年月,重庆市生态环境局、四川省生态环境厅安排部署两地跨区域水环境协同执法活动.四川和重庆两地生态环境部门成立了八个省级生态环境协同执法小组,组织协调了两地 多名执法人员,重点对污宝鸡文理学院学报(社会科学版)h t t p:/ww wb j w l x y c n/z a z h i s h e/s h e h u i/i n d e x h t m水处理厂、涉水工业企业、涉水“散污”企业、河流及周边地区、大型畜禽养殖场等个市、区县边境地区开展现场执法检查,严厉打击非法排污、无证排放、超标排放、监测数据造假等环境违法行为,帮助川渝工业企业深入挖掘生态环境保护问题症结,提高工业企业污染精准防控和科学治理能力,助力两地生态环境质量不断改善.三、陕西区域间生态环境协同执法的实践检视 年月,陕西省出台 关于构建现代环境治理体系的指导意见 明确要求“推动跨区域跨流域污染防治联防联控”.陕西省生态环境厅多次召开会议,研究陕西生态环境协同执法的最佳部署,建立区域间生态环境协同执法联动工作机制.(一)陕西区域间生态环境协同执法的实践现状 年月 日,陕西省生态环境厅、陕西省高级人民法院等共 部门联合印发 陕西省黄河生态保护治理攻坚战实施方案,通过跨“界”合作提升区域间生态环境协同执法,深挖生态环境污染问题的源头,为持续改善陕西生态环境质量提供了坚强的执法保障.多次谋划出实策,组建区域环境协同执法队伍 年,陕西省生态环境厅通过在线培训的方式组织举办了跨区域、跨流域生态环境协同执法监测联动实施计划,在培训中组建了跨区域跨流域的生态环境协同执法队伍,为区域间生态环境联动执法做好人员队伍保障.年月,生态环境厅通过微信小程序在线组织了“生态环境执法监测答题竞赛”,名持证的环境监测执法工作人员在线参与,竞赛内容包括与生态环境保护有关的政治理论、政策和法律,以及与生态环境保护有关的法律法规、监管和执法相关的制度、标准和规范.年 月 日至 日,生态环境保护联合作战大赛在西安成功举办,共有 名生态环境执法监管人员参加了本次比赛,此举推动了陕西省生态环境执法队伍的持续建设.出台政策落实处,制定区域环境协同执法方案生态环境保护不能仅以传统的独立行政区划为管理基础,传统的行政区划管理模式无法很好地解决区域间生态环境保护问题,只能做到浅层处理,经不起时间的考验,导致生态环境污染问题反复出现,不利于周边城市居民生命财产安全的保障,以至于成为应对跨区域环境问题的执法掣肘.如黄河几乎流经大半个中国,不论在哪一流域出现环境污染问题,极强的流动性会瞬时引起多个行政区域的生态环境问题.黄河的环境污染问题即使出现在陕西地区,源头也不一定来自陕西.执法人员在处理这类生态环境保护问题时需要区域间协同处理,扩大调查执法范围.陕西省生态环境保护部门积极探索区域间、流域间生态环境保护协同机制.年月,陕西省生态环境厅印发 推进生态环境监测体系监测能力现代化实施意见 建立完善生态环境综合执法体系实施意见,指出通过创建联合机制、开启联动计划、实施联合措施等改革方式,积极探索区域间生态环境协同执法改革,着重推动执法和监测两支队伍共同行动.联动执法见实效,推进区域环境协同治理宝鸡、咸阳、渭南、榆林、安康、商洛等多个城市的生态环境主管部门,已将生态环境保护列为重点工作.渭南市生态环境局采取环境行政执法与环境监测相结合的方式,对涉嫌伪造和篡改环境监测数据的工业企业进行现场检查.检查针对全市 个重点排污单位的达标情况进行综合评估,评估的内容包括自动监测设施的功能、设备的操作和维修,以及设施的管理、资料的披露和执行标准的遵守情况.截至 年月,全省各级生态环境主管部门累计督办环境行政罚款 件、日罚 件、查封资产 件.此外,移送申请限制或暂停生产 件、行政拘留 件.通过区域间生态环境协同执法,解决了一批典型的生态环境违法违规行为,明确了区域间生态环境综合执法的工作程序,及生态环境执法人员在协同执法工作中的问题隐患,对陕西省持续探索区域间生态环境协同执法改革意义重大.(二)陕西区域间生态环境协同执法的实践困境跨区域生态环境联合执法活动类型繁多、层级复杂,但尚未形成制度化的合作机制,各地在开展跨区域生态环境联合执法实践中依然存在一定程度的共性问题.省内生态环境以传统区划管理为主,流域间协同治理合作不够现阶段,陕西省在生态环境治理工作中已经取得了显著的成绩,但在区域间生态环境协同治白思,陈静,刘婉芯陕西区域间生态环境协同执法的实践困境和完善路径理过程中缺少整体性的协同执法模式,存在分区域、分流域的碎片化执法问题.省内一些山地管理区域存在“地广人稀”的现象,人迹罕至,傍水而生,大片的黄沙铺地,居民对水资源的不合理利用很容易引发土地盐碱化、干旱、水土流失等问题.陕西省地处西北,处于黄土高原地区,虽有黄河等水域,但千沟万壑的地形特征使得陕西省内沙尘携带着冷空气,导致土地荒漠化、水土流失严重.水体的存在是人类生活的纽带,河流由于风力作用、地形变动等因素,会出现流向改变、断流或者分流的现象.陕西省内流域生态环境主要是地表水资源和地下水体汇集而成,流域的上下游、左右岸的水体资源、水环境以及水生态归属于不同的行政管理区域,这些特殊的水体地理环境使得区域内流域间的生态环境治理面临着多元复杂的条块结合、纵向分离、横向分散等特点,使流域环境行政执法检查和环境监测工作缺乏系统性.省内各区域污染物排放标准不统一,生态环境损害修复标准不一致陕西省地大物博,有以旅游为主营业项目的西安,也有国内闻名的榆林煤矿产业、宝鸡冶金工业体系等.对于以文化旅游为主的西安来说,排放标准会低,排放指标也会出现“剩余”.而作为陕西省纳税大户的宝鸡、榆林,冶金、煤矿、石油、烟草等重工业密集地,污染物排放量相对过高,排污标准相对更严格,生态环境执法强度也会更大一些.不同城市污染物排放标准不统一,是导致陕西地区沿湖(河)企业偷排、乱排等违法行为的重要原因,也是增加生态环境部门行政执法难度的因素之一.陕西省区域间生态环境损害是工业企业生产生活所导致的,难以准确区分各违法主体之间生态损害的修复责任,进而造成省内各区域生态环境修复标准不统一,致使区域间生态环境执法主体任务艰巨.尽管省内生态环境监管部门对环境违法违规事件的处罚和生态环境补偿、赔偿有统一规定,但是由于省内各地市跨区域生态环境损害赔偿和补偿的地方测算和衡量指标并不完全统一,导致各地市生态环境行政部门之间的权责和环境执法标准也不完全统一,且跨区域修复标准需根据具体问题进行协商,导致省内各区域生态环境行政执法机关对工业企业的生态环境损害修复标准不统一.省内区域间行政执法主体配合度有待提升,生态环境调查取证难度大区域间生态环境保护协同执法所涉及的领域和部门较多,有时候需要与其他部门进行沟通和交涉,这就势必存在执法责任不清,责任主体规划不明的情况.各个部门之间虽然不存在任何的不良关系,但在开展执法工作时却也存在一定的交叉、冲突与矛盾.这些地域间环境协同执法的配合问题、执法权限问题以及长期存在的各项相对复杂的执法壁垒,严重影响了生态环境协同执法的队伍建设和执法检查的行政效率.在区域间生态环境保护协同执法过程中,存在区域间调查取证积极性和配合度不高的情况.如省内边界地带的工业企业注册登记在陕西省内,而企业排污口却设在临省,有时也存在一些企业在两个省域交界的地域都设有电线电路,一省进行环境执法检查时,企业就称自己是另一个省域的企业.对上述情形,无论是环境行政执法还是公益诉讼案件办理,都面临跨区划调查取证难的情况.四、完善陕西区域间生态环境协同执法的实践路径如何在行政区化的制度体制和传统属地管辖的基础上,不断推进陕西省跨区域生态环境协同执法和环境监管治理工作,建立健全跨区域、跨流域生态环境协同执法工作机制,对推进生态文明建设和人与自然可持续发展具有重要意义.(一)坚持绿色发展观,加快推进区域间生态环境综合执法体系建设随着区域经济一体化发展,陕西省内各区域、各流域环境污染问题逐渐加剧,各区域、各流域的生态环境问题逐渐呈现出外溢效应.陕西省生态环境行政部门在考虑我省各地市不同生态环境差异的情况下,积极构建现代产业结构,将发展绿色产业作为现阶段的经济增长点.根据省内各区域生态环境服务功能差异,通过对各区域生态环境资源开发利用的综合规划,合理构建区域间生态环境协同执法方式,提高生态环境的利用和管理.现阶段陕西省持续推进生态环境建设和经济高质量建设协同发展,将绿色发展贯彻落实到生态环境保护的立法、执法和司法等法治建设的各个环节,省内各区域、各流域坚持生态环境保护和经济发展同步推进,不能为了生态环境建设、为了绿色发展,就将所有的重工业、重污染企业驱逐出宝鸡文理学院学报(社会科学版)h t t p:/ww wb j w l x y c n/z a z h i s h e/s h e h u i/i n d e x h t m去,而是要不断增加创新型技术产业,促进省内经济的高质量发展.通过转变经济发展方式,调整经济结构,强化生态环境综合执法,积极推进陕西省内各区域、各流域生态环境协同执法.通过推进省内各区域、各流域交叉执法,不断提高区域间生态环境执法效能,积极推进以污染源自动监测、环境质量监测、无人机监控等非现场环境监管手段,不断构建生态环境移动执法监测监管平台,对生态资源和环境资源利用率较多的区域适用损害担责原则,促进生态和社会资源的公平分配.推进区域间生态环境综合执法体系是在生态环境保护领域运用和推进协同治理,要进一步解决跨流域、跨区域的生态环境损害问题,提升区域间生态环境的治理能力和治理效能,推进生态环境保护与区域经济的可持续发展,将生态环境保护作为首要目标,通过区域间生态环境执法人员的多方协调和配合,在区域经济高质量发展的同时实现生态环境的全面、整体保护.(二)优化区域间协同执法方式,建立科学的区域间生态环境执法机制跨区域生态环境协同执法突破了省内各地市的行政区划,要求省内不同城市的生态环境执法机关在信息共享、人员交流、科技协作等配套措施上相互协作,联防联治,综合执法.区域间、流域间生态环境污染的重头是各地域的工业企业,如果协同执法的工作人员没有丰富的执法经验是难以发现“商业滑头”利用地域优势损害生态环境的违法违规行为的.因此,合理协调、优化整合各区域、各流域生态环境保护部门的行政执法权,可以解决跨区域、跨流域的生态环境污染问题,将污染问题遏制在源头.陕西省生态环境厅坚持贯彻落实稳增长、促发展的原则,各区域、各流域生态环境部门夯实推进区域间协同执法改革,严守责任底线,严格执法,不断优化营商环境,为陕西省经济筑牢坚固的生态环境执法保障.陕西省生态环境厅印发的 关于落实生态环境轻微违法行为不予处罚情形的通知,全面细化各类轻微违法违规行为的具体情形,为严防死守生态环境底线和保障经济发展提供了制度依据.年,共有 家企业符合轻微违法情形,依法不进行行政处罚,不追究法律责任.陕西省积极完善各地市区域间、流域间生态环境协同执法监督机制,不断创新区域间协同执法监管的新形式,创建新型可移动环境监管执法平台.由于区域间、流域间的工业企业地理位置交叉重叠,生态环境执法工作人员难以实时监管,因此,需要借助自动监控污染源等精细监控设备,提高执法能力和性价比.环境综合执法监管清单,差别化、非现场监督管理,为有效解决跨区域、跨流域的生态环境污染问题提供充足保障.(三)调整区域间污染物排放标准,提升生态环境执法人员的业务能力生态环境立法需要公平公正,不偏不倚,但也要根据环境要素、区域经济产业形态等实际情况,综合考虑,具体问题具体分析,并不是简单地依靠生态环境系统内部循环能够自净的,陕西省地大物博,各区域产业形态,工业企业的数量、排放量各不趋同,应根据各地生态环境的实际状况进行协调处理,尤其是在地域、流域交叉的区域,避免法律冲突增加执法难度.陕西省工业企业种类繁多,排污标准就需结合区域间的工厂数量、类型、生产量、用工率等相关数据,合理计算排污标准.对排污大户要严格监管,但也可有优惠政策,解决生产困难.生态环境保护综合性极强,而区域间、流域间生态环境协同执法所面对的情况更为复杂,不仅仅是具备环境执法领域的专业知识就可以完全胜任的.现在,各区域、尤其是省内各流域生态环境执法领域协同执法队伍储备欠缺,一些交叉执法、联合执法的工作人员专业不完全对口,执法经验和执法能力不足.年 月,两办联合发布 关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见,对生态环境保护领域中执法职责整合及执法队伍组建等具体改革重点工作做了指导性规定,明确 了 具 体 执 法 部 门 的 职 责 内 容 与 范 围.年月,生态环境部印发 生态环境保护综合行政执法事项指导目录(年版),梳理了生态环境保护领域依据不同层级的法律规范,设立的 类行政执法事项.因此,要定期对生态环境执法人员进行业务培训,开展区域间协同执法的经验交流,不断强化环境交叉执法、联合执法的队伍建设.区域间生态环境保护的综合行政执法活动,对查处跨区域、跨流域生态环境违法违规行为,建立健全环境执法检查和环境检测监管机制具有重要意义.(四)完善区域间生态环境协同执法监督机制,积极探索区域间协同执法的取证机制各流域、各区域的生态环境执法部门在工作白思,陈静,刘婉芯陕西区域间生态环境协同执法的实践困境和完善路径过程中,应相互配合,逐步实现联合执法的长效工作机制,稳步实现各项环境要素的全面动态监管.从生态环境保护和污染防治的要求出发,建立区域间环境联防联治联控、协同监管监测机制,日益成为区域间生态环境污染防治的重要方式之一.区域间、流域间生态环境协同执法的方式重点包含了联合巡查、专项检查、抽样调查以及联合监测等各个环节.各流域管理工作单位需要依照自身的工作职责来进行合理的分工,充分明确自身的巡查工作范围、工作重点以及工作责任等.针对流域水域岸线和周围的重点区域进行日常监察,通过定期或者不定期的巡查方式,对最终的检查结果进行登记和报告,有助于加强生态环境部门准确掌握环境监测信息,提高区域间环境行政协同执法效率.随着区域经济一体化发展,陕西省内各区域、各流域环境污染问题逐渐加剧,各区域、各流域的生态环境执法需要相互协作,联防联治.年月,中央编办印发了 关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见,文件决定在全国 个城市开展资源环境等 个领域的执法改革试点工作,持续推进资源环境领域的执法改革.年月,中央政府公布了关于建立市级环保局和省级环保局双重管理体制的建议,各市环境保护部门对辖区内的县级环境执法机关实行统一管理和指导.完善陕西省区域间、流域间生态环境协同执法的监督检查机制,充分增强跨区域生态环境部门执法检查的强度、力度,不能因为地域原因,导致环境执法人员疏于配合,延误调查取证的最佳时机.未来几年,陕西省要积极探索区域间生态环境协同执法的取证机制,成立跨区域生态环境保护单位,建立临时跨界生态环境污染取证小组,随时关注城郊、城际间的大气污染、水体排放污染等违法违规行为,充分利用信息技术弥补执法监管、调查取证的盲区,及时查取证据,精准打击违法违规行为,积极探索区域间协同执法机制,不断加强省域生态环境建设.注释 陕西省秦岭生态环境保护条例 第二条规定:“在秦岭生态环境保护范围内进行自然资源保护、利用、开发等活动适用本条例.本条例所称秦岭生态环境保护范围(以下简称秦岭范围),是指本省行政区域内秦岭山体东西以省界为界、南北以秦岭山体坡底为界的区域,包括商洛市全部行政区域以及西安市、宝鸡市、渭南市、汉中市、安康市的部分行政区域.”中华人民共和国长江保护法 第 条规定:国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门对长江流域跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件,依法开展联合执法.中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 第 条规定:“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略,结合地方实际需要,可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制,加强区域合作.”中华人民共和国环境保护法 第 条规定:“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理.”中华人民共和国行政处罚法 第 条规定:“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖.法律、行政法规、部门规章另有规定的,从其规定.”环境行政处罚办法 第 条规定:“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件.造成跨行政区域污染的行政处罚案件,由污染行为发生地环境保护主管部门管辖.”本次协同执法分两个阶段:第一阶段是月 日至 日的省级协同执法,由重庆市、四川省分别设立四个现场检查组,围绕嘉陵江流域,涵盖南溪河、琼江、大清流河、铜钵河等个跨界流域,聚焦工业企业、污水处理厂、畜禽养殖、饮用水水源保护区、水产养殖等类污染源开展跨区域交叉执法现场检查.第二阶段为市区级协同执法,由重庆市合川区、潼南区、荣昌区、梁平区生态环境部门分别联合四川省广安市、资阳市、内江市、达州市生态环境部门,对重点区域内的重点点位开展现场检查,其余毗邻地区开展常态性联合执法和环境风险隐患排查.陕西省黄河生态保护治理攻坚战实施方案 以维护黄河生态安全为目标,以改善生态环境质量为核心,统筹水资源、水环境和水生态,加强综合治理、系统治理、源头治理,推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,落实各方生态环境保护责任,强化督察监管,严密防控环境风险,解决人民群众关心的突出生态环境问题,推动流域生态安全屏障更加牢固、生态环境质量持续改善,让黄河成为造福人民的幸福河.参考文献党 的 二 十 大 文 件 汇 编 M北 京:党 建 读 物 出 版社,十八大以来重要文献选编:中M北京:中央文献出版社,曹姣星生态环境协同治理的行为逻辑与实现机理J环境与可持续发展,():宝鸡文理学院学报(社会科学版)h t t p:/ww wb j w l x y c n/z a z h i s h e/s h e h u i/i n d e x h t m习近平高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告N人民日报,()习近平决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告N人民日报,()卢护锋行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开J行政法学研究,():贾楠京津冀环境联动执法向纵深推进N河北日报,()孟庆瑜,张东晨我国环境管理体制问题的法律探析J经济法论坛,():陈劲,谢芳,贾丽娜企业集团内部协同创新机理研究J管理学报,():谭长贵关于系统有序演化机制问题的再认识J学术研究,():林兰长三角地区水污染现状评价及治理思路J环境保护,():(责任编校刘林魁)P r a c t i c eD i l e mm aa n dI m p r o v e m e n tP a t ho fE c o l o g i c a lE n v i r o n m e n tC o l l a b o r a t i v eL a wE n f o r c e m e n tb e t w e e nS h a a n x iR e g i o n sB A IS i,C H E NJ i n g,L I U W a n x i n(C o l l e g eo fP o l i t i c a lS c i e n c ea n dL a w,B a o j iU n i v e r s i t yo fA r t sa n dS c i e n c e s,B a o j i ,S h a a n x i;J i n t a iB r a n c ho fB a o j iM u n i c i p a lE c o l o g y